“刁民”的興起：以黨群關(guān)系的變遷為視角

劉磊

在當(dāng)代中國(guó)的政治語(yǔ)境中，黨群關(guān)系是認(rèn)識(shí)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵，是理解中國(guó)政治運(yùn)作狀況的基本因素。以黨群關(guān)系為核心所建構(gòu)起來(lái)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，不同于基于西方歷史經(jīng)驗(yàn)所形成的以強(qiáng)調(diào)“國(guó)家--社會(huì)”二元對(duì)立的關(guān)系。共產(chǎn)黨對(duì)于黨群關(guān)系有特殊的定位，認(rèn)為黨群關(guān)系好比“魚(yú)水關(guān)系”，要保持黨與群眾之間的“血肉聯(lián)系”。早在建國(guó)初期，共產(chǎn)黨最高領(lǐng)導(dǎo)層就指出了黨群關(guān)系的重要性：“如果黨群關(guān)系搞不好，社會(huì)主義制度就不可能建成;社會(huì)主義制度建成了，也不可能鞏固?！盵1]時(shí)至今日，最高領(lǐng)導(dǎo)層依然反復(fù)強(qiáng)調(diào)要密切黨群關(guān)系。

在新的時(shí)期，黨群關(guān)系仍然具有根本性意義，但是干部的“群眾觀”和群眾的“政黨觀”、“國(guó)家觀”均已發(fā)生很大變化，黨群關(guān)系面臨著許多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。特別是在基層，官員與民眾之間形成了緊張的關(guān)系，基層治理中的矛盾和沖突時(shí)有發(fā)生。在不少基層干部看來(lái)，現(xiàn)在的群眾已經(jīng)和以前不一樣了，“現(xiàn)在‘刁民越來(lái)越多”;在許多民眾看來(lái)，現(xiàn)在的干部也不像以前的干部那樣勤勤懇懇為老百姓做實(shí)事了?？梢哉f(shuō)，基層干部與民眾相互之間的政治信任已經(jīng)出現(xiàn)危機(jī)，黨群關(guān)系發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。盡管基層干部在公開(kāi)場(chǎng)合很少使用“刁民”這個(gè)詞，因?yàn)檫@不符合政治正確，但是不少干部在私下里都會(huì)用這個(gè)詞來(lái)指代那些不服管、認(rèn)死理、狡猾、好鬧事，或者投機(jī)取巧的人，常常感慨缺乏“手段”治理“刁民”?，F(xiàn)在“刁民”（本文在中性的意義上使用“刁民”這個(gè)詞，并不必然意味著對(duì)其做出否定性評(píng)判）這個(gè)在官方政治話語(yǔ)中不具有政治正當(dāng)性的詞頻繁出現(xiàn)在基層治理中，這反映出怎樣的治理困境，表明黨群關(guān)系發(fā)生了什么樣的深刻變化？

從“刁民”到“群眾”

在中國(guó)古代，官民關(guān)系與“順民--刁民”的劃分是相連的，統(tǒng)治者對(duì)待順民和刁民的態(tài)度不一樣：順民安分守己，不惹是生非;刁民不服管理，無(wú)事生非，一定不是好人?！绊樏?-刁民”的劃分并不是一種對(duì)事實(shí)的描述性劃分，而是一種建立在官民關(guān)系不平等基礎(chǔ)之上的治理話語(yǔ)。在古代，這樣一套話語(yǔ)符合主流的政治需要，可以成為統(tǒng)治者對(duì)民眾進(jìn)行治理的話語(yǔ)資源，統(tǒng)治者可以借助這樣一套話語(yǔ)來(lái)獲得對(duì)不服管理者進(jìn)行懲戒的正當(dāng)性。在這樣一套話語(yǔ)中，民眾是否成為“刁民”的關(guān)鍵并不在于其個(gè)人品性是否“刁滑”，而在于其言行是否對(duì)統(tǒng)治秩序構(gòu)成了一定程度的沖擊。從小處來(lái)看，統(tǒng)治集團(tuán)會(huì)將訴訟行為與“刁民”聯(lián)系起來(lái)，以否定訴訟，推崇無(wú)訟;從大處來(lái)看，統(tǒng)治集團(tuán)要將對(duì)統(tǒng)治秩序的反抗與“刁民”的個(gè)人道德品性相聯(lián)系，首先從道德層面進(jìn)行否定，為從政治上對(duì)其進(jìn)行否定做準(zhǔn)備。

