邊境民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新研究

葉慧　李俊杰

摘要：邊境民族地區(qū)是我國全面建成小康的“洼地”，精準(zhǔn)扶貧需要?jiǎng)?chuàng)新思路。通過對位于中越邊境的廣西壯族自治區(qū)崇左市調(diào)查，該市借助經(jīng)濟(jì)開放實(shí)施邊貿(mào)扶貧、借助政治主導(dǎo)實(shí)施第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟扶貧、借助社會(huì)參與實(shí)施百企聯(lián)百村扶貧、借助文化建設(shè)實(shí)施教育精準(zhǔn)資助扶貧、借助生態(tài)維護(hù)實(shí)施美麗鄉(xiāng)村旅游扶貧，取得了較好的扶貧效果。為提高扶貧模式創(chuàng)新效果，扶貧工作還需要從政策引導(dǎo)、貧困戶識(shí)別、項(xiàng)目運(yùn)行、資金整合、績效考核等方面加強(qiáng)管理。

關(guān)鍵詞：邊境民族地區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；模式創(chuàng)新；調(diào)查

全面建成小康社會(huì)是全國各族人民的共同愿望和中華民族偉大復(fù)興的奮斗目標(biāo)。與內(nèi)陸地區(qū)相比，邊境民族地區(qū)在自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、公共服務(wù)、人口質(zhì)量等方面仍有很大差距，猶如全國小康社會(huì)建設(shè)中的一塊“洼地”。同時(shí)，邊境民族地區(qū)在地緣政治、國家安全方面又具有政治“高地”的特性[1]。因此，邊境民族地區(qū)的貧困問題不僅是一個(gè)扶貧問題，更是一個(gè)戰(zhàn)略問題[2]。邊境地區(qū)的減貧和發(fā)展對于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國防安全、社會(huì)穩(wěn)定都具有重要意義。

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，邊境民族地區(qū)貧困問題已經(jīng)從解決溫飽為主要任務(wù)的階段，轉(zhuǎn)入到鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、縮小發(fā)展差距的新階段。扶貧開發(fā)工作由過去“漫灌式”區(qū)域開發(fā)向“滴灌式”精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)扶貧是針對不同貧困環(huán)境、不同貧困家庭實(shí)際狀況，運(yùn)用科學(xué)程序?qū)Ψ鲐殞ο筮M(jìn)行建檔立卡實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶和精確管理的扶貧方法。習(xí)近平總書記對精準(zhǔn)扶貧提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”的具體內(nèi)容：“扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)?！盵3]根據(jù)這一理念，精準(zhǔn)扶貧的工作方式在邊境地區(qū)需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新。

廣西壯族自治區(qū)有8個(gè)邊境縣（市、區(qū)）與越南接壤，陸地邊境線長1020公里。崇左市是廣西陸地邊境線最長的地級市，具有邊境地區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)的多維特征，是廣西邊境地區(qū)的典型和縮影。本文以廣西崇左市為例，剖析邊境民族地區(qū)貧困問題的特殊性，歸納精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新模式的實(shí)施狀況，提出創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的相應(yīng)管理措施，由此為邊境民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新提供可借鑒的實(shí)踐模式。

一、廣西邊境地區(qū)貧困問題的特殊性

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性。

主要體現(xiàn)在邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利貧性作用有限①。歷史上，受中越戰(zhàn)爭的影響，廣西邊境地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展難度較大，與內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大。主要表現(xiàn)在，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足。同時(shí)，受耕地少、山地多的客觀條件限制，傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)也無法成為地方支柱產(chǎn)業(yè)。雖然與東盟的外貿(mào)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，但是對外貿(mào)易對貧困邊民增收的作用極其有限。家庭式邊貿(mào)拼車②是邊民主要互市方式，但這種方式只針對有邊民證的邊民，且每天互市商品的免稅價(jià)值有限定，邊民只能處于貿(mào)易流通鏈的最底端，賺取少量的打工收入，大部分的貿(mào)易利潤被外地客商賺取，因此這種傳統(tǒng)的邊貿(mào)互市方式給貧困邊民增加的收入極其有限，不足以成為貧困邊民脫貧致富的重要支柱和來源。根據(jù)崇左市扶貧辦統(tǒng)計(jì)資料，截至2014年，該市共識(shí)別出貧困戶134288戶、貧困人口455547人，貧困發(fā)生率約為18.7%，高于廣西9.8%的同期水平，更高于全國農(nóng)村7.2%的平均水平[4]，扶貧工作成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大難題。

