高校滾動預算研究

[摘 要] 隨著當前財政改革的逐步深入，預算改革的頂層設計也已完成，針對高校的中長期預算編制也成為研究課題之一。本文試圖通過從編制的可行性、編制內(nèi)容和需要解決的問題等幾個方面來討論高校滾動預算的編制。

[關(guān)鍵詞] 高校；滾動預算；編制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 05. 006

[中圖分類號] F810.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）05- 0014- 04

1 前 言

2013年11月黨的十八屆三次會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改進預算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，建立跨年度預算平衡機制”?！秶鴦赵宏P(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號文）指出我國現(xiàn)行預算存在的主要問題表現(xiàn)為“預算管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立；預算體系不夠完善，預算約束力不夠，財政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；預算資金使用績效不高；預算透明度不夠，財經(jīng)紀律有待加強等”，并提出“實行中期財政規(guī)劃管理，財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法”。2014年新修訂的《預算法》第十二條規(guī)定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”。國外如《歐盟條約》中就明確要求各成員國應編制中長期預算，而早在20世紀60～70年代的經(jīng)合組織已要求各國試行編制中長期財政預算。

滾動預算是中長期預算編制方法之一，又叫“滾動式中期財政計劃”或稱“跨年度預算”，滾動期限一般可延續(xù)3～5年，每年進行一次更新，更新的重點是對政策變化進行調(diào)整；具體編制時將預算期與常規(guī)會計年度分開，隨著預算的執(zhí)行，在滾動期末不斷延伸補充預算，逐期向后滾動，使得預算期始終保持為一個固定期間。按照滾動的時間間隔不同，可以分為逐月滾動、逐季滾動和混合滾動等。

作為事業(yè)單位的高等院校，也應適應公共財政改革的需要，建立跨年度預算平衡機制，編制與其功能使命相適應的中長期預算。本文試圖通過從編制的可行性、編制內(nèi)容和需要解決的問題等方面來討論高校滾動預算的編制。

2 高校預算存在的問題

目前高等院校執(zhí)行的是部門預算，按年編制的各項收支全部納入一部預算并上報同級財政部門。隨著財政改革的深入，高校部門預算在編制和執(zhí)行過程中也存在著一些急需改進的問題。

2.1 存在預算“兩張皮”的問題

高校上報同級財政部門的年度預算與在校內(nèi)實際執(zhí)行的預算存在著相互脫節(jié)，上報一套、執(zhí)行一套。

2.2 存在赤字預算的問題

由于基建的分賬核算及結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)作為預算收入等造成體制性突破、由于會計周期與學年周期不同步及公有民辦學院的存在造成隱性突破和存在跨年度報賬等寅吃卯糧現(xiàn)象形成操作性突破，上述均為赤字預算形成的因素。

2.3 預算的短視效應

現(xiàn)行高校年度預算不連續(xù)完整，加之預算調(diào)整事項滯后，造成預算執(zhí)行時間的局限性，特別是一些具有中長期建設性質(zhì)的項目經(jīng)費，如重點學科、人才隊伍建設和本科工程方面，在年度平衡擴展到周期性平衡過程中存在的局限性尤其明顯。

2.4 預算不透明、缺乏監(jiān)督和內(nèi)容不全

根據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)當前政府信息公開重點工作安排的通知》（國發(fā)辦[2013]73號）和《教育部關(guān)于進一步做好高等學校財務信息公開工作的通知》（教財函[2013]96號）文件精神，高等學校財務信息公開是校務公開的重要內(nèi)容，而需要公開的財務信息重點便是年度預決算方案，但從公開的規(guī)定格式看，一般人員是很難看懂的，即使專業(yè)人員也只能了解一個概數(shù)而已，預決算不一致也缺乏有效的制約機制。

2.5 預測科學化、精細化不高

鑒于當前數(shù)據(jù)的采集環(huán)境、統(tǒng)計方法的運用、部門或單位自我保護及人為干預因素，對收入和支出的精確預測還相當困難，預算的科學化、精細化還有待進一步提高。

3 文獻綜述

目前國內(nèi)較權(quán)威和系統(tǒng)研究高校預算管理的著作有喬春華教授的《高校預算管理研究》，這是一部高等院校預算管理的專著，主要從高校預算管理理論、預算管理實踐、經(jīng)費科學化和精細化、績效管理和經(jīng)費監(jiān)管等方面來闡述高等院校預算；杜榮江、葉金平等從高等院校編制和執(zhí)行的年度預算存在的問題入手，并提出相應的解決辦法；趙玉華較為系統(tǒng)地論述了政府中期滾動預算；白彥峰從國內(nèi)外案例比較方面論述了如何建立中期預算框架；肖禎從建立跨年度預算需要政府會計作相應改革配套方面闡述了中長期預算。而就高等院校如何以滾動辦法編制中長期預算則是本文需要討論的方向。