在共產(chǎn)黨的意識(shí)形態(tài)中，這種不平等的官民關(guān)系被黨群關(guān)系代替，“群眾”成為了對(duì)民眾的一般性稱呼，“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的”，[2]“六億神州盡舜堯”。[3]在黨群關(guān)系中，“順民-刁民”的劃分不具有政治正當(dāng)性，“刁民”這個(gè)詞“是對(duì)勞動(dòng)人民的侮辱”（毛澤東語(yǔ)）。共產(chǎn)黨塑造的黨群關(guān)系，扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)社會(huì)中不平等的官民關(guān)系，確立了群眾的歷史主體地位，至少在政治正確的層面確立了黨與群眾之間相對(duì)平等的關(guān)系。黨群關(guān)系是一種帶有濃厚政治倫理的道德化的關(guān)系，將“人民群眾”推向了崇高的位置，而黨的宗旨則是“全心全意為人民服務(wù)”，以群眾的利益為落腳點(diǎn)和最終歸宿。

但是群眾并不是同質(zhì)的，而是有差別的。在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》一文中，毛澤東指出，“任何有群眾的地方，大致都有比較積極的、中間狀態(tài)的和比較落后的三部分人。故領(lǐng)導(dǎo)者必須善于團(tuán)結(jié)少數(shù)積極分子作為領(lǐng)導(dǎo)的骨干，并憑借這批骨干去提高中間分子，爭(zhēng)取落后分子”。古代的“順民--刁民”的劃分被“積極分子--中間分子--落后分子”這種劃分取代。在這種劃分中，古代的“刁民”不存在了，進(jìn)入了人民群眾的范疇。對(duì)于因群眾中的“落后分子”而引發(fā)的問(wèn)題，要作為人民內(nèi)部矛盾來(lái)解決，采取“批評(píng)--團(tuán)結(jié)--批評(píng)”的方式，對(duì)于“落后分子”中的“落后分子”（大致相當(dāng)于現(xiàn)在許多基層干部所說(shuō)的“刁民”），必要的時(shí)候還可以采取一定的強(qiáng)制舉措，通過(guò)勞動(dòng)來(lái)對(duì)其實(shí)現(xiàn)改造。在這樣的黨群關(guān)系中，群眾“積極”與“落后”的界定標(biāo)準(zhǔn)主要在于群眾是不是認(rèn)同并積極地跟著黨所確定的路線、方針、政策以及具體部署。黨的各級(jí)組織是是非對(duì)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)的主要掌握者和定義者。黨的各級(jí)組織實(shí)際上處于雙重位置，一方面要服務(wù)于群眾，另一方面也要教育群眾。也就是說(shuō)既要當(dāng)群眾的學(xué)生，也要當(dāng)群眾的先生，而且是先當(dāng)好學(xué)生，才能當(dāng)好先生。黨的各項(xiàng)工作則需要采取“領(lǐng)導(dǎo)骨干和廣大群眾相結(jié)合”的方法，“將群眾的意見(jiàn)（分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn)）集中起來(lái)（經(jīng)過(guò)研究，化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見(jiàn)，使群眾堅(jiān)持下去，見(jiàn)之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見(jiàn)是否正確。然后再?gòu)娜罕娭屑衅饋?lái)，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無(wú)限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富”。[4]因此黨的各項(xiàng)工作的開(kāi)展過(guò)程實(shí)際上成為了一種能動(dòng)性的政治互動(dòng)過(guò)程，通過(guò)組織、動(dòng)員、吸收群眾參與，將黨的事務(wù)變成群眾工作，黨成為對(duì)群眾有責(zé)任心的黨，群眾則成為有一定覺(jué)悟的群眾，不僅黨的施政意圖得以貫徹，而且群眾的意見(jiàn)訴求得以表達(dá)并能夠被黨吸納。

