向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力法律問題研究

徐曉明

摘要：目前向開發(fā)區(qū)下放權(quán)力工作面臨新形勢。在推進(jìn)層面上，由地方政府推動(dòng)為主向國家、省層面聯(lián)合推動(dòng)轉(zhuǎn)變；在放權(quán)模式上，由市級單一授權(quán)模式向省、市、縣多元授權(quán)模式轉(zhuǎn)變；在放權(quán)體例上，由列舉式為主向列舉式和排除式并行轉(zhuǎn)變；在放權(quán)內(nèi)容上，由經(jīng)濟(jì)管理權(quán)為主向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)并重轉(zhuǎn)變。向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力應(yīng)在遵循合法性、協(xié)同性、差異性、耐受性原則下，通過科學(xué)確定下放權(quán)力類型、強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)、完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、開展相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)等路徑來規(guī)范有序推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)；行政權(quán)力；放權(quán)模式

中圖分類號(hào)：D922文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2016）05-0083-07

當(dāng)前，各地方政府根據(jù)國家簡政放權(quán)的總要求，在行政管理體制改革層面對擴(kuò)大開發(fā)區(qū)行政管理權(quán)限問題進(jìn)行了探索。但總體而言，對這一問題的認(rèn)識(shí)還存在差異，在權(quán)力下放標(biāo)準(zhǔn)、原則、內(nèi)容等方面不盡統(tǒng)一，規(guī)范化程度還不夠。實(shí)踐的失范對加強(qiáng)開發(fā)區(qū)行政權(quán)力下放理論問題提出了現(xiàn)實(shí)需求。本文在對目前開發(fā)區(qū)權(quán)力下放實(shí)踐總體趨勢進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，探討向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵行的基本要求、推進(jìn)路徑等問題。

一、向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力實(shí)踐的總體趨勢

當(dāng)前，在我國稅收等傳統(tǒng)政策優(yōu)勢不斷弱化、簡政放權(quán)趨勢加速的宏觀背景下，許多地方政府出于營造良好營商環(huán)境、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)態(tài)的考慮，在現(xiàn)行法律制度框架下對向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力工作進(jìn)行了有益的探索。目前，權(quán)力下放工作主要呈現(xiàn)以下四方面的發(fā)展趨勢。

（一）在推進(jìn)層面上，由地方政府推動(dòng)為主向國家、省層面聯(lián)合推動(dòng)轉(zhuǎn)變

除省轄市以下地方政府開展向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力工作外，隨著國家服務(wù)型政府建設(shè)力度的不斷加大，向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力工作已經(jīng)逐步上升為國家層面的統(tǒng)一工作要求。如2014年10月30日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》提出，進(jìn)一步下放審批權(quán)限，支持國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)開展外商投資等管理體制改革試點(diǎn)，大力推進(jìn)工商登記制度改革。

目前，有些省級政府通過制定引導(dǎo)開發(fā)區(qū)發(fā)展的意見，以全省一盤棋的工作思路在全省一攬子推進(jìn)向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力工作。這在一定程度上有望從省級政府層面解決各地在推進(jìn)向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力過程中可能出現(xiàn)的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)問題。如《江蘇省政府印發(fā)關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型省份建設(shè)若干政策措施的通知》（蘇政發(fā)〔2016〕107號(hào)）提出，賦予國家級開發(fā)區(qū)與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等行政管理權(quán)限，賦予通過主管部門考核的省級開發(fā)區(qū)與縣（市、區(qū)）同等的行政管理權(quán)限。

（二）在放權(quán)模式上，由市級單一授權(quán)模式向省、市、縣多級授權(quán)模式轉(zhuǎn)變

從早期的行政權(quán)力下放實(shí)踐看，在放權(quán)模式上，更多的是偏重于省轄市政府向開發(fā)區(qū)進(jìn)行授權(quán)，即由省轄市政府依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，將市政府及市政府相關(guān)職能部門所擁有的部分與開發(fā)區(qū)發(fā)展有關(guān)的行政權(quán)力授予開發(fā)區(qū)行使。

