土地行政問責對地方土地行政外部生態(tài)的作用機理

李勝男 郭春華

摘要：2009年土地衛(wèi)片執(zhí)法至今，土地行政問責已實施7年，土地行政問責對于土地行政生態(tài)應(yīng)產(chǎn)生何種影響，筆者依據(jù)行政生態(tài)理論，構(gòu)建出土地行政問責對于地方土地行政生態(tài)的作用機理。從內(nèi)外部生態(tài)角度進行分層梳理，并提出相應(yīng)的提高土地行政問責效果的政策建議。

關(guān)鍵詞：土地行政問責；外部生態(tài)；政策建議

中圖分類號： F301 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.09.065

土地行政問責制在中國推行數(shù)年，問責標準不斷完善，問責力度不斷增強。但由于土地的稀缺性，致使部分地方政府常常無法抵擋土地背后的巨大經(jīng)濟效益誘惑，鋌而走險違法用地。據(jù)《中國國土資源報》2013年土地督察數(shù)據(jù)顯示，2013年土地管理中仍存在諸多問題。

1 土地行政問責對地方土地行政外部生態(tài)的作用機理分析

1.1土地行政問責應(yīng)改善地方土地政治生態(tài)

1.1.1促使地方土地部門績效考核指標不斷完善，評價主體多元化 為實現(xiàn)土地行政問責的最佳效果，行政問責體制內(nèi)不斷引入績效考核和公民參與等新的管理方法，問責的側(cè)重點逐步偏重于行政行為結(jié)果。問責需要依據(jù)考核結(jié)果進行評判是否問責，因此土地行政績效考核指標無疑是土地行政問責必要性的衡量尺。

土地違法不斷出現(xiàn)新問題，土地績效考核指標需細化以規(guī)范土地行政行為，抑制土地違法現(xiàn)象的蔓延。土地行政問責背景下，地方政府及土地管理相關(guān)部門對績效考核的重視度加深，績效考核指標對土地行政人員形成正向引導(dǎo)作用，并結(jié)合問責結(jié)果達到警戒效果。土地行政人員在土地執(zhí)法過程中，主動依據(jù)績效考核指標規(guī)范自身行為。

1.1.2促進官員晉升選拔機制不斷完善 隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，為獲得高GDP指標，在績效考核中脫穎而出獲得晉升機會，地方政府及土地行政部門工作人員主動迎合并無止境滿足開發(fā)商的需求，以致違法違規(guī)批地用地現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。針對地方土地行政人員個人逐利求政績的“經(jīng)濟人”現(xiàn)象，對土地違法違規(guī)行為的問責能夠一定程度上整治土地行政違法現(xiàn)象，土地行政問責通過負向激勵實現(xiàn)對土地違法行為的懲治和警戒，但治標不治本?；趯ν恋匦姓藛T的經(jīng)濟人假設(shè)，官員晉升考核指標能夠通過設(shè)定具體的績效考核標準，以積極、正向的土地執(zhí)法要求引導(dǎo)行政人員在土地行政中規(guī)范用地、合法合規(guī)用地，以實現(xiàn)正向激勵作用。

隨著土地行政問責的不斷推進，官員晉升考核指標也應(yīng)隨之不斷跟進，激勵土地執(zhí)法過程中合法合理性行為。2012年5月21日，人力資源社會保障部及國土資源部公開評選全國國土資源管理系統(tǒng)先進集體及先進工作者，以激勵土地資源管理系統(tǒng)干部奮發(fā)向上，更好地履行國土資源管理部門的職責。

1.2土地行政問責應(yīng)改良地方土地行政經(jīng)濟生態(tài)

1.2.1降低地方對土地財政的依賴程度 依據(jù)經(jīng)濟人假設(shè)，地方政府及土地行政人員偏向于產(chǎn)生符合逐利取向的行為選擇，土地財政一方面能夠刺激地方房地產(chǎn)，拉動經(jīng)濟，另一方面，通過土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得的財政收入可成為地方提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的經(jīng)濟支撐。