在實(shí)踐中，“積極分子--中間分子--落后分子”的劃分并不是本質(zhì)性、一成不變的，而是會(huì)的變動(dòng)，并且劃分標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)會(huì)形成一定的政治互動(dòng)和治理機(jī)制。隨著劃分界定者所處的政治位置的差別，被某些人認(rèn)為是“落后分子”的群眾，在另外一些人看來(lái)則可能是“積極分子”;反之亦然。這種變動(dòng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中形成了各級(jí)黨組織內(nèi)部、黨組織與群眾之間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。這一套話語(yǔ)既可能被用來(lái)有效治理?yè)p害集體利益的“落后分子”，也可能成為被官僚體系用于壓制不同意見(jiàn)的專斷性力量，當(dāng)然也可能成為調(diào)動(dòng)“積極分子”監(jiān)督和制約官僚體系的重要方式。正如毛澤東所言，“誰(shuí)犯了官僚主義，不去解決群眾的問(wèn)題，罵群眾，壓群眾，總是不改，群眾就有理由把他革掉。我說(shuō)革掉很好，應(yīng)當(dāng)革掉”。[5]在這種情況下，官僚主義者眼中不聽(tīng)話的“落后分子”（亦即官僚主義者所言的“刁民”或者“個(gè)別壞人”），卻很有可能成為監(jiān)督制約官僚主義的有覺(jué)悟的“積極分子”。這種動(dòng)態(tài)的劃分，表明黨群關(guān)系并不是沒(méi)有張力的，而是一對(duì)矛盾統(tǒng)一體。

黨群關(guān)系的組織化

對(duì)“刁民”現(xiàn)象的抑制

在革命以及建國(guó)之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，黨群關(guān)系的互動(dòng)依托于一定的組織形式，黨通過(guò)組織的方式與群眾發(fā)生聯(lián)系，而不是由黨直接面對(duì)一個(gè)個(gè)分散的個(gè)體。在革命中，共產(chǎn)黨逐漸探索出了有效率的組織制度，將支部建在連隊(duì)上，構(gòu)建了扁平化的官兵關(guān)系，保持了黨對(duì)軍隊(duì)基層的有效領(lǐng)導(dǎo)。此后，共產(chǎn)黨把“支部建在連隊(duì)上”這一重要的組織建設(shè)的原則擴(kuò)展到整個(gè)基層社會(huì)治理體系的構(gòu)建中，形成了“單位社會(huì)”，全面實(shí)現(xiàn)了黨群關(guān)系的組織化，黨和群眾在政治上和日常的生產(chǎn)生活中形成了一種特有的緊密關(guān)系。這種組織基礎(chǔ)對(duì)于黨群關(guān)系產(chǎn)生了非常廣泛、深刻的影響。

這種組織化的黨群關(guān)系中存在一套日常性的政治信任機(jī)制。在單位中，群眾感受到的黨是具體的黨，黨所了解的群眾也是具體的群眾，總體上而言，黨與群眾相互之間存在較高的信任度。單位制中的黨組織成為了黨中央及各級(jí)地方黨委與群眾之間的聯(lián)結(jié)紐帶。從群眾的角度來(lái)看，許多與工作、生活密切相關(guān)的資源都由單位或集體的黨組織掌握并分配，在黨組織對(duì)這些資源進(jìn)行分配的過(guò)程中，群眾感受到黨的關(guān)心和幫助，從而對(duì)黨產(chǎn)生認(rèn)同，相信黨是努力為群眾排憂解難的。從黨的角度來(lái)看，基層黨組織對(duì)單位或集體內(nèi)每家每戶的情況比較了解，知道具體的而非抽象的群眾的所思所需，從而對(duì)群眾普遍形成一種政治信任。

這種信任機(jī)制還依托黨群之間相對(duì)平衡的權(quán)責(zé)關(guān)系來(lái)維系。對(duì)于黨組織而言，要對(duì)單位或集體內(nèi)的群眾承擔(dān)分配就業(yè)、保障福利、化解糾紛、解決困難等方面的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)也有對(duì)群眾進(jìn)行管理的權(quán)力。依托單位或集體，黨組織能夠比較及時(shí)地了解、掌握和回應(yīng)群眾的需求和反映的問(wèn)題。對(duì)于群眾而言，可以從單位或集體中獲取必要的利益，可以依托單位或集體的組織條件對(duì)黨的干部進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也需要為單位或集體承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