在簡政放權(quán)改革的背景下，向開發(fā)區(qū)進(jìn)行授權(quán)的模式也呈現(xiàn)出多元化趨勢。除市政府這一授權(quán)主體外，省政府、縣政府也逐步成了授權(quán)主體，出現(xiàn)了省、市、縣多級授權(quán)模式。所謂省級授權(quán)模式是指由省政府或者省級部門直接將行政權(quán)力下放給開發(fā)區(qū)行使，而不需要分層次間接地由市級政府或者部門再來轉(zhuǎn)授權(quán)。如2010年12月21日，河北省人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于對我省特定區(qū)域進(jìn)一步下放行政審批權(quán)限的意見》規(guī)定了省級授權(quán)模式，將相關(guān)行政審批事項(xiàng)直接下放有關(guān)開發(fā)區(qū)。《貴州省開發(fā)區(qū)條例》①除在第12條明確列舉開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)職責(zé)外，還通過第8項(xiàng)規(guī)定開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)可以行使縣級以上人民政府依法授予的其他職責(zé)。

（三）在放權(quán)體例上，由列舉式為主向列舉式和排除式并行轉(zhuǎn)變

在放權(quán)體例上，以往主要采取的是一種正面列舉式放權(quán)體系安排，即通過正面列舉的方式對下放給開發(fā)區(qū)的行政權(quán)力類型做出具體細(xì)化規(guī)定，基于這一立法體例，開發(fā)區(qū)只能在列舉的范圍內(nèi)行使權(quán)力，未明確列舉的行政權(quán)力則不能享有②。列舉式放權(quán)體系安排在確保下放行政權(quán)力明確性的同時(shí)，也體現(xiàn)了立法者對于開發(fā)區(qū)這一特別行政主體的保守認(rèn)知。

近年來，在放權(quán)體例上，有些地方在堅(jiān)持以列舉式為主導(dǎo)體例的同時(shí)，也開始一并采用排除式放權(quán)體例安排，即在作列舉式規(guī)定權(quán)力的同時(shí)，規(guī)定只要不屬于國家強(qiáng)制不能下放的行政權(quán)力，法定行政機(jī)關(guān)都可以將行政權(quán)力下放給開發(fā)區(qū)來行使。如2010年11月26日，河北省人民政府下發(fā)的《關(guān)于加快開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展的若干意見》（冀政〔2010〕第135號(hào)）提出，特定情形下除法律法規(guī)及專項(xiàng)規(guī)定明確省級商務(wù)部門審批外，由開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管委會(huì)審批。作為一種排除性、概括性規(guī)定，排除式放權(quán)體例安排具有很強(qiáng)的制度開放性。它能夠在不修改現(xiàn)行制度的情況下，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)行政權(quán)力自動(dòng)深化拓展的目的。但這一放權(quán)體系安排意味著絕大部分行政權(quán)力都可以下放給開發(fā)區(qū)來行使，從開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)的根本屬性層面分析，這似乎又有些不合適。

（四）在放權(quán)內(nèi)容上，由經(jīng)濟(jì)管理權(quán)為主向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)并重轉(zhuǎn)變

對于究竟向開發(fā)區(qū)下放什么樣的行政權(quán)力這一問題，目前認(rèn)識(shí)與實(shí)踐并不統(tǒng)一?？傮w而言，早期向開發(fā)區(qū)下放的行政權(quán)力更多的是以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)為主，社會(huì)管理權(quán)則相對較少，不僅如此，有的地方則明確規(guī)定開發(fā)區(qū)不能行使社會(huì)管理權(quán)力。

在機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位上，盡管開發(fā)區(qū)不是一級地方政府，但近年來開發(fā)區(qū)在城市管理、衛(wèi)生、教育等社會(huì)管理方面的行政管理職能不斷拓展，開發(fā)區(qū)事實(shí)上已從單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)演化成一個(gè)具有綜合行政管理功能的行政管理區(qū)域。在社會(huì)管理需求日趨強(qiáng)化的背景下，傳統(tǒng)的協(xié)助式社會(huì)管理模式也不能適應(yīng)開發(fā)區(qū)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求，基于此，有些地方已經(jīng)開始注意在向開發(fā)區(qū)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的同時(shí)，一并開始考慮下放開發(fā)區(qū)急需的部分社會(huì)管理權(quán)限③。而伴隨著社會(huì)管理權(quán)限的逐步下放，開發(fā)區(qū)作為一級政府的職能也正得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

二、向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力應(yīng)遵守的基本要求

立足開發(fā)區(qū)這樣一個(gè)政府派出機(jī)構(gòu)的特殊機(jī)構(gòu)定位，以建設(shè)高效、服務(wù)型政府為目標(biāo)導(dǎo)向，向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)遵循以下四方面的基本要求。

