對“公益訴訟”制度的幾點思考

摘 要 2012年8月31日，新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向法院提起訴訟?！弊源耍肮嬖V訟”這一概念正式進入我國司法體系當(dāng)中。而分別于2014年3月15日和2015年1月1日修訂實施的《消費者權(quán)益保護法》和《環(huán)境保護法》也加入了有關(guān)公益訴訟的規(guī)定。其實在我國立法尚未引入“公益訴訟”這一概念之時，學(xué)界對其的研究和討論就已經(jīng)開始了，而隨著2015年1月由民間環(huán)保組織自然之友和福建綠家園聯(lián)合提起的福建南平生態(tài)破壞案（以下簡稱“南平案”），以及2015年7月由上海消保委就手機預(yù)裝應(yīng)用軟件引發(fā)侵權(quán)責(zé)任糾紛提起的公益訴訟分別成為我國首例環(huán)境公益訴訟和消費公益訴訟，在制度真正應(yīng)用到實踐中之后，人們在承認(rèn)公益訴訟存在的必要性的同時也逐漸發(fā)現(xiàn)其在實踐中存在的問題和漏洞。本文在關(guān)注公益訴訟案件以及眾多學(xué)者對于該項制度的討論之后，總結(jié)想法，希望這些思考能對新制度的完善有所幫助。

關(guān)鍵詞 公訴法 公益 法律

作者簡介：高圣亞，華東政法大學(xué)司法鑒定專業(yè)在讀碩士研究生。

中圖分類號：D925 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-042-02

一、從立法目的角度討論起訴主體資格問題

我們不難發(fā)現(xiàn)，《民事訴訟法》中對于公益訴訟的原告主體資格做了嚴(yán)格的限制，只有法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織才有資格提起公益訴訟。其中，“法律規(guī)定的有關(guān)組織”是指從事與其所提起的公益訴訟相關(guān)的社會組織，而“法律規(guī)定的機關(guān)”則主要是指檢察機關(guān)和行政主管機關(guān)。此項規(guī)定引起了廣泛的討論，可以說公益訴訟的原告主體資格是該項制度中爭議最大的問題。筆者認(rèn)為，要探討一項具體制度的規(guī)制問題，應(yīng)從其制度創(chuàng)制的目的入手。

公益訴訟的目的主要有三點：

第一，保護公共利益?，F(xiàn)階段正值我國社會快速變革的時期，污染環(huán)境、侵害消費者合法權(quán)益的事件時有發(fā)生，而又缺乏法律層面上有效的解決措施，公益訴訟制度便可有效地填補這一缺失。這也是其區(qū)別于私益訴訟的主要特征。

第二，落實我國現(xiàn)行實體法的相關(guān)規(guī)定。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)范也在日益與時俱進，而一些新型的社會關(guān)系雖然已在相應(yīng)的民事實體法中做了調(diào)整，卻缺乏相應(yīng)的程序支撐， 因此公益訴訟制度是涉公益糾紛法律解決的制度保障。

第三，以法律手段彌補行政監(jiān)管之局限。單純以行政監(jiān)管的方式維護公共利益存在諸多局限，也難以滿足社會發(fā)展之需要，同時為全面貫徹依法治國方針，將社會糾紛之解決逐步納入法治軌道應(yīng)是必行之舉。

筆者認(rèn)為，引入公益訴訟制度之根本目的應(yīng)是為了彌補行政監(jiān)管之局限性，因為單純就保護公共利益而言，如果投入足夠多的資源，單純依靠行政手段也可做到，而且相對于訴訟手段更為及時高效。而經(jīng)過多年的實踐我們發(fā)現(xiàn)，依靠行政手段維護公共利益存在太多不足和局限：

第一，違法成本低。我國現(xiàn)有的行政處罰措施對于許多處罰對象而言太過輕描淡寫，污染環(huán)境和侵害消費者權(quán)益的違法主體在巨大的利益回報面前，往往會選擇“你罰你的，我做我的”，即便真正受到處罰也不會“傷筋動骨”達不到威懾的作用。

第二，監(jiān)管不到位。由于行政資源的有限性，許多行政違法行為很難被全部發(fā)現(xiàn)。而同時某些地方行政主管單位本著“地方保護主義”的心態(tài)或受其他因素的影響監(jiān)管不到位，消極不作為現(xiàn)象也時有發(fā)生。

