農(nóng)村留守兒童發(fā)展權(quán)保障機制研究

張晶　葉麗萍

摘 要 留守兒童是我國農(nóng)村大量剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移過程中所產(chǎn)生的弱勢群體，保障留守兒童的發(fā)展權(quán)關(guān)系到兒童生命和精神的保護和促進，也關(guān)系到家庭穩(wěn)定和社會的和諧進步。本文主要闡述了我國農(nóng)村留守兒童發(fā)展權(quán)保護現(xiàn)狀及保障的必要性，并在此基礎(chǔ)上客觀分析留守兒童發(fā)展權(quán)保障缺位的成因，最后就如何切實保障農(nóng)村留守兒童的發(fā)展權(quán)提出了相關(guān)建議和對策，以期為有效解決留守兒童問題提供科學(xué)依據(jù)。

關(guān)鍵詞 留守兒童 發(fā)展權(quán) 保障

基金項目：本文系成都社科規(guī)劃項目“成都市留守兒童受教育權(quán)保障機制研究”的階段性成果，項目編號：2015Z01。

作者簡介：張晶，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院，講師，主要從事憲法與行政法教學(xué)研究；葉麗萍，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院學(xué)生。

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-052-02

一、兒童發(fā)展權(quán)概述

（一）兒童的界定

聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第一條規(guī)定，兒童系指18歲以下的任何人，除非對其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲。我國參照國際慣例，在《未成年人保護法》中規(guī)定未成年人是指未滿十八周歲的公民。特別需要注意的是這里的未成年人，不僅僅是指普通的未成年人，還包括了有殘疾的未成年人、違法犯罪的未成年人，還包括按照國家規(guī)定從業(yè)的已滿十六周歲，不滿十八周歲的未成年職工。

（二）發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵及特征

發(fā)展權(quán)作為個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權(quán)利，最初是由聯(lián)合國人權(quán)委員會委員凱巴·姆巴耶在一篇題為《作為一項人權(quán)的發(fā)展權(quán)》的演講中正式提出。①

理論界就發(fā)展權(quán)的特征已達成以下共識：其一，發(fā)展權(quán)是一項個人人權(quán)，也是一項國家或民族的集體人權(quán)。個人能夠作為發(fā)展權(quán)的主體公平地享有發(fā)展所帶來的利益，但沒有國家或民族的發(fā)展，個人的發(fā)展難以實現(xiàn)。其二，個人發(fā)展權(quán)的訴求主要指向國家，集體發(fā)展權(quán)的訴求主要針對整個國際社會。

（三）兒童發(fā)展權(quán)

兒童發(fā)展權(quán)是指兒童所享有的充分發(fā)展其全部體能和智能的權(quán)利。在國際《兒童權(quán)利公約》中，涉及到與兒童發(fā)展有關(guān)的有25條，其主旨是保障兒童在身體、智力、精神、道德、個性和社會性等諸方面均得到充分的發(fā)展。通常認(rèn)為兒童的發(fā)展權(quán)大致包含以下七類：1.信息權(quán)。2.受教育權(quán)。3.娛樂權(quán)。4.文化與社會生活的參與權(quán)。5.思想和宗教自由發(fā)展權(quán)。6.個性發(fā)展權(quán)。7.享有充足而有營養(yǎng)食物的權(quán)利。

我國《未成年人保護法》第三條第一款已就發(fā)展權(quán)做出了明確規(guī)定：“未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，國家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點給予特殊、優(yōu)先保護，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯。”

二、農(nóng)村留守兒童發(fā)展權(quán)保障現(xiàn)狀及必要性

（一）農(nóng)村留守兒童發(fā)展權(quán)保障的現(xiàn)狀

所謂留守兒童，是指父母為了生計去繁華都市打工，留守在農(nóng)村由隔輩親人監(jiān)護的，年齡多在14周歲以下的孩子。由于戶籍管理制度的限制以及自身經(jīng)濟因素的制約，很少的進城務(wù)工人員可以在城市居住下來，更不用說帶上自己的孩子在城市上學(xué)。于是，被留在農(nóng)村的兒童只能成為“留守兒童”。