（一）注重行政權(quán)力下放的合法性

如何在法治的框架內(nèi)推進(jìn)向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力實(shí)踐，這是需要解決的法治前提問題，也是回答權(quán)力下放工作如何獲得合法性與正當(dāng)性的問題。從目前實(shí)踐情況看，由于總體上缺少直接來自于國家統(tǒng)一法層面上的法律依據(jù)，因此，地方政府在推進(jìn)向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力工作方面往往是缺少足夠的創(chuàng)新空間和創(chuàng)新手段，有些影響行政權(quán)力下放的法律瓶頸問題難以在地方政府層面上取得突破。如在委托行使式權(quán)力下放模式中，在未明確委托上位法律依據(jù)的情況下，法定行政機(jī)關(guān)能否將自身的法定職權(quán)委托給開發(fā)區(qū)來行使，這種做法是否違反職權(quán)法定原則、導(dǎo)致行政不作為及刑事瀆職問題？再如，在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)上，能否在開發(fā)區(qū)這樣一個(gè)政府派出機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立實(shí)體執(zhí)法機(jī)構(gòu)來行使行政執(zhí)法權(quán)，而這些機(jī)構(gòu)是否又能以自己的名義獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)，等等。目前對這些問題的認(rèn)識(shí)還不盡統(tǒng)一，有些做法存在“違法之嫌”，游走在非法與合法之間。

從目前實(shí)踐看，政策制定者們已經(jīng)開始注意將合法原則作為一項(xiàng)基本原則做出明確規(guī)定，如河北省人民政府辦公廳《關(guān)于對我省特定區(qū)域進(jìn)一步下放行政審批權(quán)限的意見》規(guī)定，下放行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵守合法合理原則，既要按照法定權(quán)限和程序規(guī)范行政審批行為，又要進(jìn)一步擴(kuò)大特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的自主權(quán)，增強(qiáng)其統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。

（二）注重行政權(quán)力下放的協(xié)同性

推進(jìn)向開放區(qū)下放行政權(quán)力是一項(xiàng)行政權(quán)力系統(tǒng)性優(yōu)化工程，它需要系統(tǒng)和配套的制度安排。在下放行政權(quán)力過程中，需要按照行政權(quán)力性質(zhì)和類型，準(zhǔn)確界定需要下放的行政權(quán)力，需要整個(gè)行政權(quán)力鏈條的協(xié)同運(yùn)行。就開發(fā)區(qū)建設(shè)、投資等項(xiàng)目審批權(quán)力運(yùn)行而言，涉及上下級政府、多個(gè)職能部門之間的行政權(quán)力的協(xié)同運(yùn)行。因此，在下放行政權(quán)力過程中，需要各地、各職能部門統(tǒng)籌協(xié)同加以推進(jìn)，以保證行政權(quán)力鏈條運(yùn)行的平衡性，否則，行政權(quán)力下放不僅不能提高行政權(quán)力運(yùn)行效率，而且還會(huì)導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行程序沖突、銜接不順暢等問題，反而會(huì)增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，影響行政權(quán)力運(yùn)行整體效果。

正是基于對行政權(quán)力下放協(xié)同性這一目標(biāo)導(dǎo)向的考慮，2011年6月，青海省人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于向西寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)和海東工業(yè)園區(qū)下放省級部門行政審批權(quán)（第一批）的通知》規(guī)定，必須將該行政審批項(xiàng)目包含的所有行政審批事項(xiàng)完整下放，不得對行政審批總項(xiàng)目進(jìn)行拆分。從這一規(guī)定可看出，青海省人民政府辦公廳做出的不得拆分的規(guī)定，其目的就是為了保證行政權(quán)力下放的協(xié)同性，防止出現(xiàn)行政權(quán)力鏈條運(yùn)行的不平衡性問題。

（三）注重行政權(quán)力下放的差異性

作為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能上具有多樣性與差異性，因此，不同的開發(fā)區(qū)對于行政權(quán)力的配置要求就必然存在差異性。權(quán)力配置的差異性對權(quán)力下放工作提供了更高的要求，而在目前各地行政權(quán)力下放過程中，權(quán)力下放差異性這一原則體現(xiàn)得并不明顯，在下放行政權(quán)力內(nèi)容方面“同質(zhì)化”問題比較突出。