公益訴訟制度的出現(xiàn)為這些問題的解決帶來了方法，而筆者認(rèn)為將可以提起公益訴訟的主體擴大到與該訴訟利益相關(guān)的每個公民將會使該項制度變得更加有效。首先，就對違法行為的發(fā)現(xiàn)能力上來說，我們很難保證所謂“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”就真的比之前單純的行政主管部門要更強，從某種程度上來講無非是多了幾個監(jiān)管部門而已，畢竟機關(guān)、公益組織的資源和監(jiān)管能力也依舊有限。但污染環(huán)境和侵害消費者權(quán)益的行為就算能躲過公益組織、主管機關(guān)的監(jiān)管也必定逃不過受污染環(huán)境周邊的居民以及權(quán)益受損之消費者的眼睛，因此筆者認(rèn)為，要真正通過“公益訴訟”制度來加強對于公共利益的保護則應(yīng)將利益相關(guān)的公民納入到提起公益之訴的主體范圍中來，這樣才能做到對于侵害公共利益行為的“無死角監(jiān)控”，徹底解決之前行政監(jiān)管過程中信息不對稱的問題。

再者，有關(guān)組織在提起公益訴訟之時會核算被告之行為對環(huán)境或是消費者造成的損失，提起相應(yīng)數(shù)額的賠償要求，這樣就避免了行政處罰太輕，難以對違法主體造成威懾以及罰金不足以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境之損失的問題。但公益訴訟之被告所涉行為往往會對具體的人造成具體的損失，雖為公益之訴，而私益之受損亦不應(yīng)被忽視，以組織及單位的名義提起之訴訟很難照顧到每個因被告之行為而受到損失的個體，因此仍會使違法主體免于賠償其所造成的部分損失。而若利益相關(guān)之公民有權(quán)以個人或一個群體的名義提起公益之訴，為避免其利益繼續(xù)受損，則必會有類似于“排除妨礙”或“恢復(fù)原狀”之訴求，因此既補償了因被告之行為所造成的具體個人的損失，也會相應(yīng)的達到“公益”的目的。

二、 公益訴訟起訴標(biāo)的額的核定問題

目前，我國公益訴訟類型僅限于涉及污染環(huán)境和侵害眾多消費者權(quán)益的案件。就這兩類案件而言，原告方所能提出的訴請大致包括恢“恢復(fù)環(huán)境、排除妨礙、停止侵害”等，而“罰金”或者“補償金”亦是訴請中的重要一項。相對于“私益”訴訟而言，公益類訴訟案件的標(biāo)的額往往要經(jīng)過一個更為復(fù)雜的核算過程，如“南平案”中，法院最終對被告做出來250萬元罰款的最終判決。根據(jù)判決書，這250萬元系委托第三方評估公司所作出的，其中生態(tài)修復(fù)過程總費用在評估時的價值約為110.9萬元；生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失約為134萬元，其中損毀林木價值5萬元，推遲林木正常成熟的損失價值2萬元，植被破壞導(dǎo)致碳釋放的生態(tài)損失價值、森林植被破壞期生態(tài)服務(wù)價值、森林恢復(fù)期生態(tài)服務(wù)價值127萬元，加上相關(guān)案件審理費用等，共計總費用約250萬元。由此可見，經(jīng)過一個比較復(fù)雜的評估過程，對于環(huán)境類公益訴訟案件環(huán)境效益上的損失還是可以作出具體的評估的，而且本著“誰污染誰治理”的原則，此類罰金也并不會產(chǎn)生什么異議。然而“南平案”中涉及的環(huán)境破壞發(fā)生在礦山之上，涉及的是28.33畝林地，雖對生態(tài)環(huán)境造成了比較大的破壞，但并沒有太多的涉及到具體個人的利益，生態(tài)環(huán)境的污染和破壞“牽一發(fā)而動全身”往往會對周邊居住的群眾造成影響甚至是身體、財產(chǎn)權(quán)益的實質(zhì)性損害，試想此類案件在國內(nèi)定不鮮見。在這樣一種情況下被告所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任就不僅僅是恢復(fù)生態(tài)環(huán)境那么簡單，單單委托評估機構(gòu)核算生態(tài)效益的損失也遠遠達不到案件應(yīng)有的標(biāo)的額度。

相對于環(huán)境類公益訴訟而言，侵害眾多消費者權(quán)益的案件則更難確定賠償金的額度，因為此類案件一旦要核算賠償金額則會涉及消費者范圍的確定、訴訟通知、當(dāng)事人參加訴訟、和解協(xié)議的審查、訴訟費用的承擔(dān)、損害金額的證明方法、賠償金的分配等許多問題， 甚至有時會遇到有些侵權(quán)行為造成的損害結(jié)果很難用金錢量化的情況。如上海消費者權(quán)益保護委員會對“三星”和“歐泊”兩家企業(yè)發(fā)起的公益訴訟所針對的是手機預(yù)裝了大量應(yīng)用軟件且不能卸載的問題。測試表明，手機預(yù)裝的應(yīng)用軟件在消費者無操作的情況下，仍然會發(fā)生流量消耗，其中一款手機在受試的120小時（5天）消耗了近80MB流量。由此看來，兩家企業(yè)的行為已經(jīng)對消費者造成了實質(zhì)的經(jīng)濟損失，然而將這種損失量化再具體到每個消費者是很難做到的，因此我們看到上海市消保委的訴請是“請求法院判令被告在其所銷售智能手機外包裝或說明書中明示手機內(nèi)預(yù)裝軟件的名稱、類型、功能、所占內(nèi)存，同時請求法院判令被告為其所銷售智能手機內(nèi)所有預(yù)裝軟件提供可直接卸載的途徑?！倍叭恰焙汀皻W泊”兩家企業(yè)因侵害消費者權(quán)益的行為所獲之利益以及消費者之損失并沒有被提及。