首先，農(nóng)村留守兒童的身心健康發(fā)展權(quán)沒有得到充分的保障。2015年6月發(fā)布的《中國留守兒童心靈狀況白皮書》顯示，農(nóng)村留守兒童在成長中面臨的問題主要集中在以下幾個方面：第一，家庭監(jiān)護缺位，導(dǎo)致留守兒童意外傷害凸顯。第二，農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)態(tài)度不端正，容易厭學(xué)、逃學(xué)和輟學(xué)。第三，農(nóng)村留守兒童獲得的社會支持較弱，情感支持欠缺，在心理發(fā)育方面存在的問題突出。②

其次，從信息權(quán)的角度而言，信息技術(shù)在農(nóng)村生活中的比重不斷加大，但缺乏父母監(jiān)管的留守兒童對這種變化往往無法甄別。根據(jù)《第八次中國未成年人互聯(lián)網(wǎng)運用狀況調(diào)查報告》的數(shù)據(jù)顯示，80.9%的留守兒童使用過互聯(lián)網(wǎng)，留守兒童將網(wǎng)絡(luò)作為獲得排遣寂寞、寄托情感的工具，而非認(rèn)識新事物、接受新知識的橋梁，當(dāng)他們上網(wǎng)遇見謠言騙局、粗俗語言和黃色圖片等不良信息時無法自覺抵制，容易受到不良信息的侵?jǐn)_。這一現(xiàn)狀與《兒童權(quán)利公約》第十七條所規(guī)定的“確保兒童能夠從多種的國家和國際來源獲得信息和資料，尤其是旨在促進其社會、精神和道德福祉和身心健康的信息和資料”明顯不相符。

再次，受教育權(quán)的缺失也是亟待解決的一個關(guān)鍵問題。盡管我國已制定了一系列法律法規(guī)來保障農(nóng)村留守兒童的受教育權(quán)，但是實質(zhì)上不管是教育制度還是社會政策或是政策執(zhí)行上，都有明顯不足。③近幾年來，全國小學(xué)輟學(xué)率大幅度回升，而農(nóng)村留守兒童是失學(xué)兒童的主要群體，輟學(xué)率可能達到3%甚至更高。④此外，農(nóng)村留守兒童由于缺乏父母的監(jiān)管，在學(xué)習(xí)上缺乏學(xué)習(xí)目標(biāo)、作業(yè)完成情況也不好，且留守兒童的學(xué)習(xí)成績相對較差，而成績不好最終又成為兒童不愿意上學(xué)的重要原因之一⑤。

最后，從娛樂權(quán)的角度來看，農(nóng)村留守兒童“重學(xué)輕玩”思想以及“在家?guī)兔ψ鍪隆钡那闆r非常明顯?！吨袊羰貎和撵`狀況白皮書》顯示留守兒童中有20.2%幾乎沒有看電視或者玩游戲的時間，有38.4%娛樂時間只有半小時。此外，在寒暑假中，留守兒童有大量的空閑時間，但由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的緩慢無法為其提供相應(yīng)的文化娛樂設(shè)施，更容易使不良文化侵蝕留守兒童心理健康。

（二）農(nóng)村留守兒童發(fā)展權(quán)保障的必要性

首先，保障留守兒童的發(fā)展權(quán)是對整個人類發(fā)展權(quán)的尊重和保護。從自然法所追求的公平、正義、良善這些美德來看，保障留守兒童的發(fā)展權(quán)不僅僅是基于對國際公約、法律條文的遵循，更是為了給予留守兒童基本的身心保護和心理需求的滿足，保障他們健康、安全、快樂地成長。

其次，留守兒童承載著國家和家庭的無限希望，他們是未來參與農(nóng)村地區(qū)建設(shè)的主力軍、生力軍。留守兒童的生存與發(fā)展不僅關(guān)系到他們自身的健康成長，也關(guān)系到農(nóng)村地區(qū)社會的安寧和穩(wěn)定。因此，只有保障好農(nóng)村留守兒童的發(fā)展權(quán)，未來他們才能夠在社會發(fā)展中承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù)，促進整個社會的進步和發(fā)展。