如何做到行政權(quán)力下放的差異性以準(zhǔn)確體現(xiàn)開發(fā)區(qū)權(quán)力需求導(dǎo)向？社會(huì)公眾是行政權(quán)力的直接利益關(guān)系方，對行政權(quán)力運(yùn)行效果有最明顯的感受，他們的感受對于權(quán)力下放有非常重要的影響。因此在下放行政權(quán)力過程中，以需求為導(dǎo)向，通過進(jìn)一步增強(qiáng)權(quán)力下放過程的公開性，強(qiáng)化公眾參與和專家論證，對下放權(quán)力內(nèi)容與下放方式等方面做出準(zhǔn)確界定，努力做到讓下放的行政權(quán)力真正體現(xiàn)為開發(fā)區(qū)發(fā)展所需、社會(huì)公眾所盼的“實(shí)權(quán)”而不是可有可無的“虛權(quán)”，也只有這樣才能從根本上解決長期存在的下放行政權(quán)力事項(xiàng)針對性不夠、含金量不足、運(yùn)行效果不明顯等問題。

（四）注重行政權(quán)力下放的耐受性

從行政法法治角度說，開發(fā)區(qū)作為權(quán)力下放后的行政權(quán)力行使者，應(yīng)當(dāng)要具備行政權(quán)力的行使能力，這是向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力的前提與基礎(chǔ)，沒有行使條件就被授予權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力運(yùn)行的無序狀態(tài)。行政權(quán)力行使能力是在行政權(quán)力下放過程中首先需要考量的問題，鑒于權(quán)力下放是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能簡單地等同于權(quán)力轉(zhuǎn)移，還涉及相應(yīng)的人、財(cái)、物的同步轉(zhuǎn)移和專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍配置等問題。因此，對于暫不具備相應(yīng)承接條件的，即使開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨權(quán)力需求也不能下放，如果為了片面地追求行政權(quán)力下放需求而不顧現(xiàn)狀權(quán)力行使能力，則極易導(dǎo)致行政權(quán)力運(yùn)行失范問題。

以開發(fā)區(qū)社會(huì)管理權(quán)力下放為例，在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，適度、有針對性地向開發(fā)區(qū)下放社會(huì)管理權(quán)限，將行政服務(wù)窗口進(jìn)一步前移，對于推進(jìn)開發(fā)區(qū)的發(fā)展是有益的，但總體上需要科學(xué)地把握尺度。過度、不切實(shí)際地向開發(fā)區(qū)下放社會(huì)管理權(quán)限，這不僅在客觀上會(huì)導(dǎo)致開發(fā)區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的膨脹，而且還會(huì)在機(jī)構(gòu)職責(zé)定位問題上將開發(fā)區(qū)混同于一般的行政區(qū)域，扭曲開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)與功能定位，違背下放行政權(quán)力的宗旨。準(zhǔn)確下放社會(huì)管理權(quán)力需要重點(diǎn)關(guān)注兩方面的問題。一是下放的社會(huì)管理權(quán)力類型界定問題。向開發(fā)區(qū)下放社會(huì)管理權(quán)限要堅(jiān)持“有所放而有所不放”的原則，堅(jiān)持必要性原則，畢竟開發(fā)區(qū)的權(quán)力承載運(yùn)行能力不同于一級地方政府。二是下放的社會(huì)管理權(quán)力如何承接運(yùn)行到位問題。這一問題總體上要根據(jù)開發(fā)區(qū)對于社會(huì)管理權(quán)限的需求程度、開發(fā)區(qū)行政機(jī)構(gòu)建設(shè)情況、開發(fā)區(qū)權(quán)力運(yùn)行承受能力等情況來定。

三、推進(jìn)向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力的對策建議

規(guī)范有序地推進(jìn)向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力工作，需要根據(jù)行政法治精神，準(zhǔn)確把握開發(fā)區(qū)職責(zé)定位。因此要強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)，科學(xué)界分下放行政權(quán)力內(nèi)容，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)體制創(chuàng)新。

（一） 精選權(quán)力內(nèi)容，從權(quán)力要素層面把好權(quán)力下放源頭關(guān)