組織化的黨群關(guān)系中還存在一套治理機(jī)制，對(duì)“落后分子”的識(shí)別和治理總體上是在組織體系內(nèi)部完成。各級(jí)黨組織掌握了大量的資源，有管理福利分配、崗位調(diào)整、職務(wù)晉升等權(quán)力，單位或集體中的每一位成員對(duì)組織有高度的依賴性。每個(gè)人工作和生活所需的絕大多數(shù)資源都是通過(guò)組織的渠道獲取，進(jìn)而與國(guó)家的資源分配體系產(chǎn)生緊密聯(lián)系。單位或集體可以依托組織所掌握的資源，通過(guò)組織內(nèi)部的獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)“落后分子”的治理。單位或集體內(nèi)部總體上是一個(gè)熟人社會(huì)，成員之間彼此比較熟悉，這有助于形成一種基于地方性知識(shí)的信息識(shí)別機(jī)制。治理“落后分子”的前提是要識(shí)別“落后分子”。識(shí)別和建構(gòu)“落后分子”不僅僅是依靠官僚體制就可以完成，還需要與單位或集體內(nèi)部的地方性共識(shí)有一定的契合度，這樣才能獲得組織內(nèi)部大多數(shù)成員的認(rèn)可和支持，保證治理“落后分子”的舉措的正當(dāng)性。

總的來(lái)說(shuō)，在單位社會(huì)中，盡管會(huì)有“落后分子”，也面臨如何治理“落后分子”的問(wèn)題，但是現(xiàn)在許多干部所言的“刁民”問(wèn)題在當(dāng)時(shí)并不突出。單位制中形成的黨群之間的政治信任關(guān)系，在很大程度上既保證了黨對(duì)群眾所反映問(wèn)題的回應(yīng)性，也保證了大多數(shù)群眾積極支持黨的工作。一方面，單位或集體通過(guò)組織的方式，構(gòu)建一套相對(duì)比較完整的價(jià)值評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范組織內(nèi)的黨員干部和群眾的言行，教育“落后分子”，抑制“落后分子”中的“落后分子”（相當(dāng)于現(xiàn)在許多干部所言的“刁民”）。另一方面，群眾通過(guò)單位體制向國(guó)家反映問(wèn)題，由單位或集體為其與上級(jí)單位或黨委政府溝通、協(xié)調(diào)，絕大多數(shù)問(wèn)題都可以通過(guò)組織化的方式來(lái)反映和化解。

黨群關(guān)系的變動(dòng)與“刁民”問(wèn)題的凸顯

隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，黨和國(guó)家日益進(jìn)入了理性化建設(shè)的軌道，黨群關(guān)系開(kāi)始轉(zhuǎn)變，由原先的緊密關(guān)系，逐漸轉(zhuǎn)向疏離。黨群關(guān)系究竟應(yīng)該向什么樣的方向發(fā)展，成為了一個(gè)難題，進(jìn)入了發(fā)展方向不確定的徘徊期。在黨群關(guān)系變動(dòng)過(guò)程中，“刁民”是對(duì)這種變化最為敏感的人，他們以自己的實(shí)際行動(dòng)來(lái)回應(yīng)黨群關(guān)系的變化?！暗竺瘛蹦軌蜃プ∫蛏鐣?huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家治理轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的政治縫隙，提出自己的主張。與一般民眾相比，“刁民”更容易觸碰到黨群關(guān)系及官僚體制的政治神經(jīng)，成為影響黨群關(guān)系互動(dòng)方式、官僚體制運(yùn)作機(jī)制的重要力量。

改革進(jìn)程推動(dòng)了中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，單位制下的熟人社會(huì)不斷解體，向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，黨群關(guān)系的組織基礎(chǔ)逐漸松動(dòng)，原先行之有效的信任機(jī)制和治理機(jī)制失去了組織條件。時(shí)至今日，城市中絕大多數(shù)人已經(jīng)不是生活和工作在單位體制中，緊密的黨群關(guān)系失去了相應(yīng)的組織基礎(chǔ)。在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，盡管農(nóng)村集體的統(tǒng)籌能力隨著人民公社體制的解體和人員流動(dòng)性的增強(qiáng)而弱化，但是由于存在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，集體還可以保持一定程度上的統(tǒng)籌管理能力。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，地方政府在農(nóng)村的主要工作由向下汲取資源轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏蠣?zhēng)取資源，不需要依靠組織農(nóng)民完成工作任務(wù)，村集體層面的能力也普遍衰弱甚至瓦解，黨群關(guān)系失去了有效的組織條件。