（二）政治維穩(wěn)的特殊性。

主要體現(xiàn)在國防安全戰(zhàn)略地位突出，貧困問題不利于固土戍邊。邊境地區(qū)是維護(hù)國家安全的第一道防線。就崇左市而言，上世紀(jì)七十年代末，這里曾是中越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的戰(zhàn)場，在這里“一個(gè)村民就是一個(gè)哨兵，一個(gè)村就是一個(gè)哨所”。如果廣西邊境地區(qū)的邊民能夠富裕起來，他們就會(huì)愿意扎根這里，自然就是守衛(wèi)邊境的最好的“士兵”。然而，由于當(dāng)?shù)刎毨С潭容^深，許多年輕力壯的勞動(dòng)力選擇到附近的廣東省等發(fā)達(dá)地區(qū)打工，導(dǎo)致邊境地區(qū)年輕男子人口銳減，不利于固土戍邊，給國家安全帶來了很大隱患。

（三）社會(huì)治理的特殊性。

主要體現(xiàn)在社會(huì)問題復(fù)雜，貧困人口動(dòng)態(tài)管理難度大。由于處于中越邊境，再加上頻繁的對外貿(mào)易，邊境地區(qū)人口流動(dòng)性較強(qiáng)。據(jù)筆者調(diào)查，在崇左市最靠近越南的憑祥市17萬人口中，流動(dòng)人口就高達(dá)7萬人，流動(dòng)人口管理成為社會(huì)管理的難題。由于邊境地區(qū)流動(dòng)人口數(shù)量較大，導(dǎo)致政府在開展扶貧工作時(shí)，難以對貧困人口進(jìn)行長期的動(dòng)態(tài)管理，相關(guān)扶貧政策也難以得到落實(shí)。

（四）文化建設(shè)的特殊性。

主要體現(xiàn)在部分邊民“等靠要”思想嚴(yán)重，貧困文化導(dǎo)致貧困惡性循環(huán)。就崇左市而言，由于固土戍邊的需要，在中越邊境0—3公里的邊民享受政府提供的各種優(yōu)惠政策，提高了邊民生活水平，但也帶來部分邊民“等靠要”的思想。部分年輕力壯的邊民脫貧意識(shí)不強(qiáng)，收入低而不思生產(chǎn)，每月生活高度依賴政府補(bǔ)貼或親友救濟(jì)，貧困程度越來越深，與其他人的收入差距越拉越大，“等靠要”的貧困文化導(dǎo)致貧困惡性循環(huán)。

（五）生態(tài)維護(hù)的特殊性。

主要體現(xiàn)在邊境地區(qū)水土資源匱乏，生態(tài)脆弱性加劇貧困。就崇左市而言，該市處于滇桂黔石漠化片區(qū)，生態(tài)環(huán)境具有“山多、坡陡、水低、土薄、地瘠”的特征，靠近越南的邊境縣市耕地資源非常貧乏，人地矛盾突出。該地區(qū)無法像平原地區(qū)可以開墾出連片種植地，農(nóng)業(yè)難以形成規(guī)?；?jīng)營，貧困邊民利用傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)增收脫貧的難度較大。

二、廣西邊境地區(qū)精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新的“五種模式”

為實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)，廣西邊境地區(qū)加大精準(zhǔn)扶貧力度，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式，力保在2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全面脫貧目標(biāo)，與全國及廣西自治區(qū)同步全面建成小康社會(huì)。就崇左市而言，通過創(chuàng)新“借助經(jīng)濟(jì)開放實(shí)施邊貿(mào)扶貧、借助政治主導(dǎo)實(shí)施第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟扶貧、借助社會(huì)參與實(shí)施‘百企聯(lián)百村扶貧、借助文化建設(shè)實(shí)施教育精準(zhǔn)資助扶貧、借助生態(tài)維護(hù)實(shí)施美麗鄉(xiāng)村旅游扶貧”等“五種模式”，努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

（一）經(jīng)濟(jì)開放上的扶貧模式創(chuàng)新：邊貿(mào)扶貧

邊貿(mào)扶貧模式是利用國務(wù)院給予的“邊民每人每天交易8000元全免關(guān)稅”的優(yōu)惠政策，由地方政府提供財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他優(yōu)惠政策，以“合作社+邊民+企業(yè)+金融”的模式運(yùn)行。其實(shí)施機(jī)制見下圖1。