1.可以下放的重點(diǎn)行政權(quán)力

一是行政審批初審權(quán)。我國《行政許可法》第35條設(shè)定了行政審批多層級審查制度④。實(shí)踐證明，科學(xué)配置行政審批初審權(quán)對于精減行政審批環(huán)節(jié)，提高行政審批效率具有重要的意義。結(jié)合開發(fā)區(qū)目前的現(xiàn)實(shí)需求，可考慮在向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力的過程中采用行政許可多層級審查制度，推動(dòng)行政審批初審權(quán)與決定權(quán)的分離。針對一些不宜下放且需要省級及以上高等級行政審批機(jī)關(guān)最終決定的行政審批事項(xiàng)，可考慮充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)接近行政審批申請人、了解申請人情況的優(yōu)勢，通過進(jìn)一步優(yōu)化行政審批程序，將行政審批初審權(quán)直接委托或者賦予開發(fā)區(qū)來行使，由開發(fā)區(qū)在履行行政審批初審權(quán)后，在報(bào)送相關(guān)部門備案后，直接將行政審批材料報(bào)送至省級以上行政審批機(jī)關(guān)，這樣就可以直接減少市政府或市政府職能部門審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化行政審批程序，提高行政審批效率。在這方面，有些地方已經(jīng)有所實(shí)踐⑤。

二是外資項(xiàng)目核準(zhǔn)決定權(quán)。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿陣地，外資項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)力運(yùn)行是否高效對于開發(fā)區(qū)外資項(xiàng)目引進(jìn)與培育具有非常重要的影響?；诖?，近年來從國家到地方在外資項(xiàng)目核準(zhǔn)程序構(gòu)造方面都做出了積極努力，外資項(xiàng)目核準(zhǔn)決定權(quán)行使主體的變化就體現(xiàn)得非常明顯⑥。

三是建設(shè)項(xiàng)目審批決定權(quán)。建設(shè)項(xiàng)目審批的基礎(chǔ)性決定了其對于開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要性，建設(shè)項(xiàng)目審批和管理權(quán)配置是否合理事關(guān)建設(shè)項(xiàng)目能否順利有效推進(jìn)，事關(guān)投資人對于一個(gè)地方投資軟環(huán)境的整體評價(jià)⑦。

四是城市管理行政執(zhí)法權(quán)?；诔鞘泄芾砑皶r(shí)性與有效性的現(xiàn)實(shí)要求，城市管理權(quán)可依法下放給開發(fā)區(qū)行使。這里所指的城市管理權(quán)是一種綜合性城市管理權(quán)，包括規(guī)劃管理審批權(quán)、城市建設(shè)管理權(quán)、交通運(yùn)輸管理權(quán)等。

五是安全生產(chǎn)審批后續(xù)監(jiān)管權(quán)。在安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)配置上，從分權(quán)監(jiān)督與落實(shí)責(zé)任的角度出發(fā)，可實(shí)行安全生產(chǎn)審批權(quán)與行政審批后續(xù)監(jiān)管權(quán)的縱向分離，將安全生產(chǎn)審批決定權(quán)保留給市級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門行使，而出于進(jìn)一步強(qiáng)化開發(fā)區(qū)屬地監(jiān)管責(zé)任、及時(shí)有效處置安全生產(chǎn)責(zé)任事故之考慮，可將安全生產(chǎn)審批后續(xù)監(jiān)管權(quán)授予開發(fā)區(qū)行使⑧。

2.不可以下放的行政權(quán)力

一是城市規(guī)劃編制決定權(quán)。城市規(guī)劃編制權(quán)作為一種行政規(guī)劃權(quán)力，其綜合性特點(diǎn)決定了城市規(guī)劃編制決定權(quán)不能由開發(fā)區(qū)來行使。如果從差異化配置城市規(guī)劃權(quán)力的角度出發(fā)，按照草案編制權(quán)與決定權(quán)要相分離的思路，對開發(fā)區(qū)進(jìn)行一定程度的授權(quán)，既能夠調(diào)動(dòng)、發(fā)揮開發(fā)區(qū)積極性，也能夠在法律精神上符合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定。

二是城市規(guī)劃審批決定權(quán)。對于城市規(guī)劃審批決定權(quán)能否下放問題，國家早有明確規(guī)定。2005年7月25日，建設(shè)部針對新疆維吾爾自治區(qū)建設(shè)廳《關(guān)于對國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃審批權(quán)問題的請示》做出《關(guān)于對國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃審批權(quán)問題的復(fù)函》，批復(fù)明確指出，城市規(guī)劃區(qū)及其邊緣地區(qū)的各類開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，必須納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。國家級開發(fā)區(qū)的發(fā)展要納入土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃并實(shí)行統(tǒng)一管理。這也意味著城市規(guī)劃審批決定權(quán)是不能下放給開發(fā)區(qū)行使的。近年來，國家在城市規(guī)劃審批決定權(quán)不能下放這個(gè)問題上態(tài)度一直沒有改變。這可以從國務(wù)院對地方政府所做出的各類規(guī)劃批復(fù)文件中看出。