黨群關(guān)系所依賴的組織基礎(chǔ)日漸弱化之后，黨與群眾很少有在日常生活和工作中的互動(dòng)機(jī)會(huì)，群眾不再是通過(guò)日常的生活和工作來(lái)認(rèn)知具體的黨，黨也不是通過(guò)日常的生活和工作來(lái)了解具體的群眾。黨與群眾之間缺乏經(jīng)常性的積極的互動(dòng)，黨的基層組織日漸懸浮，黨群關(guān)系變得不斷疏遠(yuǎn)，也變得更加抽象。隨著組織基礎(chǔ)弱化，基層黨組織與群眾之間的信任關(guān)系被嚴(yán)重削弱。曾經(jīng)行之有效的“積極分子--中間分子--落后分子”的劃分方法也由于劃分標(biāo)準(zhǔn)日益模糊和不確定而很難奏效，已經(jīng)難以依托組織條件用確切的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量究竟誰(shuí)積極、誰(shuí)落后，更難以依靠這樣的劃分來(lái)開(kāi)展分類治理。組織基礎(chǔ)弱化甚至瓦解，疏遠(yuǎn)了黨群之間的關(guān)系，加大了黨群之間互動(dòng)的信息成本。如果黨不主動(dòng)地、經(jīng)常性地與群眾互動(dòng)，那么群眾就不了解黨，黨也不了解群眾，彼此之間的政治信任就很難建立。由于缺乏信任機(jī)制的約束，黨的干部與群眾相互之間的機(jī)會(huì)主義行為就更容易發(fā)生，群眾就更容易變“刁”，黨的干部也更容易變得漠視群眾訴求。

當(dāng)前影響黨群之間信任關(guān)系的另一重要因素還在于利益問(wèn)題更為突出、復(fù)雜。改革進(jìn)程開(kāi)啟之前的中國(guó)社會(huì)，利益格局變動(dòng)相對(duì)不大，絕大多數(shù)的利益問(wèn)題都是通過(guò)單位內(nèi)部、單位與單位之間的制度聯(lián)系來(lái)確定和劃分。這種有限的利益調(diào)整還受到“國(guó)家利益或公共利益高于個(gè)人利益”這一套規(guī)范約束，黨群之間因利益問(wèn)題產(chǎn)生的沖突的激烈程度相對(duì)較低，相互之間的信任關(guān)系比較容易建立。改革開(kāi)放之后，中國(guó)社會(huì)的利益格局發(fā)生了很大的調(diào)整。特別是進(jìn)入新世紀(jì)之后，利益話語(yǔ)逐漸興起，越來(lái)越多的主體開(kāi)始主動(dòng)地主張自己的利益要求，這與改革之前的時(shí)代中個(gè)人利益計(jì)算不具有正當(dāng)性形成了鮮明對(duì)比。在這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)的嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題、一些引發(fā)不公正的利益分配的改制舉措，侵蝕著政治生態(tài)，也侵蝕著群眾與黨之間的政治信任。利益話語(yǔ)的興起、政治信任的淡化，為許多“刁民”站在自身立場(chǎng)的角度公開(kāi)向他人、向國(guó)家提出利益要求提供了正當(dāng)性依據(jù)，利益結(jié)構(gòu)調(diào)整誘發(fā)了“刁民”大量產(chǎn)生?！暗竺瘛碧岢龅睦嬉笥泻芏喾N類型，博弈的激烈程度也會(huì)有差別。有的是為了單純個(gè)人利益提出要求，例如城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的居民出于謀利的動(dòng)機(jī)“搶種”房子;有的是為眾人利益提出要求，例如特定職業(yè)群體的上訪?！暗竺瘛碧岢龅囊蟮墓残蕴卣魇呛戏ㄐ苑浅Ｄ：?。正因?yàn)槠涮岢龅睦嬖V求的合法性非常模糊，甚至有的還有違法嫌疑，所以在基層干部看來(lái)這些人是“無(wú)理取鬧”，是對(duì)既有法律規(guī)則和治理秩序的挑戰(zhàn)。