根據(jù)圖1，邊貿(mào)合作社由投資公司組建，邊民向金融部門辦理小額貸款來出資入社，地方政府根據(jù)小額貸款政策進(jìn)行貼息，邊貿(mào)合作社對貸款資金進(jìn)行投資管理。通過合作社，社員在從越南供貨商購入互市商品后，可通過合作社銷往國內(nèi)收購商，從而進(jìn)行互市貿(mào)易交易。

崇左市海潤邊貿(mào)合作社是邊貿(mào)扶貧創(chuàng)新模式的典型案例。該合作社于2014年4月成立，合作社屬農(nóng)民互助性經(jīng)濟(jì)組織，合作社規(guī)定農(nóng)民社員占總數(shù)80%以上，年終按利潤總額60%作為社員分紅、20%作為合作社發(fā)展基金、20%作為合作社管理費(fèi)用進(jìn)行管理。目前，入社社員已壯大到1500人，其中貧困戶299戶563人，真正實(shí)現(xiàn)“真邊民、真交易和真實(shí)惠”的精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。“真邊民”是指只有距離越南邊境0—20公里的邊民才能辦互市證，才能入社；“真交易”是指所有邊貿(mào)交易要通過合作社的結(jié)算中心交易，由此解決邊民與市場對接難題，解決傳統(tǒng)家庭式邊貿(mào)拼車帶來的交易量過小問題；“真實(shí)惠”是指社員可以享受免費(fèi)或低價(jià)辦理互市證的優(yōu)惠政策，享受小額貼息貸款政策，以及年底可獲得合作社分紅收入。按照現(xiàn)行模式運(yùn)營，入社的貧困邊民預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)年增收6000元。預(yù)計(jì)到2018年，通過邊貿(mào)扶貧，可帶動(dòng)邊境地區(qū)25%貧困人口脫貧。

（二）政治主導(dǎo)上的扶貧模式創(chuàng)新：第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟扶貧

第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟扶貧是由邊境地區(qū)的縣黨委、政府為主導(dǎo)，以第一書記為主體，以專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為依托而形成的縣鄉(xiāng)村三級扶貧模式。通過這種模式，培育和發(fā)展貧困村特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)貧困邊民脫貧致富。其實(shí)施機(jī)制見圖2。

根據(jù)圖2，主要有三大聯(lián)盟：一是組織聯(lián)盟?？h委組織部成立“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組成員由各村第一書記和縣基層辦、扶貧辦等部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任；二是產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。通過設(shè)立聯(lián)盟成員QQ群、微信群、飛信群和信息速遞箱，及時(shí)公布各村合作社生產(chǎn)、銷售等情況，促進(jìn)交流和互學(xué)互創(chuàng)；三是銷售聯(lián)盟。產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟成員利用各種交易會(huì)、訂貨會(huì)等交流平臺(tái)，組織合作社主動(dòng)接觸市場，拓寬銷售渠道。

崇左市龍州縣是“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”扶貧模式的典型案例。2012年以來，龍州縣以第一書記為主導(dǎo)，在全縣33個(gè)貧困村實(shí)施“第一書記+農(nóng)民專業(yè)合作社+龍頭企業(yè)+黨支部”的扶貧模式，通過抱團(tuán)營銷，降低市場風(fēng)險(xiǎn)，從而培育貧困村特色產(chǎn)業(yè)。為了幫助貧困邊民脫貧致富，當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)給予貧困戶每戶5000元幫扶資金作為入股資金，將他們吸納進(jìn)合作社，通過合作社經(jīng)營，社員每年可分到500 元至6000元不等的紅利，有效地促進(jìn)了社員增收[5]。第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟項(xiàng)目的實(shí)施，推動(dòng)了貧困縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困村群眾生產(chǎn)生活條件改善。