三是土地行政審批權(quán)。強(qiáng)化土地行政審批集中管理是國家的制度要求。正是基于對治理土地審批權(quán)違法下放亂象的考慮，國務(wù)院辦公廳于2014年10月30日下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，在土地審批權(quán)限下放問題上特別做出了禁止性規(guī)定，明確提出不得違法下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收和供地審批權(quán)，不得以任何形式違規(guī)減免或返還土地出讓金。

四是限制人身自由的行政處罰權(quán)。根據(jù)我國《立法法》及《行政處罰法》的規(guī)定，限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)來行使，因此，對限制人身自由的行政處罰權(quán)的行使有著嚴(yán)格的主體要求，這是一項(xiàng)由公安機(jī)關(guān)行使的專屬行政權(quán)力。

五是行政強(qiáng)制措施權(quán)。根據(jù)我國《行政強(qiáng)制法》第17條關(guān)于“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”的規(guī)定可知，行政強(qiáng)制措施權(quán)只能由法定行政機(jī)關(guān)行使。因此，行政強(qiáng)制措施權(quán)并不能通過委托的方式下放給開發(fā)區(qū)來行使。

（二）強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，從職權(quán)法定層面把好權(quán)力下放依據(jù)關(guān)

為從根本上解決向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力法律依據(jù)不足問題，可嘗試以下兩方面的制度建設(shè)路徑。

1. 在統(tǒng)一推進(jìn)立法層面，加快開發(fā)區(qū)行政組織法建設(shè)

建議國務(wù)院或者省政府從強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，進(jìn)一步完善開發(fā)區(qū)立法，努力為開發(fā)區(qū)權(quán)力下放工作提供法律依據(jù)，從國務(wù)院、省級政府層面一攬子解決各地在推進(jìn)開發(fā)區(qū)權(quán)力下放過程中所存在的依據(jù)不足問題。如何更加高效地推進(jìn)開發(fā)區(qū)行政權(quán)力下放工作立法？應(yīng)當(dāng)說，在國家政策層面上已經(jīng)有了相關(guān)立法要求，如早在《國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》（20112015 年）中就已經(jīng)提出相關(guān)要求，只不過這種立法要求并未完全“落地化”，缺少及時(shí)、完善的制度作配套支撐。從立法側(cè)重角度看，在國家統(tǒng)一立法與省級立法分工方面，基于向開發(fā)區(qū)下放行政權(quán)力統(tǒng)一性、平衡性和推動(dòng)力的追求，在開發(fā)區(qū)立法方面應(yīng)更多地強(qiáng)化省級地方立法供給，逐步建立省級政府推動(dòng)為主導(dǎo)的開發(fā)區(qū)行政權(quán)力下放主體模式，而國家層面的立法則側(cè)重于從組織法的角度為開發(fā)區(qū)地方立法提供上位立法支撐。

2. 在差異推進(jìn)立法層面，體現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展個(gè)性立法需求

在《立法法》修改給地方立法職能配置帶來新的發(fā)展機(jī)遇的背景下，可通過充分發(fā)揮省轄市地方立法職能，結(jié)合各地區(qū)開發(fā)區(qū)權(quán)力需求實(shí)際，在城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等立法權(quán)限范圍內(nèi)，按照有需求、有特色、可操作的地方立法原則要求，重點(diǎn)從整合構(gòu)建高效行政協(xié)作機(jī)制、細(xì)化補(bǔ)充立法的角度出發(fā)，有針對性、差異地為開發(fā)區(qū)權(quán)力下放工作及時(shí)提供法律依據(jù)。通過強(qiáng)化地方個(gè)性立法，既體現(xiàn)了地方立法的本質(zhì)要求，也從具體執(zhí)行層面保障了國家政策的及時(shí)有效“落地”。

（三）科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，從組織層面破解權(quán)力不能下放形成的瓶頸關(guān)

1.在開發(fā)區(qū)設(shè)置聯(lián)合辦理機(jī)構(gòu)