但是此時(shí)的難題在于，中國(guó)社會(huì)的利益格局尚未完全定型，在很多領(lǐng)域還存在非常頻繁甚至非常激烈的利益博弈，利益博弈的過(guò)程實(shí)際上也是重塑規(guī)則的過(guò)程。利益格局大變動(dòng)，相關(guān)的規(guī)則還未完全固化，更多的人有為自己爭(zhēng)取利益的動(dòng)力和空間。“刁民”日益成為一個(gè)治理難題也是利益博弈激烈化的一種突出表現(xiàn)。較之于一般民眾，“刁民”對(duì)于社會(huì)利益格局的變動(dòng)及變動(dòng)空間的大小有更為敏銳的捕捉能力，能夠抓住利益調(diào)整的許多縫隙來(lái)主張自己的要求。“刁民”日益增多，反映出黨群關(guān)系的深刻轉(zhuǎn)變，黨群關(guān)系中溫情脈脈的一面開(kāi)始逐漸被弱化，而利益博弈的特點(diǎn)逐漸增強(qiáng)。在這個(gè)“觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難”的時(shí)期，黨群之間的政治信任因“公共利益”與“個(gè)人利益”之間的沖突、不同階層群體之間的利益沖突的影響而受到?jīng)_擊。在缺乏獲得普遍認(rèn)可的正當(dāng)利益標(biāo)準(zhǔn)、缺乏一定的利益激勵(lì)、缺乏適當(dāng)?shù)慕M織基礎(chǔ)的情況下，黨就難以組織和動(dòng)員群眾，群眾就更多只是旁觀者，群眾就更像是毫無(wú)“公共責(zé)任心”的“刁民”。

對(duì)于基層干部而言，法治話語(yǔ)的興起和維穩(wěn)體制的運(yùn)行是制約對(duì)“刁民”進(jìn)行有效治理的重要影響因素。從中央到地方，各級(jí)黨委政府都將維穩(wěn)作為中心工作，面臨“一票否決”的考核壓力，這種壓力越到基層就越重。在基層干部看來(lái)，“刁民”鬧事是不穩(wěn)定因素，要迅速平息事端，只要有助于盡快消除不穩(wěn)定因素的辦法就都可能采用。但是法治話語(yǔ)強(qiáng)調(diào)約束國(guó)家公權(quán)力，限制了基層政府的強(qiáng)制手段，減少了治理“刁民”的方式。在強(qiáng)制手段難以有效使用的情況下，基層干部往往只能采取利益兜底的方式來(lái)盡快平息事端。但是，這種“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的治理思路，減損了基層黨委政府的政治威信，影響了大多數(shù)民眾對(duì)黨和政府的政治信任，進(jìn)一步誘發(fā)更多人的利益化、無(wú)規(guī)則化的“刁民”心態(tài)，黨群關(guān)系變異為簡(jiǎn)單地討價(jià)還價(jià)的短期利益關(guān)系。這是一種短期的維穩(wěn)觀，而非長(zhǎng)期的維穩(wěn)觀，不注重制度化地回應(yīng)和解決深層次的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，在暫時(shí)平息了一些問(wèn)題的同時(shí)，卻可能隱藏著更大的社會(huì)矛盾和沖突，進(jìn)一步加劇社會(huì)治理困境。

于是乎，在基層治理中黨群關(guān)系似乎陷入了一個(gè)怪圈。對(duì)于群眾而言，一方面普遍對(duì)遠(yuǎn)離自己的黨中央保持高度的政治認(rèn)同和道義期待;但是另一方面卻對(duì)靠近自己的黨的各級(jí)地方組織，特別是基層組織非常不信任。流傳甚廣的“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”，這首民謠是對(duì)已經(jīng)發(fā)生變化的黨群關(guān)系的一種形象表達(dá)。對(duì)于黨而言，一方面，越往高層，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部越是從政治正當(dāng)性的層面強(qiáng)調(diào)群眾的重要性，強(qiáng)調(diào)“群眾利益無(wú)小事”;但是另外一方面，越到基層，黨的干部越是感覺(jué)到群眾構(gòu)成的復(fù)雜，認(rèn)為現(xiàn)在的群眾越來(lái)越“刁”，甚至認(rèn)為與群眾相比“干部才是弱勢(shì)群體”。