（三）社會(huì)參與上的扶貧模式創(chuàng)新：百企聯(lián)百村扶貧

“百企聯(lián)百村”模式是指“民營企業(yè)對口幫扶整村脫貧行動(dòng)”，是社會(huì)扶貧的模式之一。其實(shí)施機(jī)制見下圖3。

根據(jù)圖3，這種模式強(qiáng)調(diào)發(fā)揮民營企業(yè)的作用，通過由政府組織牽頭，讓一個(gè)（或多個(gè)）民營企業(yè)對一個(gè)（或多個(gè)）貧困鄉(xiāng)村對口幫扶，從產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧和教育扶貧等方面開展“百企聯(lián)百村”幫扶脫貧項(xiàng)目。在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，企業(yè)對貧困村進(jìn)行投資發(fā)展邊境貿(mào)易及邊境旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)；在就業(yè)扶貧方面，企業(yè)吸納貧困村村民到本企業(yè)就業(yè)；在教育扶貧方面，企業(yè)對貧困村有勞動(dòng)能力和意愿的村民開展職業(yè)技能培訓(xùn)，為企業(yè)發(fā)展培養(yǎng)和儲(chǔ)備技術(shù)人才。

“百企聯(lián)百村”模式不僅僅是資金上的給予，而是強(qiáng)調(diào)更好地開發(fā)和利用當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢，增強(qiáng)貧困邊民自我發(fā)展的能力。據(jù)崇左市扶貧辦統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全市已組織、發(fā)動(dòng)207家民營企業(yè)結(jié)對幫扶207個(gè)貧困村，村企共建覆蓋率達(dá)100%。民營企業(yè)累計(jì)直接投入幫扶資金1700多萬元，協(xié)調(diào)落實(shí)幫扶項(xiàng)目21個(gè)，涉及資金5900多萬元，舉辦各類技術(shù)扶貧培訓(xùn)班60期，培訓(xùn)學(xué)員1800余人次，解決貧困鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力6000余人。[6]“百企聯(lián)百村”模式通過企業(yè)對口幫扶，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)和貧困鄉(xiāng)村的共同發(fā)展。

（四）文化建設(shè)上的扶貧模式創(chuàng)新：教育精準(zhǔn)資助扶貧

教育精準(zhǔn)資助扶貧模式是以政府扶貧部門和教育部門為主導(dǎo)，吸納社會(huì)民營企業(yè)、公益組織、愛心人士，通過多種方式資助農(nóng)村貧困家庭學(xué)生進(jìn)行基礎(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育。其實(shí)施機(jī)制見下圖4。

根據(jù)圖4，該模式包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理三個(gè)環(huán)節(jié)。在精準(zhǔn)識(shí)別方面，扶貧部門按照規(guī)定程序和要求精準(zhǔn)識(shí)別出農(nóng)村貧困戶和貧困人口，為定戶、定人幫扶奠定基礎(chǔ)；在精準(zhǔn)幫扶方面，扶貧部門為在校在讀的農(nóng)村建檔立卡貧困戶子女確定幫扶干部；在建立貧困學(xué)生資助管理信息系統(tǒng)方面，教育部門在扶貧部門建立的貧困戶電子信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立貧困戶學(xué)生資助管理信息系統(tǒng)，對貧困家庭子女享受資助情況從小學(xué)開始進(jìn)行全程跟蹤，并實(shí)行學(xué)費(fèi)全免、生活費(fèi)補(bǔ)助和扶貧培訓(xùn)補(bǔ)助等扶持政策。

2014年以來，崇左市按照定點(diǎn)、定向的原則，對農(nóng)村貧困家庭子女，構(gòu)建定戶、定人的教育精準(zhǔn)資助扶貧體系，從小學(xué)開始全程追蹤貧困學(xué)生，并給予多元資助。根據(jù)崇左市教育局年度工作報(bào)告，2014年崇左市共發(fā)放各類補(bǔ)助資金15175.171萬元，受助學(xué)生153156人。其中，學(xué)前教育入園補(bǔ)助項(xiàng)目共資助兒童17666名，發(fā)放入園補(bǔ)助金870.42萬元；義務(wù)教育階段寄宿生生活補(bǔ)助費(fèi)項(xiàng)目共資助學(xué)生103150人，發(fā)放資金11258.999萬；普通高中國家助學(xué)金資助項(xiàng)目資助學(xué)生10449人，發(fā)放資金1552.2萬元；普通高中免學(xué)費(fèi)項(xiàng)目受助12598人，實(shí)際免學(xué)費(fèi)資金共646.972萬元；中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)項(xiàng)目資助學(xué)生7604名，發(fā)放資金728.98萬元；中等職業(yè)教育學(xué)生國家助學(xué)金項(xiàng)目資助學(xué)生1689名，發(fā)放資金117.6萬元。教育精準(zhǔn)資助扶貧模式通過教育來改變部分邊民“等靠要”思想，從而阻止貧困代際傳遞。