4 高校滾動預算編制的可行性

從國外實踐來看，20世紀60～70年代中長期預算就被OECD國家普遍采用，如美國、法國、德國基本為5年、英國為3年，但在具體編制形式上略有差異并各有特色；而日韓則是以年度預算為主，同時發(fā)布一個中期財政計劃。表1為主要經(jīng)濟體國家中長期預算編制年限。

我國中長期預算編制的實踐從2008年河北省開始試點，2014年北京也開始編制3年中期滾動預算。按照前述國家頂層設計，我國各級政府及公共預算部門都應該編制中長期預算，建立預算的跨年度平衡機制，今年財政部已布置啟動2015～2017年三年期滾動預算編制。那么高校作為公共預算單位之一，也要順應財政改革編制中長期預算，從宏觀環(huán)境來看，當前已具備編制的必要條件。

4.1 宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，財政管理制度規(guī)范

中長期財政預算的編制離不開一個穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，只有在這樣的環(huán)境下，各項經(jīng)濟指標才是可預測、可評估和可計算的，反之則無法進行；另外建立一套規(guī)范、完備的財政管理制度是中長期預算編制的基礎(chǔ)保障，編制過程有“制”可查，有“制”可依。

4.2 相應的法制環(huán)境已初步建立

有了穩(wěn)定可期的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和編制制度，并將其上升為國家意志，即通過法律的形式加以固定，中長期預算才有法律效力，才能和年度預算一樣得到貫徹和執(zhí)行，否則將流于形式，2014版預算法的修改及國務院的相關(guān)決定正是這種強制約束力的體現(xiàn)。

4.3 當前經(jīng)濟增長處于下行期是最佳切入點

當前經(jīng)濟增長處于下行通道，財政收入增長明顯放緩，據(jù)統(tǒng)計，2015年1～5月一般公共預算收入同比增長僅5%，2014年度為8.6%。而中長期預算的最主要目的是建立跨年度預算平衡機制，因此當前實施中長期預算有利于統(tǒng)籌中長期財政資源，集中財力辦大事、急事，使財政預算發(fā)揮最大效益。按財政部部長樓繼偉表述：“建立跨年度預算平衡機制背后的深層含義在于將逐步引入中期預算框架，在編制年度預算的同時編制3年或5年滾動預算，實現(xiàn)年度預算與中期預算的統(tǒng)籌規(guī)劃和有機銜接，由年度平衡擴展到周期性平衡，從而提高預算的前瞻性和連續(xù)性?！?/p>

5 高校滾動預算內(nèi)容

5.1 編制原則

5.1.1 前瞻性原則

中長期預算較年度預算的視野應更寬闊，在統(tǒng)籌規(guī)劃若干年收支的基礎(chǔ)上，主要解決預算短視和各類預算赤字性問題，通過3～5年的連續(xù)滾動編制，實現(xiàn)跨年度預算平衡。

5.1.2 連續(xù)性原則

按滾動法編制預算的基本特點即在年度預算的基礎(chǔ)上按一定的滾動周期連續(xù)性編制，對照高校的實際情況，并結(jié)合各高校五年規(guī)劃，在科學化和精細化的編制要求下，以1年為滾動周期進行控制， 以便全面系統(tǒng)地反映高校中長期財務運營狀況。

5.1.3 可考核原則

現(xiàn)行高校預算的一個突出通病就是“兩張皮”的問題，重預算編制，輕預算執(zhí)行，重收入管理，輕支出績效，因此對高校預算應設定相應的績效指標，加強績效考核，使預算資金發(fā)揮最大化效益。

5.1.4 可監(jiān)督原則

預算的公開透明和接受社會公眾的監(jiān)督是民主社會的通用原則和要求，這也是高校預算的社會責任，隨著財政改革逐漸步入深水區(qū)及上級主管部門的要求，高校預算信息公開將進一步規(guī)范，公開的內(nèi)容也將更為細化，為實現(xiàn)陽光預算奠定基礎(chǔ)。

5.2 編制內(nèi)容及方法

高等院校的預算是由預算收入和預算支出組成的，按照滾動法編制的高校中長期預算內(nèi)容具體如下。

5.2.1 關(guān)于預算收入

高校的收入由財政補助收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入組成，歸并為預算收入口徑為一般公共預算資金、財政專戶管理資金、其他資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金，其中其他資金包含事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入。

（1）一般公共預算資金。高校的財政補助收入大體分為兩類來源形式，一種是按生均撥款乘以學科系數(shù)，另一種是生均撥款加專項補助，無論哪種撥款形式，此類資金仍是國內(nèi)高校經(jīng)費來源主體，按照《國務院關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》（國發(fā)[2011]22號）文件要求，除落實法定增長要求外，還要切實提高財政教育支出占公共財政支出比重，保證財政教育支出增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入增長幅度。因此各高校在編制此項預算收入時，可以參考各省市社會發(fā)展五年規(guī)劃中提出的財政經(jīng)常性收入增長比例，以不高于該比例測算此項收入。