重建黨群關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)及方向選擇

黨群關(guān)系的有效互動(dòng)，離不開(kāi)特定的政治過(guò)程、組織條件和社會(huì)基礎(chǔ)。而在當(dāng)今，這些都已經(jīng)發(fā)生了很大變化?，F(xiàn)在的黨群關(guān)系，雖然在話語(yǔ)層面還基本上延續(xù)著共產(chǎn)黨的歷史傳統(tǒng)，但是黨群關(guān)系的實(shí)際形態(tài)已經(jīng)和以前很不一樣，很難簡(jiǎn)單延續(xù)過(guò)去的一些做法。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，當(dāng)前的黨群關(guān)系面臨一系列挑戰(zhàn)。許多基層干部所抱怨的“刁民”治理困境，則是這些挑戰(zhàn)的表征。

第一，在社會(huì)結(jié)構(gòu)日益原子化的總體趨勢(shì)下，出現(xiàn)“刁民”將會(huì)成為一種社會(huì)常態(tài)。很多學(xué)者從美好的政治愿景出發(fā)，呼吁要重建基層組織，塑造新時(shí)期下黨群關(guān)系的組織基礎(chǔ)，以此來(lái)保證黨群關(guān)系的良性互動(dòng)。但是，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)日益原子化，執(zhí)政黨和國(guó)家依托組織方式對(duì)社會(huì)所能實(shí)現(xiàn)的控制力必定會(huì)衰退。盡管重建社會(huì)聯(lián)結(jié)紐帶的努力還可以在局部地方展開(kāi)，但是這一努力很難在較大范圍內(nèi)改變?nèi)找嬖踊臓顩r。在這種情況下，由于缺乏有力的組織條件的引導(dǎo)和約束，而且個(gè)體之間的利益要求日益多樣化、復(fù)雜化，出現(xiàn)對(duì)治理秩序構(gòu)成一定程度挑戰(zhàn)的“刁民”將會(huì)成為一種常態(tài)?；鶎痈刹啃枰獙?duì)這種狀況的出現(xiàn)有充分的心理預(yù)期，需要逐漸“習(xí)慣”在工作中會(huì)出現(xiàn)“刁民”，不可能寄希望于群眾都理解并服從國(guó)家的管理。

第二，在利益政治時(shí)代，利益分配問(wèn)題日益成為黨群關(guān)系的核心環(huán)節(jié)。共產(chǎn)黨在革命過(guò)程中逐漸形成的黨群關(guān)系總體上是一種緊密化、道德化的關(guān)系，但是隨著“刁民”治理困境的凸顯，“刁民”心態(tài)日益普遍化，群眾越來(lái)越多地以利益化的態(tài)度來(lái)要求黨和政府，與此同時(shí)，黨和政府（特別是地方黨和政府）也傾向于以利益化的思路來(lái)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，試圖用“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”的方式來(lái)化解。當(dāng)精明的，甚至赤裸裸的利益計(jì)算充斥在黨群關(guān)系的互動(dòng)過(guò)程中時(shí)，這也意味著黨群關(guān)系的重大轉(zhuǎn)變，原先黨群關(guān)系上那層溫情脈脈的面紗正在被漸漸吹開(kāi)：許多地方黨委和政府多是迫于“刁民”治理困境的壓力而對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題做出回應(yīng)，而沒(méi)有積極主動(dòng)、細(xì)致深入地與民眾溝通并反思決策過(guò)程和實(shí)施過(guò)程的正當(dāng)性與合理性;不少民眾并不信任地方黨和政府做出的承諾，而是傾向于以“刁”“鬧”的方式，通過(guò)實(shí)際的利益博弈來(lái)為自己爭(zhēng)取利益，迫使地方黨和政府做出調(diào)整和妥協(xié)。在這種情況下，思想教育的方式往往顯得很乏力，作用甚微，重建黨群關(guān)系需要正視群眾中多元、復(fù)雜的利益問(wèn)題，著力于構(gòu)建協(xié)調(diào)利益格局的長(zhǎng)效機(jī)制。