筆者認(rèn)為，要全面客觀地核算公益訴訟案件的標(biāo)的額，可以在起訴之前通過公示的方式尋找利益相關(guān)人。公益訴訟案件往往涉及范圍廣，社會影響大，因此，無論提起該項訴訟的主體是誰，實際上都是代表了所有因被告之行為而遭受損失個體，因此在核定賠償金額時，應(yīng)當(dāng)以一定的方式保障所有利益相關(guān)人的受償之權(quán)利。因此，“公示”便是一種很好的解決方法。在公示期間，所有該案件的利益相關(guān)人都可以向起訴主體提交自己因被告之行為而受損失的證據(jù)，由起訴主體或委托第三方評估公司在正式起訴之前核算出具體的賠償金額，而對于在公示期結(jié)束仍未提交資料的利益相關(guān)人則視為放棄索賠的訴請。這樣，至少在形式條件上給予了所有利益相關(guān)人要求賠償?shù)臋C會，使公益訴訟的賠償標(biāo)準(zhǔn)更加公平全面。

前文中我們討論過關(guān)于擴充公益訴訟的原告主體問題，而提到賠償金額的核算我們發(fā)現(xiàn)，若所有利益相關(guān)人都按照受損程度得到公平賠償，反而會造成廣大群眾缺少起訴動力的情況。因為，首先，作為個人利益受到損失的個體之一，為“公共利益”而提起訴訟本就不是其個人的責(zé)任，而承擔(dān)了繁瑣的訴訟程序之后，即便最終勝訴，所獲之賠償也只是總標(biāo)的百分之一、千分之一，就更加讓人難以產(chǎn)生動力；其次，一旦提起訴訟，自己便從一個利益相關(guān)人變成了矛盾的焦點和中心，以個人的力量代表公眾利益而對抗被告往往是一個團體或一個企業(yè)，其壓力也可想而知。好在相關(guān)的問題在古羅馬時期就已經(jīng)具有了相應(yīng)的解決辦法：古羅馬市民法規(guī)定公益訴訟由擔(dān)任國家公職的人代表國家行使訴權(quán)，由于考慮到公職人員數(shù)量有限及其積極性問題，具有造法效力的大法官敕令規(guī)定具有公民權(quán)的羅馬市民可以自己的名義向法庭提起基于公眾利益的訴訟，賦予公民以訴訟權(quán)利，同時規(guī)定公職人員提起公益訴訟獲得法庭判決支持的，被告所支付的罰金收歸國庫，但起訴者可以得到一定的獎金，由市民提起公益訴訟成功的，罰金歸起訴者所有，幾人對同一事實起訴的，由法官選擇其中一人擔(dān)任原告。 由此可見，早在古羅馬時期，公益訴訟的原告主體就已然擴充到了公民，雖然古羅馬時期“公民”的概念具有相當(dāng)?shù)木窒扌裕琅f是對制度的重大完善。同時，為解決起訴的積極性問題，對起訴者設(shè)置了相應(yīng)的“獎勵”。對于現(xiàn)階段公益訴訟制度而言，完全可以借鑒古羅馬時期的經(jīng)驗，一旦公益之訴獲得支持，則在罰金中專門拿出一定的比例用于獎勵起訴的原告主體，獎勵其為公益而發(fā)聲的行為。

另外，在公益訴訟案件的訴訟請求中，對被告的懲罰性請求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置也亟待完善。我國目前的懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)多以倍數(shù)計算，如《消費者權(quán)益保護法》第49條規(guī)定：經(jīng)營者提供商品或服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品價款或服務(wù)費用的兩倍；《食品安全法》第96條規(guī)定：違反本法規(guī)規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。此類以倍數(shù)計算罰金的方式可以在公益訴訟計算罰金的過程中進行借鑒。此外，在其所造成的損害難以量化的情況下，可請求沒收被告因其行為所帶來的違法所得，并處一定數(shù)額的罰金。這樣，類似上海消保委訴“三星”和“歐泊”的案件中，僅僅要求判處其停止侵權(quán)行為而無懲罰性賠償，致使公益違法成本低的問題將會得到有效的解決，公益訴訟制度對于侵害公共利益的行為的震懾力將會大大增加。

注釋：

江偉、傅郁林.民事訴訟法學(xué)（第三版）.北京大學(xué)出版社.2015.428.

陶建國，等.消費者公益訴訟研究.人民出版社.2013.339.

張艷蕊.民事公益訴訟制度研究.北京大學(xué)出版社.2007.32.