（五）生態(tài)維護(hù)上的扶貧模式創(chuàng)新：美麗鄉(xiāng)村旅游扶貧

美麗鄉(xiāng)村旅游扶貧模式是在廣西自治區(qū)“美麗廣西·生態(tài)鄉(xiāng)村”建設(shè)目標(biāo)和戰(zhàn)略布局下，依托當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，在政府財(cái)政資金的支持下，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游扶貧規(guī)劃，與投資公司合作，通過農(nóng)民土地入股方式發(fā)展農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)。其實(shí)施機(jī)制見下圖5。

根據(jù)圖5，扶貧主體涉及政府、農(nóng)戶和企業(yè)三方。政府從三個(gè)方面進(jìn)行扶持：一是通過交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村環(huán)境綜合治理，開展“美麗廣西·生態(tài)鄉(xiāng)村”建設(shè)。二是培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員，將旅游管理、營銷、導(dǎo)游、接待人員納入扶貧培訓(xùn)計(jì)劃。三是利用媒體平臺(tái)宣傳鄉(xiāng)村休閑旅游。農(nóng)戶從土地入股、生態(tài)旅游區(qū)務(wù)工、提供農(nóng)家食宿、特產(chǎn)銷售和旅游服務(wù)等四個(gè)方面參與。企業(yè)從三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃：一是構(gòu)建“食、宿、購、娛”生態(tài)旅游區(qū)，“工、農(nóng)、科、貿(mào)”一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體；二是成立專業(yè)合作社，優(yōu)先安排旅游區(qū)村民用工；三是給予村中老人養(yǎng)老孝金和村民子女助學(xué)金。

崇左市新鳴村板小屯是美麗鄉(xiāng)村旅游扶貧模式的典型案例。板小屯距邊境線10公里，以邊關(guān)風(fēng)情游為切入點(diǎn)建立生態(tài)旅游示范區(qū)，探索了“清潔鄉(xiāng)村—旅游產(chǎn)業(yè)—促農(nóng)增收”的“富農(nóng)模式”。該村屯共有3個(gè)村民小組，約92戶420人。板小屯引入道紀(jì)投資有限公司，并由本屯群眾以土地入股成立合作社，投資公司和合作社優(yōu)先安排本屯村民用工，實(shí)際解決本屯約80人的就業(yè)問題。同時(shí)，此扶貧項(xiàng)目每年給村民帶來土地分紅收入、農(nóng)家食宿收入、務(wù)工收入及其他服務(wù)收入等約400萬元。投資公司還給予該村屯65歲以上老人每年800元養(yǎng)老孝金，對村民子女考上大學(xué)給予5000元助學(xué)金，對民俗民風(fēng)活動(dòng)及婚喪嫁娶也有一定經(jīng)濟(jì)支持。

三、促進(jìn)廣西邊境地區(qū)精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新的輔助措施

（一）加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策法規(guī)管理。政策法規(guī)在精準(zhǔn)扶貧模式實(shí)施過程中具有約束和引導(dǎo)作用，由于邊境地區(qū)貧困的特殊性，政策法規(guī)制定和執(zhí)行也要有別于內(nèi)陸地區(qū)。邊境地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策法規(guī)不僅包括扶貧開發(fā)政策，還應(yīng)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)多維度的相關(guān)政策條款，例如興邊富民政策、社會(huì)保障政策、教育文化政策、社會(huì)治理法規(guī)等。同時(shí)，要吸收跨境民族的一些具有先進(jìn)文化的村規(guī)民約，將精準(zhǔn)扶貧列入村規(guī)民約中，讓精準(zhǔn)扶貧深入民心。此外，還要提高邊民的法律意識(shí)，維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)治安穩(wěn)定。通過完善精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策法規(guī)，形成政府高度重視、邊民積極參與、政策疊加出臺(tái)的邊境地區(qū)扶貧開發(fā)工作新格局。

（二）加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制管理。精準(zhǔn)扶貧識(shí)別的對象是家庭人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。邊境地區(qū)精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制包括如下程序：一是確定各地貧困人口指標(biāo)。將貧困人口指標(biāo)從上級行政區(qū)域到下級區(qū)域逐級規(guī)模分解。二是確定扶貧對象。各級政府通過宣傳部署，由農(nóng)戶申請，村民代表大會(huì)民主評議確定扶貧對象。三是審核扶貧對象。按照村委會(huì)和駐村工作隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣扶貧辦進(jìn)行三次審核和公示。四是錄入系統(tǒng)和確定結(jié)對幫扶。申請者填寫《貧困戶登記表》，扶貧辦將其錄入系統(tǒng)并確定結(jié)對幫扶的名單。同時(shí)，考慮到邊境地區(qū)政治維穩(wěn)的特殊性，建議將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制引入精準(zhǔn)扶貧建檔立卡工作中，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)與社會(huì)穩(wěn)定工作兩結(jié)合、雙促進(jìn)。