第三，在法治日益成為主要治理方式的情況下，需要認(rèn)識(shí)到法治方式在重建黨群關(guān)系這個(gè)問(wèn)題上的作用存在一定的限度。隨著執(zhí)政黨和國(guó)家的組織體系日趨理性化、去政治化，各級(jí)干部越來(lái)越傾向于采取技術(shù)化、程序化的法治方式來(lái)應(yīng)對(duì)群眾的問(wèn)題。特別是在基層，黨和政府的干部就更是有對(duì)于法治化的內(nèi)在需求，希望通過(guò)法治的方式來(lái)明晰權(quán)責(zé)邊界、獲取強(qiáng)制權(quán)力、規(guī)范民眾行為、規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)。法治化在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的同時(shí)，也意味著黨群關(guān)系（在中國(guó)的語(yǔ)境下包括政府與民眾的關(guān)系）應(yīng)該是明確的，民眾遇到什么事情可以找黨和政府，什么事情不可以找黨和政府，這些都是明確的。但是，這種思路與飽含特定政治倫理要求的黨群關(guān)系之間，與承擔(dān)組織、動(dòng)員、意識(shí)形態(tài)整合的政黨功能之間是存在張力的。黨群關(guān)系恰恰要求黨和政府做工作要耐心細(xì)致，要關(guān)心群眾生活，幫助群眾解決困難。如果片面強(qiáng)調(diào)用法治的方式來(lái)規(guī)范黨群關(guān)系，這可能也意味著黨群關(guān)系中那種富有彈性和道德感的政治倫理色彩在淡化，黨群關(guān)系中潛在的豐富的政治活力將會(huì)被消解。對(duì)于共產(chǎn)黨而言，需要對(duì)此做出審慎的權(quán)衡。

“刁民”問(wèn)題的凸顯正是黨群關(guān)系變化、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變動(dòng)的晴雨表，“刁民”成為了推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型的重要力量。重建良好的黨群關(guān)系，離不開(kāi)克服“刁民”治理困境。“刁民”治理困境的形成機(jī)理非常復(fù)雜，受到組織基礎(chǔ)、利益調(diào)整、維穩(wěn)體制、政治生態(tài)等方面因素的綜合影響?？偟膩?lái)說(shuō)，克服“刁民”治理困境，改善黨群關(guān)系，需要以政治和法治并舉作為基本方向。政治進(jìn)路的要義在于通過(guò)從嚴(yán)治黨，改進(jìn)政治生態(tài)，提升黨和政府對(duì)群眾需求的回應(yīng)性，恢復(fù)黨群之間的政治信任，推動(dòng)確立正當(dāng)利益原則。法治進(jìn)路的要義在于通過(guò)制度建設(shè)，一是建立和保障基層治理中的利益協(xié)商機(jī)制，二是建立規(guī)范化的強(qiáng)制體系，以保證必要的國(guó)家強(qiáng)制手段的合理性和正當(dāng)性。

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”設(shè)定為全面深化改革的總目標(biāo)。從官方新的治理話語(yǔ)的表述來(lái)看，執(zhí)政者試圖通過(guò)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的創(chuàng)新和變革，以法治化的方式理清國(guó)家與社會(huì)的責(zé)任邊界，推動(dòng)逐漸向建設(shè)有限政府、法治政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這在很大程度上也是執(zhí)政黨在應(yīng)對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新變化所做出的重要調(diào)整。這一思路重在強(qiáng)調(diào)法治，但是對(duì)黨群關(guān)系的政治內(nèi)核可能還缺乏充分的考量。也許，這并非是缺乏審慎的考量，而是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)不得不做出的調(diào)整。不過(guò)，如果沿此路徑，對(duì)于今后新的黨群關(guān)系，黨做好準(zhǔn)備了嗎，群眾做好準(zhǔn)備了嗎，黨和群眾的政治心理能夠接受這樣的調(diào)整和變化嗎？現(xiàn)在還很難回答這些問(wèn)題。如何創(chuàng)造一套新的話語(yǔ)來(lái)有效闡釋現(xiàn)在以及今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的黨群關(guān)系，這是擺在執(zhí)政者和理論界面前的一個(gè)重要的政治命題。

（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

[1][5]毛澤東：《一九五七年夏季的形勢(shì)》、《在中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，載《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社1977年版。

[2][4]毛澤東：《〈農(nóng)村調(diào)查〉的序言和跋》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法若干問(wèn)題》，載《毛澤東選集》（第三卷），人民出版社1991年版。

[3]毛澤東：《七律二首·送瘟神》，載《毛澤東詩(shī)詞》，人民出版社1963年版。