淺論廣州員村城中村改造的啟示

唐亞麗 焦姣

摘 要 隨著中國城市化進程的不斷演進，城中村已成為阻礙城市化進一步發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，為今后一個時期指導(dǎo)全國城市化健康發(fā)展做出了宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。由此可見城中村改造依然是當(dāng)下廣受社會聚焦與關(guān)注的熱點問題。本文旨在從社會學(xué)視角出發(fā)，聚焦于城中村改造過程中最具爭議也最亟需調(diào)解的利益矛盾問題，在對城中村改造的宏觀背景與基本進程梳理總結(jié)的基礎(chǔ)上，選取廣州員村作為典型研究范例，具體分析其改造過程和模式，發(fā)現(xiàn)亮點，總結(jié)經(jīng)驗和啟示，以期對廣州乃至全國性的城中村改造建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞 城中村 改造 員村 利益矛盾 啟示

基金項目：本文由廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新培育專項資金（“攀登計劃”專項資金）支持，項目編號：139914。

作者簡介：唐亞麗、焦姣，暨南大學(xué)新聞與傳播學(xué)院。

中圖分類號：C931 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-218-02

“城中村”雖然是城市化進程中繞不開的難題，但其改造進程并不快，直至近兩年才提速。在廣州385平方公里的城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)范圍內(nèi)，共分布著138個行政村，其規(guī)模為一般約大中城市的幾倍。如何對這些城中村進行合理改造和有效管理，使其真正融入城市生活及管理體系，已經(jīng)成為學(xué)界及實務(wù)界的重要課題。

一、 員村的改造背景

員村街，即我們所說的員村，位于廣州市天河區(qū)的最南部，地處廣州市中心的黃金地帶，其優(yōu)越的地理環(huán)境條件決定了其廣闊的發(fā)展空間。員村最初建立于1960年7月，由東圃鎮(zhèn)劃出的員村、程界村地區(qū)組成。2012年，全街面積5.37平方公里，總?cè)丝?24725人，其中常住人口47059人，外來暫住人口77666人，人口密度每平方公里23226人 員村地區(qū)曾是廣州市的工業(yè)基地，重點發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，形成電力廠、化工廠、玻璃廠、面粉廠等傳統(tǒng)工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

員村在改革開放前為了大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，興建了許多工廠，這些工廠往往污染嚴(yán)重、缺乏規(guī)范，存在許多違規(guī)現(xiàn)象和安全隱患，并且這些建筑較為破敗，與周邊地區(qū)的城市建設(shè)格格不入，破壞了城市的整體風(fēng)貌。

員村外來暫住人口多，這樣的人口狀況造成村中人口構(gòu)成雜亂、人口受教育水平與整體素質(zhì)普遍較為低下、人員管理與治安問題堪憂、缺乏充足的生活與安全保障。種種社會問題使得員村與其周邊的商廈中心格格不入，其落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)局限了城市空間資源的利用，衍生的污染問題、治安問題也可能危及周邊天河城區(qū)。

員村已無多余的農(nóng)業(yè)用地，空間幾乎都為非農(nóng)業(yè)活動所用，土地利用較為集約，但管理十分松散，是“成熟型”的城中村。員村雖占地廣闊，地勢優(yōu)越，但土地缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，違法占有土地的比例很高、利用率低，形成規(guī)模不經(jīng)濟效應(yīng)。在“寸土寸金”的廣州，是對土地資源的濫用和浪費。此外，部分村民擁有較高的租金收入，外來人口則普遍缺乏經(jīng)濟來源，有一定的收入差距。

二、員村改造的經(jīng)驗與啟示

（一）“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)管理體系與城市并軌

“農(nóng)轉(zhuǎn)居”型社區(qū)管理體系是城市化進程中的特殊產(chǎn)物。村民身份改為居民身份后，由于缺少相配套的管理體制、管理方式，大多數(shù)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)管理沒有按居委會組織法進行管理，仍然按村委會的管理模式處理事務(wù)，使得城中村的居民不同于城市固有的居民。

