科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢原因淺析

摘 要：隨著國(guó)家財(cái)政對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入的不斷增加，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的問(wèn)題日益突出，文章從科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀入手，指出了科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行緩慢對(duì)國(guó)家及社會(huì)的影響，分析了科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行緩慢的原因，提出了強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任意識(shí)、合理編制預(yù)算、提高執(zhí)行效率流程、建立信息平臺(tái)等一系列措施來(lái)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi) 預(yù)算管理 預(yù)算執(zhí)行

中圖分類(lèi)號(hào)：F234 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）05-052-02

預(yù)算管理是現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理的一種方式，它是指通過(guò)預(yù)先確定的一系列財(cái)務(wù)指標(biāo)，通過(guò)對(duì)過(guò)程的控制，并以預(yù)算目標(biāo)為依據(jù)對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。我國(guó)預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，因此考核科研單位預(yù)算執(zhí)行情況就要從預(yù)算收入和預(yù)算支出兩方面考慮。

隨著《財(cái)政部、科技部關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教【2011】434號(hào)）的頒布，國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理日趨可控化，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不力的沉淀資金要予以收回。國(guó)家每年的財(cái)政預(yù)算開(kāi)支都是以財(cái)政收入為基礎(chǔ)按照量入為出的原則進(jìn)行安排，如果有部分資金不能按照進(jìn)度執(zhí)行下去，勢(shì)必會(huì)造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。因此加強(qiáng)預(yù)算管理，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度就成為重要課題。

一、科研機(jī)構(gòu)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀

科研機(jī)構(gòu)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按其來(lái)源分為橫向科研經(jīng)費(fèi)和縱向科研經(jīng)費(fèi)。橫向科研經(jīng)費(fèi)是相對(duì)于縱向科研經(jīng)費(fèi)而言。縱向科研經(jīng)費(fèi)是指國(guó)家、省、部委等政府部門(mén)布置或受政府部門(mén)委托下達(dá)的項(xiàng)目，由上而下，承擔(dān)項(xiàng)目研發(fā)的單位和發(fā)布課題的單位有著直接或間接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，所以叫縱向。這部分資金一般都納入國(guó)家年度資金預(yù)算安排。

橫向科研經(jīng)費(fèi)是指企業(yè)的課題，做課題的科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)是平等協(xié)商的合同關(guān)系，所以叫橫向科研經(jīng)費(fèi)（已確認(rèn)為國(guó)家級(jí)課題、省部級(jí)課題的項(xiàng)目除外）。

因此考核科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況以縱向科研經(jīng)費(fèi)為主。

如國(guó)家某研究機(jī)構(gòu)下屬單位2015年收到財(cái)政支付的科研經(jīng)費(fèi)共1.63億元，結(jié)轉(zhuǎn)上年度財(cái)政資金0.32億元，當(dāng)年可供使用財(cái)政額度1.95億元，實(shí)際使用財(cái)政額度支出1.51億元，當(dāng)年財(cái)政撥款科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率約77.44%，就是說(shuō)要有0.44億元的經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用。雖然這些科研經(jīng)費(fèi)中有些項(xiàng)目執(zhí)行周期在一年以上，但是財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)撥款是指當(dāng)年的預(yù)算，要求當(dāng)年下達(dá)的預(yù)算當(dāng)年完成。

另一方面，從該科研機(jī)構(gòu)月度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度通報(bào)情況來(lái)看，2015年1—7月機(jī)構(gòu)所屬145個(gè)預(yù)算單位中，103個(gè)單位預(yù)算執(zhí)行率高于50%，42個(gè)單位低于50%，其中13個(gè)單位預(yù)算執(zhí)行率低于40%。與各單位2015年7月預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃考核目標(biāo)相比， 57個(gè)單位完成計(jì)劃考核目標(biāo)，88個(gè)單位未完成計(jì)劃考核目標(biāo)，其中60個(gè)單位實(shí)際執(zhí)行率與考核目標(biāo)相差5個(gè)百分點(diǎn)以上。而在2015年1—11月該科研機(jī)構(gòu)下屬各科研單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度統(tǒng)計(jì)情況如下表所示：

從上表看出，截止2015年11月底預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度達(dá)90%-100%的只有47所，占比32.41%，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度在80%以下的有52所，占比35.86%，可見(jiàn)項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢并不是個(gè)別現(xiàn)象。