土地財政使得農(nóng)地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，一定程度上推進了城鎮(zhèn)化，推動社會成功轉(zhuǎn)型，但也產(chǎn)生耕地銳減、高房價、中央地方政策相悖等問題。土地資源總量不變，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地過程中，必然產(chǎn)生耕地銳減新問題。土地行政問責的實施，一定程度上打擊了地方政府違法違規(guī)批地用地現(xiàn)象，理論上應(yīng)對地方土地財政依賴度產(chǎn)生正向影響，地方土地財政現(xiàn)象應(yīng)獲得緩解。

1.2.2有效緩解地方土地供需矛盾 隨著土地行政問責制度的不斷推進，衛(wèi)片執(zhí)法檢查成為中央監(jiān)督地方用地情況的常規(guī)性手段。地方政府在土地管理過程中忽視集約利用，致使企業(yè)占地不用問題不斷蔓延，在獲得批地后，企業(yè)來按期開工，致使用地容積率下降，土地閑置現(xiàn)象日益嚴峻，從而進一步加劇土地供需矛盾。

土地行政問責通過促使地方政府合法合規(guī)用地，以提高土地資源的使用效率，有效緩解土地供需矛盾。國土資源管理部門在土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)察中，通過調(diào)查并跟蹤地方政府批地用地情況，定期對土地違法違規(guī)行為進行處理，督促項目企業(yè)嚴格按照供地要求使用土地，解決土地資源閑置浪費等問題，有利于增加土地供給量，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供充足動力。

1.2.3遏制土地管理領(lǐng)域的“尋租行為” 國家土地總督察姜大明在全國國土資源系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)視頻會議上強調(diào)：“用零容忍的態(tài)度懲治國土資源領(lǐng)域腐敗”。“灰色收入”的形成原因是土地管理領(lǐng)域的“尋租行為”。依據(jù)布坎南尋租理論，企業(yè)家在尋利過程中發(fā)現(xiàn)自由競爭不具優(yōu)勢，繼而選擇尋租獲得，以通過非法的手段取得額外收益。在土地管理領(lǐng)域的“尋租行為”中，經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)接直接表現(xiàn)為土地行政人員的灰色收入。

土地領(lǐng)域?qū)ぷ庑袨楫a(chǎn)生過程如圖1所示，土地資源作為生產(chǎn)的重要資源，對依附其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益具有巨大作用，而經(jīng)濟效益直接關(guān)乎投資開發(fā)商個人利益。投資開發(fā)商為以低價獲得更好土地資源會選擇尋租行為，通過尋租的資源投入使得土地行政部門及土地行政人員在配置土地資源和土地行政過程中，作出對開發(fā)商有利的決策。

尋租行為分為針對土地管理部門的尋租及對土地行政人員個人的尋租。土地違法的實施主體中，各級地方政府及企事業(yè)單位占據(jù)最大比重。土地違法的涉案面積劃分，地方政府與企事業(yè)單位占比也居高不下。土地行政問責是通過追究土地尋租行為下地方政府的不作為或亂作為責任，以懲戒等方式對土地違法違規(guī)行政作出處理，從而增加土地行政人員違法作為或不作為的成本和風(fēng)險，以實現(xiàn)減少尋租行為產(chǎn)生的可能性。

1.3土地行政問責應(yīng)改進地方土地社會文化生態(tài)

1.3.1提高土地行政人員行政道德素養(yǎng) 依據(jù)費雷德里克森的公共行政權(quán)力主體“公共人”假設(shè)，行政主體應(yīng)具有憲法基礎(chǔ)意識、公民精神意識、服務(wù)于公共利益的制度和程序建設(shè)意識以及樂善好施的道德意識。土地行政人員作為土地行政過程中的行政主體，在土地管理或土地執(zhí)法過程中應(yīng)表現(xiàn)出公共人的行政道德特性，即遵紀守法的個人品德、平等對待公民的職業(yè)道德、公共利益為導(dǎo)向的行政素養(yǎng)和服務(wù)意識。

