地方政府在產(chǎn)業(yè)集群中的作用

師巖巖

[提要] 產(chǎn)業(yè)集群是大勢所趨，對一個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生重要的作用，政府和市場在產(chǎn)業(yè)集群中的作用是不同的，政府要合理定位，促進本地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群的形成。本文從產(chǎn)業(yè)集群的總體特征入手，指出地方政府在產(chǎn)業(yè)集群中存在干預失靈，因而要對政府角色予以合理的定位，最后論述政府如何在產(chǎn)業(yè)集群中發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)集群；政府作用；公共產(chǎn)品；產(chǎn)業(yè)升級

中圖分類號：F062.9 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月25日

一、產(chǎn)業(yè)集群總體特征

（一）地理空間上的集中。一般來說，產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的企業(yè)之間是靠市場自發(fā)性與規(guī)律性密集在一起的，市場作用下的企業(yè)聯(lián)系比較牢固，他們在經(jīng)營活動中互相需要、互相依賴，他們在位置上相鄰。在我國，由于受地方政府行政作用的干預，行政邊界和距離位置往往對產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)生較大影響。

（二）主導產(chǎn)業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。每個產(chǎn)業(yè)集群中有一個或者多個主導產(chǎn)業(yè)，還有多個上下游配套的產(chǎn)業(yè)，主導產(chǎn)業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)相輔相成，共同鑄就一地區(qū)集群優(yōu)勢和效益。主導產(chǎn)業(yè)是集群企業(yè)的核心命脈，它直接決定著地區(qū)經(jīng)濟效益的發(fā)揮，在地區(qū)占有很大比重的產(chǎn)值，有的高達50%。主導產(chǎn)業(yè)的形成與當?shù)亟?jīng)濟文化歷史密切相關(guān)，因而主導產(chǎn)業(yè)的選擇要與本地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展相適應。

（三）集群內(nèi)部企業(yè)高度關(guān)聯(lián)。集群內(nèi)部企業(yè)在運營中形成了密切的聯(lián)系，他們既合作又競爭，在競爭中合作，在合作中競爭，正所謂“競合關(guān)系”；形成了以產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)鏈是融供應鏈、價值鏈、知識鏈于一體的鏈條。從不同視角考察時，產(chǎn)業(yè)鏈有不同的表現(xiàn)形式。從價值視角考察，產(chǎn)業(yè)鏈就是價值鏈；從產(chǎn)品視角考察，產(chǎn)業(yè)鏈就是供應鏈；從知識視角考察，產(chǎn)業(yè)鏈就是知識鏈。

（四）經(jīng)濟的外部性。產(chǎn)業(yè)集群上也存在高度的經(jīng)濟外部性，經(jīng)濟外部性來自集群內(nèi)部R&D溢出、知識溢出、資源和信息共享、技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施共享、社會文化約束等。這些要素的外溢和共享，降低了企業(yè)的活動成本，產(chǎn)生了有益的規(guī)模經(jīng)濟效應。

（五）文化的根植性。產(chǎn)業(yè)集群具有區(qū)域性，它的形成深深地打上了當?shù)氐奈幕佑?，地區(qū)文化給產(chǎn)業(yè)集群提供了深厚的文化底蘊。

二、地方政府在產(chǎn)業(yè)集群中的干預失靈

（一）缺位。地方政府缺位就是該管的事沒有管，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中，需要政府提供公共產(chǎn)品、法律規(guī)范、政策制度約束以及優(yōu)惠政策等。政府如果沒有意識到自己的責任，很容易造成一些環(huán)節(jié)的缺失，不利于產(chǎn)業(yè)集群的形成。如果沒有相關(guān)制度法律約束，對產(chǎn)業(yè)集群的管理將是無章可循、混亂不堪，企業(yè)間矛盾處理不當有可能導致利益的流失；如果沒有相關(guān)優(yōu)惠政策的吸引，企業(yè)入駐本地區(qū)發(fā)展的積極性被打消，可能導致“肥水外流”；如果沒有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施——七通一平的建設(shè)，不利于企業(yè)間密切聯(lián)系的形成。

（二）越位。越位就是政府不該管的事管了。產(chǎn)業(yè)集群的形成本來就是市場自發(fā)以及市場規(guī)律的作用下形成的，然而在現(xiàn)實中受到很大程度的人為因素的強力干預。地方政府具有地方經(jīng)濟的支配權(quán)，本身掌握了相當大部分的權(quán)力和資源，在制定地方發(fā)展政策時本質(zhì)上代表的是領(lǐng)導的利益，領(lǐng)導在制定政策時往往以個人利益效用最大化為原則，一旦領(lǐng)導對集群利益理解有偏差，必定造成企業(yè)利益的流失。

（三）不當干預。不當干預就是政府管了但是沒有達到良好的效果，管理低效率是與地方政府考核機制緊密相關(guān)的。由于地方政府缺乏有效的激勵機制和科學合理的績效考評機制，政府官員沒有干好的動力，“干好干壞一個樣”。由于官員的利益關(guān)系與上級領(lǐng)導部門掛鉤，在進行政府行為中容易投上級所好，忽視了企業(yè)的利益。