二、科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢帶來(lái)的影響

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自財(cái)政撥款，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，意味著財(cái)政資金沒(méi)有得到充分有效利用，造成公共資源積壓，財(cái)政資金的閑置、浪費(fèi)。為優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部出臺(tái)一系列措施嚴(yán)格控制財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，避免財(cái)政資金浪費(fèi)。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<中央部門(mén)財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法>的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕7號(hào)）第十八條的要求，“中央部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中，對(duì)當(dāng)年執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)計(jì)年底可能形成較多結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余資金的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)提出調(diào)減當(dāng)年預(yù)算或調(diào)整用于本部門(mén)執(zhí)行中新增的重要支出的建議，報(bào)財(cái)政部審批。對(duì)經(jīng)財(cái)政部審核調(diào)減的部門(mén)預(yù)算資金，全部收回中央總預(yù)算。”

《通知》第十九條指出“除特殊原因外，對(duì)當(dāng)年結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金比上年增加較多，或常年累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金規(guī)模較大的中央部門(mén)，在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，財(cái)政部將視其結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金情況，適當(dāng)壓縮部門(mén)財(cái)政撥款預(yù)算總額?！?/p>

因此，必須充分挖掘科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢的原因，找出良好的對(duì)策來(lái)提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

三、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行緩慢的原因分析

（一）重視科學(xué)技術(shù)研究，輕視經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行

一方面，在科研項(xiàng)目的管理工作中，普遍存在重視科學(xué)技術(shù)研究忽視經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)就是科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人重視科學(xué)研究，輕視預(yù)算執(zhí)行，在項(xiàng)目驗(yàn)收過(guò)程出現(xiàn)通過(guò)技術(shù)驗(yàn)收，而財(cái)務(wù)驗(yàn)收環(huán)節(jié)被卡住的現(xiàn)象。造成的后果就是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不但要費(fèi)時(shí)費(fèi)力重新梳理項(xiàng)目支出，而且還面臨因項(xiàng)目支出混亂被取消爭(zhēng)取后續(xù)項(xiàng)目資格的風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，很多科研單位為了鼓勵(lì)科研人員爭(zhēng)取更多的科研項(xiàng)目，提高科研院所的研究水平和聲譽(yù)，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的管理制定了相應(yīng)寬松的政策，在項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用上不規(guī)范，拖累預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)，刻意變更相關(guān)項(xiàng)目支出

過(guò)去編制的預(yù)算盡量加大材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)的支出，刻意減少勞務(wù)、管理費(fèi)、出版文獻(xiàn)費(fèi)支出，借此增加項(xiàng)目申報(bào)成功的可能性，但在實(shí)際研發(fā)過(guò)程勞務(wù)費(fèi)及日常管理費(fèi)支出是不可避免的，并且還有逐年增加的趨勢(shì)。

目前我國(guó)現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制亦逐漸擺脫了過(guò)去多年一成不變的預(yù)算編制模式，改為更加貼近實(shí)際和人性化?！敦?cái)政部、科技部關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教【2011】434號(hào)）中指出，“間接費(fèi)用中績(jī)效支出不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的5%”“課題總預(yù)算不變的情況下，直接費(fèi)用中材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、其他支出預(yù)算如需調(diào)整，課題組和課題負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)施過(guò)程中科研活動(dòng)的實(shí)際需要提出申請(qǐng)，由課題承擔(dān)單位審批，科技部或相關(guān)主管部門(mén)在中期財(cái)務(wù)檢查或財(cái)務(wù)驗(yàn)收時(shí)予以確認(rèn)?！?/p>

（三）項(xiàng)目申報(bào)周期長(zhǎng)，市場(chǎng)行情的變化影響預(yù)算執(zhí)行效率

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算一般分為兩個(gè)階段，一是項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)期的經(jīng)費(fèi)概算階段，另一個(gè)是項(xiàng)目立項(xiàng)后上報(bào)詳細(xì)支出的預(yù)算階段。無(wú)論哪個(gè)階段的預(yù)算都應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目研究目標(biāo)和研究?jī)?nèi)容為基礎(chǔ)，符合相關(guān)的政策要求。