員村屬于“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)，但員村社區(qū)的居民與一般城市居民的待遇是平等的。比如，參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，只要“具有本市戶籍且未參加職工社會醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)居民 ”，都可以“就近到本市任一街道（鎮(zhèn)）勞動保障服務(wù)機構(gòu)辦理參保登記手續(xù) ”；“農(nóng)轉(zhuǎn)居”失業(yè)人員（有天河區(qū)戶籍的），同其他失業(yè)的城市居民一樣，可享受兩次初級技能培訓(xùn)、一次創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、一次中級技能培訓(xùn)、一次高級技工培訓(xùn)、一次技師培訓(xùn)、一次高級技師培訓(xùn)（含市培訓(xùn)券自助6次）及鑒定費補貼 ；用人單位如招用天河區(qū)戶籍失業(yè)人員，根據(jù)失業(yè)人員的年齡、家庭情況等，天河區(qū)政府給予用人單位相應(yīng)的補貼，其中“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員只需提交所在居委會出示的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員證明和戶口簿復(fù)印件即可享受同等優(yōu)惠 。有關(guān)計劃生育、城市低保、居委會辦公經(jīng)費和人員補貼等，也在員村社區(qū)得到了落實，為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)融入城市社區(qū)中提供了保障。

另外，值得注意的是，改造后的員村社區(qū)管理（如昌樂園社區(qū)）已經(jīng)納入城市管理的系統(tǒng)中，社區(qū)工作者的工資、補貼、工作經(jīng)費以及各項優(yōu)惠政策補貼等也已納入財政預(yù)算，由市、區(qū)兩級財政共同負(fù)擔(dān)。

（二）建設(shè)完整、配套的基礎(chǔ)設(shè)施，使之與城區(qū)并軌

員村所轄的社區(qū)面積較大，外來人口多，改造前基本上處于一種臟、亂、差的無序狀態(tài)，經(jīng)過改造，員村的工礦企業(yè)已陸續(xù)搬離員村，取而代之的是多個中央、省、市屬工礦企業(yè)單位和學(xué)校、科研機構(gòu)。其中主要有：廣東省高等法院、華南環(huán)保研究所、廣東環(huán)保學(xué)校、廣東工商學(xué)校、廣州無線電集團公司等。員村地區(qū)生活服務(wù)設(shè)施較為完善。街內(nèi)有綜合市場5個。大型百貨商場4間，醫(yī)院、學(xué)校、銀行、郵電所等生活配套齊全。

員村經(jīng)過改造后，整體面貌由破落的村莊轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲某鞘猩鐓^(qū)，與天河區(qū)原有的城市社區(qū)別無二致。

（三）加大力度進行社區(qū)建設(shè)和管理，細(xì)致入微

“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)與其他社區(qū)相比，尤其特殊性。一般來說，由于外來人口比重大，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的居民自我警惕性較高但公共意識較為薄弱，因此員村在建設(shè)和管理上力度很大，可以說是細(xì)致入微，經(jīng)過調(diào)查、整理資料，大致分為以下幾個方面：

1.社區(qū)管理和環(huán)衛(wèi)建設(shè)：員村街道定期組織專項行動，重視社區(qū)建設(shè)。例如2011年，員村街組織開展整治“城中村”環(huán)境衛(wèi)生專項行動，對城中村內(nèi)及周邊衛(wèi)生死角和占道堆放建材、余泥、雜物進行了一次全面清理，共清理余泥垃圾4000多噸；對轄區(qū)內(nèi)特別是居民生活區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生黑點進行全面排查整洽；配合市政部門對轄區(qū)人行道、花基等破損的市政設(shè)施進行全面排查修復(fù)；完成各社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的小修小補工作。成立員村街執(zhí)法隊，負(fù)責(zé)日常工作和立案查處各類案件。成立員村街“六亂夜間整治組”，由執(zhí)法隊干部帶隊，聯(lián)合派出所民警從晚上20時至凌晨4時聯(lián)合執(zhí)法，重點對員村轄區(qū)各地鐵口和公交汽車站、員村二橫路、員村三橫路、黃埔大道沿線、親水碼頭等地的黑點、頑點和難點進行大型整治，確保居民出行安全暢通。

2.出租屋管理：員村街道政府定期組織出租屋和重點場所的清查管理行動，工作到位有效。2011年的行動成果統(tǒng)計見下表。

3.安全生產(chǎn)與消防：員村對安全生產(chǎn)和消防安全工作的宣傳、教育和監(jiān)管力度較大。每年多次召開全街安全生產(chǎn)工作大會，并組織開展安全生產(chǎn)重大活動，制訂了《員村街危險化學(xué)品“打非治違”專項行動工作方案》等一系列文件；與街轄各單位、各生產(chǎn)經(jīng)營單位、石東公司及經(jīng)濟社區(qū)居委會簽訂了安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任書和消防安全責(zé)任書。