三、地方政府在產(chǎn)業(yè)集群中的角色定位

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃者。地方政府應結(jié)合內(nèi)外部發(fā)展局勢，制定符合本地發(fā)展的戰(zhàn)略。從大方向上認真剖析產(chǎn)業(yè)集群的潛在優(yōu)勢、機會與威脅、未來發(fā)展著力點、發(fā)展瓶頸，以此為思路，進行深入的調(diào)研與考察，請專家點評、評估并提供意見反饋，從全局上把握本地發(fā)展脈絡。

（二）公共產(chǎn)品的提供者。在基礎(chǔ)設(shè)施上，做好七通一平工程的建設(shè)，提供基礎(chǔ)設(shè)施、交通通信網(wǎng)、人才和技術(shù)的支持、主導產(chǎn)業(yè)的培育，對勞動力進行培訓，提高其職業(yè)技能。加大文化形象宣傳力度，舉辦博覽會、人才交流會等，提高本地經(jīng)濟知名度。還要制定法律法規(guī)，保障各項政策的落實，注意保持政策的持久性和動態(tài)發(fā)展性。

（三）市場秩序的維護者。市場不是完美無缺的，有其固有的弱點和缺陷——自發(fā)性、盲目性和滯后性，政府要及時發(fā)揮作用，彌補市場失靈，把“有形的手”和“無形的手”結(jié)合起來，維護市場秩序，使得整個市場有序競爭、有效合作，保護知識產(chǎn)權(quán)，保障企業(yè)職工的合法權(quán)利。還要“潔身自好”，在保證政府辦事高效率的前提下，加強政府行政建設(shè)，將官員的工作落實到位，努力構(gòu)建合理的績效考評機制，提高政府辦事的積極性。

四、地方政府在產(chǎn)業(yè)集群中的作用

（一）區(qū)別產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展階段，有針對地發(fā)揮作用。在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展初期，地方政府要發(fā)揮主導作用，合理規(guī)劃與布局，進行工業(yè)園區(qū)與道路通信網(wǎng)絡的建設(shè)，為企業(yè)入駐提供良好的設(shè)施與環(huán)境；招商時，要加大宣傳，做好項目規(guī)劃，并進行項目包裝，極大程度地吸引外來企業(yè)的入駐，還要進行科學地篩選，基于產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，選擇適合本地區(qū)發(fā)展的企業(yè)，增強企業(yè)的文化認同感。

在產(chǎn)業(yè)集群形成時期，地方政府要“退居二線”，制定相關(guān)法律法規(guī)制度，制定各項稅收優(yōu)惠政策，做好戰(zhàn)略規(guī)劃和日常流程安排，使得集群企業(yè)按部就班，有序進行?？傊?，地方政府要營造有利于產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的大環(huán)境。

（二）引入中介組織，構(gòu)建企業(yè)協(xié)作網(wǎng)絡。發(fā)揮協(xié)會、培訓機構(gòu)等中介組織在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的作用。在我國，圍繞產(chǎn)業(yè)集群服務的中介組織還很不健全和完善，它們往往是政府出資的“產(chǎn)物”，實質(zhì)上是政府的派出機構(gòu)，缺乏較強的獨立性。各級政府要采取靈活多樣的方式，健全與完善各種中介服務組織。政府要通過中介組織，達到聯(lián)系企業(yè)、促進集群的目的，讓企業(yè)認識到“唇亡齒寒”的命運，增加彼此的依存度，形成堅實的合作基礎(chǔ)。此外，要發(fā)展金融性的中介組織或行業(yè)協(xié)會，為中小企業(yè)融資提供服務。

（三）積極引導，鼓勵創(chuàng)新。集群不能只看短期利益，政府要依據(jù)本地的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，制定產(chǎn)業(yè)政策，通過市場機制引導企業(yè)長期發(fā)展。同時，產(chǎn)業(yè)集群要獲得持續(xù)的競爭優(yōu)勢，要促進集群內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，讓各個企業(yè)從整體上把握，把整體利益和局部利益結(jié)合起來，利用產(chǎn)業(yè)政策引導產(chǎn)業(yè)升級。此外，政府要鼓勵企業(yè)技術(shù)革新，保護知識產(chǎn)權(quán)，對創(chuàng)新企業(yè)提供政策補貼和政策支持，推進產(chǎn)品技術(shù)升級優(yōu)化，打造有活力和發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)集群。

主要參考文獻：

[1]黃海燕.產(chǎn)業(yè)集群與政府職能及管理模式研究[D].北京：中國農(nóng)業(yè)大學，2004.12.

[2]柳文思.我國地方政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的角色定位和政策建議[D].南京：南京師范大學，2007.

[3]關(guān)華，徐斐.論產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的政府作用[J].經(jīng)濟與管理，2005.19.7.