（三）加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目運(yùn)行管理。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目不僅要考慮項(xiàng)目立項(xiàng)，還要考慮項(xiàng)目實(shí)施和后期管理。在上述扶貧模式中，邊貿(mào)扶貧項(xiàng)目要注意協(xié)調(diào)投資企業(yè)、邊貿(mào)合作社、邊民、越南供貨方、國內(nèi)購買方之間的利益鏈條；第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟扶貧項(xiàng)目要加強(qiáng)各村第一書記之間的溝通和協(xié)調(diào)，確定各村優(yōu)勢互補(bǔ)的特色產(chǎn)業(yè)，分擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)和共享市場收益；“百企聯(lián)百村”扶貧項(xiàng)目要根據(jù)村實(shí)際制定產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，要以培養(yǎng)勞動(dòng)能力為主制定就業(yè)扶貧項(xiàng)目，要長期落實(shí)教育扶貧項(xiàng)目；教育精準(zhǔn)資助扶貧項(xiàng)目不是簡單地讓干部對貧困家庭學(xué)生捐款捐物，主要是向他們宣傳各類資助政策，協(xié)助他們申請并落實(shí)各項(xiàng)教育資助，同時(shí)鼓勵(lì)他們堅(jiān)持求學(xué)；美麗鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目要加強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)項(xiàng)目的跟蹤管理與維護(hù)。

（四）加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧資金整合管理。由于資金整合體制的缺陷與部門利益的不同，來自各方面的扶貧資金無法做到有效整合。因此，要統(tǒng)籌各部門和各行政區(qū)域的利益，加大對資金的整合力度，促進(jìn)扶貧項(xiàng)目順利實(shí)施。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。以縣分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，各行政部門為成員，組成扶貧項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，整合各部門相關(guān)扶貧資金。二是加強(qiáng)跨行政區(qū)劃協(xié)同扶貧管理。對跨行政區(qū)劃的扶貧項(xiàng)目，定期召開各區(qū)域負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議，落實(shí)資金整合和項(xiàng)目實(shí)施工作。三是加強(qiáng)監(jiān)管力度，防止資金被騙取冒領(lǐng)、擠占挪用、損失浪費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧工作績效管理。扶貧工作應(yīng)當(dāng)建立績效考核機(jī)制，并把這種考核機(jī)制與檢驗(yàn)、考評干部政績工作進(jìn)行掛鉤。績效考核內(nèi)容不僅要考慮項(xiàng)目運(yùn)行效率，還要考慮扶貧項(xiàng)目的利貧性。例如，邊貿(mào)扶貧項(xiàng)目要爭取讓更多的貧困戶參與合作社經(jīng)營，更多地分享分紅收益；第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟扶貧要加強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)對貧困村集體經(jīng)濟(jì)培育的作用；“百企聯(lián)百村”扶貧項(xiàng)目要吸收更多的有勞動(dòng)能力的貧困人口就業(yè)和培訓(xùn)；教育精準(zhǔn)資助扶貧要真正定位于貧困家庭學(xué)生；美麗鄉(xiāng)村旅游扶貧要加強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)對貧困戶收入增加的作用。通過績效管理，加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目和貧困戶之間的關(guān)聯(lián)性，由此確保貧困人口脫貧的穩(wěn)定性，減少返貧現(xiàn)象出現(xiàn)。

注釋：

①利貧增長最早由Chenery 和Ahluwalia（1974）建立的增長再分配模型提出，是近年來減貧問題研究的新理論，也被稱為益貧增長或親貧增長，就是有利于貧困人口發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長模式。

②“家庭式”邊貿(mào)拼車，是指以家庭為單位，由邊民家庭成員持邊民證組合起來，在邊民互市貿(mào)易點(diǎn)將每人每天可享受8000元免稅額度的生活用品通過拼車方式運(yùn)進(jìn)境內(nèi)，每次最多限定為5人，互市商品總價(jià)值為4萬元。

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（作者單位：中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院）

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