對于不能下放的行政權(quán)力，應(yīng)該如何推進(jìn)這些行政權(quán)力在開發(fā)區(qū)高效運(yùn)行？有些地方通過設(shè)置聯(lián)合辦理機(jī)構(gòu)的做法值得借鑒。如2009年《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展的意見》提出，對法律法規(guī)規(guī)定不能賦予高新區(qū)的專屬經(jīng)濟(jì)和行政管理權(quán)限，高新區(qū)所在市政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)和組織有關(guān)職能部門按期統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理或者集中辦理。

2.在開發(fā)區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)

在向開發(fā)區(qū)直接下放行政權(quán)力條件還不成熟的情況下，法定行政機(jī)關(guān)可通過在開發(fā)區(qū)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)來為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供高效的政務(wù)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)說這是一種通過延伸履職平臺(tái)的方式實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力事實(shí)上下放的做法，當(dāng)然這也是目前許多地方政府采用的常規(guī)行政權(quán)力下放方式。就設(shè)立分支機(jī)構(gòu)這種行政權(quán)力下放方式而言，由于不存在行政職能的外部轉(zhuǎn)移和變更，并不需要政策的特別規(guī)定，只要符合行政機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)規(guī)定就可以，因此目前并不存在法律上的障礙，相較于其他行政權(quán)力下放方式而言相對比較簡單。但由于在組織建設(shè)層面上需要另外設(shè)立行政機(jī)構(gòu)，因此，這在客觀上可能會(huì)造成行政機(jī)構(gòu)的膨脹問題，并且不利于樹立精簡行政機(jī)構(gòu)的導(dǎo)向。基于防范行政機(jī)構(gòu)膨脹的危險(xiǎn)，行政部門在開發(fā)區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)必要性原則要求。

3. 加強(qiáng)開發(fā)區(qū)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)

從近年來全國各地政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)情況看，一般是在市、縣區(qū)域設(shè)置政務(wù)服務(wù)中心，在開發(fā)區(qū)專門設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心的并不多，目前江蘇已有少數(shù)地方開發(fā)區(qū)在實(shí)踐。應(yīng)當(dāng)說，在不宜采取其他行政權(quán)力下放方式的情況下，進(jìn)一步強(qiáng)化開發(fā)區(qū)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)、在開發(fā)區(qū)打造一個(gè)“服務(wù)周到、辦事快捷”的政務(wù)服務(wù)超市，不失為一種優(yōu)化行政審批服務(wù)模式的路徑安排。

（四）推進(jìn)體制創(chuàng)新，在試點(diǎn)層面解決開發(fā)區(qū)行政許可權(quán)相對整合問題

開發(fā)區(qū)作為各地招商引資的主要載體、建設(shè)項(xiàng)目的主陣地是機(jī)制體制改革和創(chuàng)新的前沿和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，開發(fā)區(qū)對于簡政放權(quán)工作有著更為緊迫的現(xiàn)實(shí)需求，但從目前組織法的角度分析，在機(jī)構(gòu)屬性上，開發(fā)區(qū)通常只是政府的派出機(jī)構(gòu)，因此其并不能單獨(dú)行使法律和規(guī)章賦予政府的相關(guān)職能，實(shí)踐中，開發(fā)區(qū)的項(xiàng)目行政審批權(quán)要由各級政府部門分別行使，分散式行政審批模式并不利于加快開發(fā)區(qū)項(xiàng)目落地的步伐，不利于項(xiàng)目早開工、快建設(shè)，這在一定程度上影響并制約了開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

基于提升綜合行政管理質(zhì)態(tài)的考慮，建議根據(jù)中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》中關(guān)于“要深化政府機(jī)構(gòu)改革，堅(jiān)持精簡統(tǒng)一效能原則，推進(jìn)機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合”、“鼓勵(lì)各地從實(shí)際出發(fā)，積極探索，勇于創(chuàng)新，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模罅喺艡?quán)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置”的精神要求，進(jìn)一步激活行政許可法所設(shè)立的相對集中行政許可權(quán)制度，學(xué)習(xí)借鑒天津?yàn)I海新區(qū)設(shè)立行政審批局、開展相對集中行政許可權(quán)的做法，進(jìn)一步整合行政管理資源，在開發(fā)區(qū)廣泛推行相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作，根據(jù)開發(fā)區(qū)招商引資和項(xiàng)目推進(jìn)的實(shí)際需要，將相關(guān)行政管理部門的行政許可權(quán)集中到開發(fā)區(qū)來集中統(tǒng)一行使，賦予開發(fā)區(qū)相應(yīng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使有關(guān)行政審批權(quán)限，通過集中整合行政權(quán)力的方式來進(jìn)一步擴(kuò)大開發(fā)區(qū)行政管理質(zhì)態(tài)。