1.3.2擴大地方土地行政生態(tài)中社會參與程度 土地作為人們生產(chǎn)生活的重要物質(zhì)資源，具有不可替代的經(jīng)濟價值和情感價值。土地行政直接關(guān)乎百姓生活，因此土地行政生態(tài)中的社會參與具有重要意義。2009年至今，土地違法違規(guī)行為得以“顯形”主要來源于媒體曝光和公民舉報。隨著信息化社會，民意反映渠道和監(jiān)督舉報制度不斷完善，公共參與揭發(fā)檢舉違法違規(guī)行為變得尤為重要。

2 土地行政問責對地方土地行政內(nèi)部生態(tài)的作用機理分析

2.1強化政府組織群體依法行政意識

依據(jù)奧爾森《集體行動的邏輯》，組織中的集體利益是組織成員行動的最終動力。集團成員個人努力大小與其所獲收益并不直接相關(guān)，“搭便車”現(xiàn)象隨之產(chǎn)生。因此，在集體決策中，部門文化和領(lǐng)導(dǎo)行政能力對整個部門行政人員具有直接影響。土地行政問責將土地違法違規(guī)行為進行公示，在整個土地行政部門生態(tài)中營造有法必究、有責必追的執(zhí)法氛圍，有利于地方土地行政部門逐漸形成良好的行政風(fēng)氣。土地行政問責中對集體性決策的責任追究主要是部門領(lǐng)導(dǎo)負責制，鑒于部門領(lǐng)導(dǎo)對整個部門的示范性影響，對于責任相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)個人的責任追究，有利于提高整個政府土地行政部門科學(xué)決策、民主決策的意識。

2.2對行政人員違法違規(guī)行為產(chǎn)生警戒效果

土地行政問責是對地方政府違規(guī)用地、擅自挪用指標非法用地等行為進行責任追究。因此，土地行政問責背景下，各個地方部門違規(guī)用地、農(nóng)用地用途非法轉(zhuǎn)換、超額土地出讓等行為都應(yīng)得到處理。責任追究一方面可以遏制土地違法行為繼續(xù)蔓延和擴散，另一方面有利于在整個土地行政系統(tǒng)內(nèi)部形成警戒。

3 提高土地行政問責效果的政策建議

3.1健全土地違法責任清單制度

依據(jù)《土地管理法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》以及最高人民檢察院、最高人民法院所頒布的《國土資源行政處罰辦法》和《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》，土地違法案件的立案、調(diào)查、審理，整個流程均有據(jù)可循。建立土地違法責任清單制度，查明土地違法案件中責任機關(guān)及責任的違法行為及嚴重程度，對于土地督察、土地執(zhí)法人員以及其他土地行政人員均具有較強的威懾作用。

3.2進一步落實土地行政問責信息公開

地級及以上國土資源主管部門應(yīng)在地方政府官方網(wǎng)站上開辟土地行政專欄，將土地行政、土地行政流程、土地違法違規(guī)行為的問責情況予以信息公開，公布各自行政區(qū)域內(nèi)土地行政違法違規(guī)案件的具體查處情況、相關(guān)負責人的責任追究處分、違法違規(guī)用地的回收再利用情況，構(gòu)建網(wǎng)民互動平臺，拓寬民意反映渠道，接受社會對土地行政問責情況的監(jiān)督。

3.3在土地問責過程中善用媒體

土地行政問責中，充分發(fā)揮新媒體作用應(yīng)包括以下幾方面：其一，實現(xiàn)土地問責領(lǐng)域的“互聯(lián)網(wǎng)+”。土地行政部門各級政府與媒體之間打破原先資源孤立的狀態(tài)，實現(xiàn)資源共享；其二，適當放權(quán)，給予新媒體充分的話語權(quán)。媒體是報道事實的筆桿子，以事實為靈魂，以真相為基石。政府對于批評土地行政部門工作效果的報道，應(yīng)依據(jù)客觀情況予以反思并及時應(yīng)對處理，其三，強化對于媒體報道真實性的監(jiān)督，保證媒體對輿論引導(dǎo)作用呈現(xiàn)良性態(tài)勢，確保新媒體在土地行政問責中發(fā)揮正向的監(jiān)督和推動作用。

參考文獻

[1] 張莉，徐現(xiàn)祥，王賢彬.地方官員合謀與土地違法[J]. 世界經(jīng)濟，2011，（03）：72-88.