在項(xiàng)目立項(xiàng)概算階段，項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)時(shí)需提供所購(gòu)設(shè)備的技術(shù)指標(biāo)、價(jià)格，甚至供貨商公司名稱，但是等項(xiàng)目申報(bào)批復(fù)之后，市場(chǎng)行情很可能已經(jīng)出現(xiàn)變化，而對(duì)于一些重大科研項(xiàng)目等到了預(yù)算申報(bào)階段時(shí)，時(shí)間可能已經(jīng)過(guò)去了1年多，甚至2年。部分設(shè)備尤其是電子設(shè)備會(huì)出現(xiàn)性能技術(shù)指標(biāo)大幅度提高，價(jià)格也更高的情況，而原預(yù)算設(shè)備可能已找不到供貨商，或不能滿足科研要求，導(dǎo)致項(xiàng)目決算時(shí)要求所購(gòu)買(mǎi)的設(shè)備名稱與預(yù)算不一致。如此，使得項(xiàng)目預(yù)算難以執(zhí)行。

（四）設(shè)備招標(biāo)采購(gòu)流程冗長(zhǎng)，拖慢預(yù)算執(zhí)行

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，單價(jià)金額超過(guò)50萬(wàn)元的設(shè)備采購(gòu)必須經(jīng)過(guò)管理部門(mén)招投標(biāo)統(tǒng)一采購(gòu)，具體程序一般分成以下幾個(gè)階段：設(shè)備購(gòu)置申請(qǐng)、部門(mén)審批、公開(kāi)招標(biāo)、簽訂協(xié)議、預(yù)付貨款、設(shè)備驗(yàn)收、資產(chǎn)入賬、質(zhì)保期（通常1年以上）結(jié)束付清尾款等。從購(gòu)置論證到付清款項(xiàng)結(jié)束整個(gè)流程共花了約12個(gè)月時(shí)間。如果是進(jìn)口設(shè)備會(huì)因報(bào)關(guān)等原因所需時(shí)間更長(zhǎng)，從申請(qǐng)到最后付款長(zhǎng)達(dá)16個(gè)月之久，如果再出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，可能會(huì)有2～3年的支付期間，從時(shí)間上影響了預(yù)算的按期執(zhí)行。

（五）撥付款機(jī)制亟待完善

實(shí)際撥付款過(guò)程隨著科研經(jīng)費(fèi)管理日趨嚴(yán)格，相關(guān)主管經(jīng)費(fèi)的部門(mén)下達(dá)當(dāng)年經(jīng)費(fèi)時(shí)并非一次下達(dá)，而是根據(jù)研究機(jī)構(gòu)的科研需求及上年度經(jīng)費(fèi)使用情況，分次核撥經(jīng)費(fèi)，而每年度的申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)過(guò)程不亞于項(xiàng)目重新申報(bào)立項(xiàng)。

在科研經(jīng)費(fèi)處于“僧多粥少”局面的情況下，科研人員在做項(xiàng)目預(yù)算時(shí)有意識(shí)加大前期預(yù)算支出，而實(shí)際執(zhí)行時(shí)卻只能按照科研進(jìn)度安排支出。如果完全按照預(yù)算執(zhí)行，就會(huì)出現(xiàn)科研項(xiàng)目前期吃的脹肚子，項(xiàng)目后期則是餓成癟肚子局面，而對(duì)于一些重大項(xiàng)目為保證科研的正常進(jìn)行，不得不申請(qǐng)?jiān)黾宇A(yù)算。

四、解決科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的對(duì)策

（一）強(qiáng)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的認(rèn)識(shí)

項(xiàng)目申報(bào)的根本目的是為了取得相應(yīng)經(jīng)費(fèi)以保障科研項(xiàng)目的順利進(jìn)行，但并不代表項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)到賬后，經(jīng)費(fèi)使用就失去了監(jiān)管。財(cái)政部、科技部明確規(guī)定，對(duì)科研項(xiàng)目中不合理支出堅(jiān)決予以退回，并影響到后續(xù)項(xiàng)目的申請(qǐng)。科研部門(mén)在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人申報(bào)項(xiàng)目時(shí)必須強(qiáng)調(diào)按預(yù)算進(jìn)度完成項(xiàng)目支出的重要性和必要性，積極主動(dòng)地大力宣傳財(cái)政部、科技部等部門(mén)發(fā)布的相關(guān)管理辦法，同時(shí)在新員工入職、新增項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等的培訓(xùn)中根據(jù)實(shí)際情況不定期的邀請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)管理方面的專(zhuān)家開(kāi)展有關(guān)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定的培訓(xùn)。