注釋：

①《貴州省開發(fā)區(qū)條例》于2012年5月25日經(jīng)貴州省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過。

②例如，嘉興市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步明確嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的通知》（嘉政發(fā)〔2010〕72號(hào)）規(guī)定，“區(qū)內(nèi)企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)和備案；企業(yè)投資核準(zhǔn)項(xiàng)目可研和初步設(shè)計(jì)審查；政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)、可研和初步設(shè)計(jì)審批；核定審批權(quán)限內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)發(fā)包方式和范圍；鼓勵(lì)類、允許類外商投資項(xiàng)目的項(xiàng)目申請報(bào)告核準(zhǔn)及合同章程的審批；部省級審批、核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目按照地（市）級的權(quán)力初審、上報(bào)”。

③例如，2010年9月1日，浙江省嘉興市人民政府下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步明確嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的通知》規(guī)定，在向經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的同時(shí)，也一并將教育行政管理、學(xué)?？己恕㈤_發(fā)區(qū)戶外廣告、店招店牌審批和核準(zhǔn)等社會(huì)管理權(quán)授予開發(fā)區(qū)行使。

④我國《行政許可法》第35條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級行政機(jī)關(guān)審查后報(bào)上級行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請材料直接報(bào)送上級行政機(jī)關(guān)。上級行政機(jī)關(guān)不得要求申請人重復(fù)提供申請材料?！?/p>

⑤例如，2010年11月26日，河北省人民政府下發(fā)的《關(guān)于加快開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展的若干意見》（冀政〔2010〕第135號(hào)）提出，發(fā)展改革、規(guī)劃建設(shè)、國土資源、工業(yè)和信息化、科技、環(huán)保、商務(wù)等方面須經(jīng)省政府有關(guān)部門審批的行政審批事項(xiàng)，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管委會(huì)可直接申報(bào)，同時(shí)抄報(bào)所在地政府及相關(guān)部門。省政府有關(guān)部門應(yīng)積極受理開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的報(bào)件，并簡化審批程序，優(yōu)先予以辦理。須報(bào)國務(wù)院有關(guān)部門審批的事項(xiàng)，省政府有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)予以轉(zhuǎn)報(bào)，并做好銜接和服務(wù)工作。

⑥2015年1月27日，甘肅省人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》（甘政辦發(fā)〔2015〕14號(hào)）規(guī)定，將總投資額3億美元以下的鼓勵(lì)類、允許類和總投資額5000萬美元以下的限制類外商投資企業(yè)的設(shè)立及其變更事項(xiàng)的審批和管理下放到國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。基于此，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)就獲得了部分外資項(xiàng)目的審批決定權(quán)。

⑦近年來，有些地方開發(fā)區(qū)進(jìn)行了相關(guān)權(quán)力配置的新探索。例如，2014年8月20日，杭州市政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)杭州市進(jìn)一步下放建設(shè)工程項(xiàng)目相關(guān)市級審批和管理權(quán)限實(shí)施方案的通知》（杭政辦函〔2014〕117號(hào)）要求將可以下放的建設(shè)工程項(xiàng)目市級行政審批和管理權(quán)限，統(tǒng)一梳理下放至包括杭州高新開發(fā)區(qū)（濱江）在內(nèi)的主城區(qū)政府或其工作部門，納入當(dāng)?shù)匦姓?wù)中心集中辦理。

⑧目前我國有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)管政策文件也體現(xiàn)了這樣一種趨勢和要求。例如，2014年8月20日，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)開發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)工作的通知》（安委辦明電〔2014〕第21號(hào)）提出要進(jìn)一步加強(qiáng)開發(fā)區(qū)安全監(jiān)管能力建設(shè)，切實(shí)理順安全監(jiān)管體制，建立健全安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，配足配強(qiáng)安全監(jiān)管人員，堅(jiān)決杜絕安全監(jiān)管“盲區(qū)”和“真空”，而建立健全安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)首要的前提是為開發(fā)區(qū)配置安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)。