在春節(jié)、五一、國慶、元旦等節(jié)日假日前，街安委辦組織全街開展安全生產(chǎn)聯(lián)合大檢查行動。另外，對存放危險化學(xué)品和危險物品經(jīng)營單位實行每月必查必檢，將其列入重點監(jiān)控和檢查范圍；對建筑業(yè)、人員密集場所等消防安全問題進行檢查。對存在安全隱患的單位和個人發(fā)出整改通知書并監(jiān)督其解決。

4.社區(qū)服務(wù)：員村在社區(qū)服務(wù)方面，推進了社會管理服務(wù)體制改革，制定了《員村街社會管理服務(wù)改革創(chuàng)新工作方案》，優(yōu)化公共服務(wù)。

目前，員村街昌樂園社區(qū)和華穎社區(qū)獲得2013年廣東省宜居社區(qū)，華穎社區(qū)獲得“全國減災(zāi)示范社區(qū)”稱號。

此外，員村在社會困難群體救助服務(wù)上也有不少成果。調(diào)查得知，2011年員村街道向104戶低保戶、12戶低收戶共發(fā)放救濟金94.95萬元，節(jié)日慰問金22.28萬元；對161戶低收入家庭的住房困難情況予以調(diào)查核實，對65戶已領(lǐng)取經(jīng)濟適用住房準(zhǔn)購證明的家庭和申請廉租住房補貼的家庭做再入戶調(diào)查核實工作；為62戶獨居老人和老勞模開展居家養(yǎng)老服務(wù)，累計服務(wù)時間約為13890小時；慰問烈軍屬、傷殘、復(fù)員退伍軍人150人次，發(fā)放慰問金2.5萬元；組織無償獻(xiàn)血5次，超額完成全年計劃11.6%；辦理醫(yī)療保險773人，養(yǎng)老保險40人。

（四）重視文化建設(shè)，將家庭服務(wù)和文化服務(wù)有機結(jié)合

員村街文化站于2007年通過廣東省文化廳的評估驗收，評為廣東省特級文化站。它的獨特之處在于，除了具備了社區(qū)文化服務(wù)功能以外，還是員村家庭綜合服務(wù)中心。其服務(wù)對象不受年齡、性別、戶籍等限制，任何居住于中心服務(wù)地域范圍內(nèi)的個人或家庭，均可就近接受服務(wù)。

文化服務(wù)方面，員村文化站圖書室藏書1萬5000多冊，訂閱有《中國文化報》等各類報刊雜志36種。設(shè)有多媒體電子閱覽室，供居民上網(wǎng)閱讀各類新聞和信息，同時還可以共享全國文化信息工程。家庭服務(wù)方面，員村文化站設(shè)置了心理咨詢室、家庭小組室、親子活動室、快樂小廚房等。

將家庭服務(wù)和文化服務(wù)有機結(jié)合，可以促進居民之間的交流，使他們充分發(fā)揮特長，參與社區(qū)事務(wù)，提升自我能力；培育良好的婚姻、親子、家庭及人際關(guān)系，形成鄰里互助的氛圍；加強了員村精神文明建設(shè)，為居民的文化生活提供了豐富的選擇；貼近居民生活，接地氣地關(guān)懷居民生活。

（五）樹立起街道居委會的主導(dǎo)地位

城中村居民生活的方方面面，無疑是在社區(qū)中進行的。居委會（也就是村集體）是改造政策的直接實施者、社區(qū)集體資源的管理者，占有最重要的地位。居委會只有在政府領(lǐng)導(dǎo)下，積極發(fā)揮自身主觀能動性，從社區(qū)實際出發(fā)，努力尋求自身發(fā)展，為居民謀福利，才能讓居民安居樂業(yè)，享受城市化發(fā)展帶來的幸福果實；讓取之于民的社區(qū)資源在科學(xué)的管理經(jīng)營下不斷發(fā)展增值，用之于民。

注釋：

數(shù)據(jù)來源于廣州市天河區(qū)信息網(wǎng).

《廣州市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險2015年度參保須知（城鄉(xiāng)居民篇）》.

《廣州市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險2015年度參保須知（城鄉(xiāng)居民篇）》.

《天河區(qū)促進就業(yè)優(yōu)惠政策服務(wù)指南》.

《天河區(qū)促進困難群體就業(yè)優(yōu)惠政策服務(wù)指南》.