（二）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人預(yù)算編制的培訓(xùn)

規(guī)模大的科研機(jī)構(gòu)其項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)源也比較復(fù)雜，完全靠科研管理部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目細(xì)化預(yù)算編制是不可能做好的。某些單位重大專(zhuān)項(xiàng)一般都配備專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目管理秘書(shū)，科研秘書(shū)的主要工作是對(duì)自己本部門(mén)各項(xiàng)目的研發(fā)進(jìn)度、預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)使用情況等進(jìn)行日常管理和監(jiān)督，因此對(duì)本部門(mén)項(xiàng)目的支出情況有著比較全面的了解，所以在預(yù)算編制過(guò)程中，科研管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目秘書(shū)的培訓(xùn)，使他們不但精通科研項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)的流程，而且也要熟悉科研項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中的預(yù)算編制，在審查申報(bào)資料的同時(shí)充分預(yù)計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，從而保證預(yù)算進(jìn)度的順利執(zhí)行。

（三）建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，簡(jiǎn)化審批程序，提高執(zhí)行效率

科研經(jīng)費(fèi)支出中涉及到的設(shè)備購(gòu)置申請(qǐng)、部門(mén)審批、公開(kāi)招標(biāo)、簽訂協(xié)議、預(yù)付貨款、設(shè)備驗(yàn)收、資產(chǎn)入賬等各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、科研等部門(mén)，這需要這些部門(mén)通力協(xié)作，建立工作流程化、制度標(biāo)準(zhǔn)化的高效審批機(jī)制，提高辦事效率，縮短科研經(jīng)費(fèi)支出時(shí)間。

（四）建立預(yù)算管理評(píng)價(jià)機(jī)制，啟動(dòng)預(yù)算執(zhí)行警報(bào)制度

要把預(yù)算執(zhí)行制度納入到科研項(xiàng)目中期檢查、期末驗(yàn)收，以及對(duì)科研人員的日?？?jī)效評(píng)價(jià)體系中。對(duì)預(yù)算執(zhí)行不力的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，要采取通報(bào)、約談等方式，督促其盡快執(zhí)行。對(duì)預(yù)算執(zhí)行得好的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的管理監(jiān)督，建立預(yù)算執(zhí)行警報(bào)制度，警報(bào)可分為紅色、橙色、黃色三種，具體情況如下：紅色警報(bào)（預(yù)算執(zhí)行率50%以下），橙色警報(bào)（預(yù)算執(zhí)行率50%～69%之間），黃色警報(bào)（預(yù)算執(zhí)行率70%～89%之間）等。

（五）依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，搭建綜合性信息管理服務(wù)平臺(tái)

隨著網(wǎng)絡(luò)科技水平的飛速發(fā)展，很多科研機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了融合科研、財(cái)務(wù)、人事等部門(mén)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人共享的信息平臺(tái)（如中國(guó)科學(xué)院綜合信息管理服務(wù)平臺(tái)ARP系統(tǒng)），實(shí)現(xiàn)對(duì)科研項(xiàng)目從立項(xiàng)、申報(bào)、批復(fù)、執(zhí)行、監(jiān)督、驗(yàn)收等的全過(guò)程管理。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人并沒(méi)有及時(shí)查詢經(jīng)費(fèi)到賬情況而是等待相關(guān)部門(mén)通知，或者親自去財(cái)務(wù)部門(mén)查詢。因此在搭建綜合性信息管理服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，還要不斷提高服務(wù)平臺(tái)的使用效率，實(shí)現(xiàn)各個(gè)階段全過(guò)程的管理與控制，由事后控制轉(zhuǎn)為事前謀劃、事中控制，充分發(fā)揮信息管理服務(wù)平臺(tái)的有效性，提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<中央部門(mén)財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法>的通知》財(cái)預(yù)〔2010〕7號(hào)

[3] 崔煒，范毅.基于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的探討.財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2014（11）

[4] 馬紅紅，陳冬秀.加快高校科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度對(duì)策淺析.商業(yè)會(huì)計(jì)，2013（10）

（作者單位：中國(guó)科學(xué)院光電研究院 北京 100009）

[作者簡(jiǎn)介：金振勝（1971—），男，畢業(yè)于西安交通大學(xué)，碩士，高級(jí)會(huì)計(jì)師]

（責(zé)編：紀(jì)毅）