最后，保障留守兒童的發(fā)展權(quán)是降低青少年犯罪、維護社會穩(wěn)定的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。最高人民法院政策研究室的調(diào)查顯示，最近五年，未成年人犯罪的案發(fā)數(shù)和犯罪人數(shù)總體呈上升趨勢，而留守兒童犯罪約占未成年人犯罪的七成，因打架斗毆、小偷小摸等行為被移送的孩子中，近62%是留守兒童。⑥由此可見，保障留守兒童的發(fā)展權(quán)，對于減少犯罪、維護社會和諧具有重要意義。

三、農(nóng)村留守兒童發(fā)展權(quán)保障現(xiàn)狀之原因分析

第一，從立法上來看，我國現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護的法律法規(guī)并不能完全保障他們權(quán)利缺失的現(xiàn)實狀態(tài)。例如，在《未成年人保護法》中，立法的目的雖然是為了更好地保障兒童的權(quán)益，但都是對家庭、學(xué)校、社會等各方面的要求，實際上對兒童的權(quán)利并沒有做出實際的規(guī)定和說明。特別是其中關(guān)于發(fā)展權(quán)的規(guī)定過于簡單、缺乏可操作性，僅僅是在第三條中規(guī)定了未成年人享有發(fā)展權(quán)，至于如何貫徹落實該項權(quán)利并未提及，這就導(dǎo)致留守兒童的發(fā)展權(quán)受到侵害時，無法尋求法律救濟。

第二，從國務(wù)院各職能部門的設(shè)定來看，我國沒有設(shè)置專門從事兒童事務(wù)管理的部門。當(dāng)前我國從事兒童事務(wù)管理的組織是中華全國婦女聯(lián)合會，其作為一個具有官方背景的非政府組織，在某種程度上執(zhí)行著公共權(quán)力，但是在政府機構(gòu)面前很難挺直腰板說話，因此在開展兒童權(quán)利保障工作的時候就顯得困難重重。換而言之，婦聯(lián)一方面分擔(dān)著政府的職責(zé)，另一方面卻打著非政府的旗號，這種曖昧的處境使婦聯(lián)處于權(quán)力“邊緣化”的狀態(tài)。

第三，從社會現(xiàn)實的角度來看，農(nóng)村留守兒童發(fā)展權(quán)得不到保障的關(guān)鍵因素是家庭教育中父母角色的缺位。隔代教育在引導(dǎo)留守兒童打開心靈、開闊視野和掌握新知識的能力不足，對留守兒童學(xué)習(xí)能力的提升和未來成長發(fā)展存在諸多不利影響。⑦此外，農(nóng)村地區(qū)教育資源匱乏，師資力量薄弱，學(xué)校也沒有對留守兒童的心理健康教育給予足夠的關(guān)注，導(dǎo)致留守兒童抑郁自卑、面對困境心理承受能力差，情感支持欠缺。

四、保障農(nóng)村留守兒童發(fā)展權(quán)的對策建議

（一）將法律落到實處，不斷加強法制宣傳教育

保障農(nóng)村留守兒童的發(fā)展權(quán)，其中最重要的舉措就是將法律落到實處。從立法角度而言，需要通過完善相關(guān)法律法規(guī)細化兒童的發(fā)展權(quán)，將兒童的發(fā)展權(quán)規(guī)定的更加明晰、具體，在兒童的發(fā)展權(quán)受到侵害時，可以真正的有法可依。例如當(dāng)兒童的受教育權(quán)被剝奪時，可以依據(jù)相關(guān)法律，追究學(xué)校、監(jiān)護人各方面的責(zé)任，并給予相應(yīng)的處罰。而在法律意識的培養(yǎng)上，我們需要加強父母及監(jiān)護人對法律的認(rèn)識，只有真正了解了兒童的發(fā)展權(quán)利，才會有意識的去保護。