（2）財政專戶管理資金。目前高校已普遍經(jīng)歷了擴招和新校區(qū)建設等外延式擴張，加強內(nèi)涵建設是當前主流。同時在經(jīng)歷2014年新一輪高校學費調(diào)整后，按相關(guān)規(guī)定五年內(nèi)基本不再調(diào)整，因此專戶管理的預算外非稅資金在學生規(guī)模一定的情況下是可測的。

（3）其他資金。其他資金的中長期預算相對較為復雜一些，應就相關(guān)收入分別加以測算?？蒲惺杖腩愃茖ｍ椊?jīng)費，但對高?，F(xiàn)金流的調(diào)節(jié)能起到蓄水池作用，作為專款專用完全可以收定支，可根據(jù)歷史收入的增長比進行測算，同時其具有調(diào)節(jié)現(xiàn)金流量的作用，是調(diào)整跨年度預算平衡的利器。

附屬單位上繳收入和經(jīng)營收入測算相對容易，可根據(jù)相關(guān)協(xié)議明確今后若干年的上繳款。

其他收入包含內(nèi)容較多，收入具有不確定性和無規(guī)律性，根據(jù)歷史收入的增長比進行測算較為可行，但在作中長期預測時要剔除一些偶然因素形成的收入或一次性收入。

（4）上年結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金。從財政角度來看，建立在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上的此類資金是可作為預算收入的。但作為預算單位的高校編制年度預算的原則即為收支平衡，因此該資金很難測算，經(jīng)常被用作調(diào)節(jié)和平衡年度預算的手段。

5.2.2 關(guān)于預算支出

高校的預算支出由基本支出和項目支出組成，其中基本支出包含工資福利支出、商品和服務支出及對個人和家庭補助支出，支出應作為預算的重點，而項目支出則是重中之重。

（1）基本支出?；局С鍪歉咝＞S持日常運轉(zhuǎn)的必需支出，進一步可細分為人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費。其中人員經(jīng)費可分教職員工支出和學生支出，按事業(yè)單位績效工資改革要求，高校教職員工人員經(jīng)費是可控可測的；學生支出主要由國助和校助兩部分組成，在學生數(shù)相對穩(wěn)定的情況下，此類支出也是可測的。日常公用經(jīng)費屬消耗性支出，是預算編制中應壓縮的范疇，各地都制定了較為規(guī)范的定額，此類經(jīng)費也是可控可測的。

（2）項目支出。項目支出是高校在保障日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費外，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要在可動用財力下重點支持安排的項目，可分為年度項目和跨年度項目。年度項目是一次性項目，預算年度內(nèi)實施完成；跨年度項目是高校編制中長期滾動預算的重點，實施對象主要為人才培養(yǎng)類、學科建設類、基本建設工程及有專項經(jīng)費支持專項項目，以江蘇高校為例，如本科教學工程、省級重點學科、省優(yōu)勢學科、省品牌專業(yè)、協(xié)同創(chuàng)新項目及中地共建項目等。

5.2.3 編制方法

高校滾動預算的編制年限建議為五年，同高校的五年規(guī)劃相銜接。滾動周期建議為一年，時間起點為每年3月份人大會議后實施。在滾動預算周期內(nèi)，保持經(jīng)費總量控制和政策連續(xù)性，對重點滾動支持的項目實施項目庫管理，同時協(xié)調(diào)校內(nèi)各部門分工協(xié)作，如政策法規(guī)處負責一些宏觀指標的制定，財務處負責具體編制。

6 需要解決的問題

6.1 編制環(huán)境要求

中長期預算的編制要求宏觀經(jīng)濟運行平穩(wěn)，財政收入相對穩(wěn)定，不能出現(xiàn)大起大落的經(jīng)濟環(huán)境。從法制環(huán)境角度，年度預算由人大審議決定，就如何確定中長期預算的法定地位，使得預算得以貫徹執(zhí)行仍需完善法制。

6.2 編制技術(shù)要求

雖然中長期滾動預算有周期性調(diào)整的機制，對中長期預測的準確性有弱化的傾向，但仍受制于環(huán)境、測算因素和方法的制約，對調(diào)整的機制、頻度和滾動周期的量化描述仍有待進一步研究。

6.3 轉(zhuǎn)變決策理念

“決策方式?jīng)]變，啥都沒定，怎么編啊，就空掉了?！必斦控斦茖W研究所副所長劉尚希如是說，推動中期滾動預算的意義在于，政府治理的理念要有一個大的調(diào)整，其背后將是政府治理觀念的改變。

6.4 會計改革的配套

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立跨年度預算平衡機制”?，F(xiàn)行行政事業(yè)單位執(zhí)行的都是以收付實現(xiàn)制或修正的收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計制度，資產(chǎn)、債務以及一些應付款項、應收款項都難以在預算中得到反映，會計改革亟待完善。

6.5 績效考核

再好的預算沒有有效的績效考核，預算的合理性和成果都值得懷疑，針對不同的項目如何設置預算績效考核指標，績效考核是動態(tài)考核（實時糾偏）還是期末綜合考核（按預算指標分析考核），以實現(xiàn)加強成本效益分析，控制降低公共成本仍是需要我們研究的課題。

主要參考文獻

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