（二）充分發(fā)揮非政府組織的作用

非政府組織在當(dāng)今社會生活中的作用日益凸顯，其作為社會的第三部門，能夠在一定程度上彌補政府以及市場工作的不足，為社會提供公益活動和公共產(chǎn)品。就保障留守兒童發(fā)展權(quán)而言，在政府缺位以及市場失靈的一些情況下，充分發(fā)揮非政府組織的作用，能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會之間的良性互動，從而更好地保障兒童的發(fā)展權(quán)。例如，中華全國婦女聯(lián)合會，可以充分利用政府提供的優(yōu)惠條件，深入到各個社區(qū)、各個村莊，建立全套的互聯(lián)互助機制，建立全面具體的兒童信息網(wǎng)絡(luò)，將兒童的信息、發(fā)展?fàn)顩r作全方位的關(guān)注和了解，以便對農(nóng)村留守兒童進行針對性幫助。而其他一些民間性的非政府組織，可以申請政府項目或者自身組建一些項目，深入農(nóng)村開展幫扶活動，對留守兒童進行心理上的溝通和思想道德教育，促進留守兒童的健康發(fā)展。

（三）學(xué)校要加強對留守兒童的教育和管理

社會、學(xué)校、家庭是兒童權(quán)益保障中最重要的三個部分，在這三者中，學(xué)校作為“關(guān)愛留守兒童”的前沿陣地，要深入推進留守兒童心理健康教育。我們建議學(xué)?？梢猿闪⑾嚓P(guān)的部門，在了解學(xué)生基本信息的基礎(chǔ)上，建立留守兒童人頭檔案和留守兒童成長記錄袋。按照適當(dāng)比例配備生活老師、心理輔導(dǎo)教師對留守兒童的心理進行定期的輔導(dǎo)，使他們能夠認(rèn)識生活中的困難和積極面對成長的危機，增強適應(yīng)能力，促進人格健全發(fā)展。此外，學(xué)校要積極加強與留守兒童家長及監(jiān)護人的交流，定期匯報留守兒童的思想、學(xué)習(xí)和生活情況，指導(dǎo)監(jiān)護人進行正確的家庭教育，表達關(guān)愛之情。

（四）父母重視留守兒童的情感渴望

追本溯源，我們發(fā)現(xiàn)留守兒童的很多問題都是父母不在身邊這一原因?qū)е碌摹８改傅暮亲o和關(guān)愛直接影響著子女的內(nèi)心體驗，因此，在父母與子女之間的關(guān)系中，我們要避免“只管生，不管養(yǎng)”的這種狀況的產(chǎn)生。父母的監(jiān)護職責(zé)不只在于提供給留守兒童必要的物質(zhì)生活條件，還包括給予留守兒童最基本的身心保護和心靈上的撫慰。父母應(yīng)當(dāng)重視他們對精神層次的情感渴望，定期通過電話或書信的方式了解孩子的生活現(xiàn)狀，傳遞彼此的關(guān)心和牽掛，讓孩子真實體會到父母的重視和愛。此外，父母要多學(xué)習(xí)與留守兒童相處或者是溝通的技巧，盡量減少與子女之間的爭執(zhí)，使子女能夠與父母更好地交流，這對留守兒童的心理健康發(fā)展無疑有所裨益。

注釋：

①諶香菊.兒童發(fā)展權(quán)保護立法研究.廣東商學(xué)院.2008.

②李亦菲.中國留守兒童心靈狀況白皮書.http：//www.cssn.cn/dybg/dybg_jy/201507/t20150710_2074055_3.shtml.2015年7月10日.

③周曼.我國農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)保障對策研究.上海大學(xué).2013.

④李婧.我國小學(xué)輟學(xué)率退至十年前 輟學(xué)主體移至低年級.http：//news.china.com/domestic/945/20121119/17535826_1.html.2012年11月19日.

⑤李強.大國空村：農(nóng)村留守兒童、婦女與老人.北京：中國經(jīng)濟出版社.2015.

⑥張汝錚.留守兒童犯罪防控研究.湖北警官學(xué)院學(xué)報.2015（3）.128-130.

⑦顧莎莎.民族地區(qū)農(nóng)村留守兒童生存與發(fā)展權(quán)利研究.公民與法.2015（12）.54.