人民團(tuán)體協(xié)商民主發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策

胡永保 劉世華

摘要：人民團(tuán)體協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主體系構(gòu)建和建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和基本內(nèi)容之一。新中國(guó)成立以來(lái)，人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，在組織引導(dǎo)人民群眾開(kāi)展社會(huì)協(xié)商、有效反映群眾意愿和利益訴求方面起著重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展，我國(guó)人民團(tuán)體協(xié)商民主的發(fā)展仍面臨著職能定位不清、制度化的協(xié)商機(jī)制不健全、開(kāi)展協(xié)商的制度化程度不高以及主體協(xié)商的意識(shí)和能力不足等諸多問(wèn)題。加強(qiáng)和推進(jìn)人民團(tuán)體協(xié)商民主建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步明確人民團(tuán)體協(xié)商民主的職能定位、建立和完善人民團(tuán)體協(xié)商民主的機(jī)制渠道、規(guī)范人民團(tuán)體協(xié)商民主的程序和流程并逐步提高人民團(tuán)體主體協(xié)商的意識(shí)和能力。

關(guān)鍵詞：人民團(tuán)體；社會(huì)主義協(xié)商民主；人民團(tuán)體協(xié)商民主

中圖分類(lèi)號(hào)：D627文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2016）05-0040-07

人民團(tuán)體協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主體系構(gòu)建和建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和基本內(nèi)容之一。新中國(guó)成立以來(lái)，人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，在組織引導(dǎo)人民群眾開(kāi)展社會(huì)協(xié)商、有效反映群眾意愿和利益訴求等方面發(fā)揮了重要的作用。2015年2月，中共中央提出了新形勢(shì)下認(rèn)真做好人民團(tuán)體協(xié)商民主的基本方針和要求[1]，為發(fā)展人民團(tuán)體協(xié)商民主指明了方向、提供了基本思路和具體路徑。分析和探討新時(shí)期我國(guó)人民團(tuán)體協(xié)商民主發(fā)展的問(wèn)題，對(duì)于加強(qiáng)和推進(jìn)人民團(tuán)體協(xié)商民主制度化建設(shè)具有重要意義。

一、人民團(tuán)體協(xié)商民主在社會(huì)主義協(xié)商民主中的地位和作用

人民團(tuán)體作為我國(guó)一種特有的社會(huì)組織，始終在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中發(fā)揮著獨(dú)特而重要的作用，特別是在當(dāng)前推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的進(jìn)程中，人民團(tuán)體作為重要的政治協(xié)商主體和社會(huì)協(xié)商力量，居于十分重要的地位并且發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。準(zhǔn)確把握人民團(tuán)體的內(nèi)涵和性質(zhì)、認(rèn)識(shí)人民團(tuán)體協(xié)商民主在社會(huì)主義協(xié)商民主體系建設(shè)中的地位和作用，對(duì)于各人民團(tuán)體加強(qiáng)自身建設(shè)、切實(shí)履行職能、服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的各項(xiàng)工作具有重要的意義。

（一）人民團(tuán)體的內(nèi)涵和性質(zhì)

“人民團(tuán)體”的表述在我國(guó)黨和政府的各種文件和文獻(xiàn)中經(jīng)常出現(xiàn)，但在現(xiàn)有的法律法規(guī)、文獻(xiàn)資料中，關(guān)于人民團(tuán)體的概念界定比較少見(jiàn)，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)人民團(tuán)體概念的理解主要有狹義和廣義兩種不同的看法。狹義上，認(rèn)為人民團(tuán)體是指“以表達(dá)和維護(hù)一定階層的群眾的具體利益為基礎(chǔ)，擔(dān)負(fù)著部分社會(huì)管理職能，起著依照各自的切身利益協(xié)調(diào)社會(huì)各部門(mén)之間關(guān)系的作用，并按照一定章程組織起來(lái)的群眾性的政治社會(huì)團(tuán)體，特指工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、工商聯(lián)等”[2]列入中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議界別的八大人民團(tuán)體。廣義上，認(rèn)為人民團(tuán)體是指不需要到民政管理部門(mén)進(jìn)行登記、確認(rèn)的社會(huì)團(tuán)體，它“既包括參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的團(tuán)體，也包括經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)管理，并免于登記的社會(huì)團(tuán)體”[3]，國(guó)務(wù)院免于登記的社會(huì)團(tuán)體包括中國(guó)作協(xié)、中國(guó)文聯(lián)、中華全國(guó)新聞工作者協(xié)會(huì)、中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)、中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)、中國(guó)貿(mào)促會(huì)、中國(guó)殘聯(lián)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)紅十字總會(huì)、中國(guó)思想政治工作研究會(huì)、歐美同學(xué)會(huì)、黃埔軍校同學(xué)會(huì)、中華職業(yè)教育社、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)15個(gè)群眾團(tuán)體。這樣加起來(lái)全國(guó)性的群團(tuán)組織共23個(gè)，“這23個(gè)群眾團(tuán)體代表我國(guó)各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)階層、各條戰(zhàn)線、各個(gè)群體的人民群眾，基本涵蓋不同類(lèi)型、不同性質(zhì)、不同領(lǐng)域的組織結(jié)構(gòu)”[4]。上述分析表明，廣義上人民團(tuán)體雖然屬于社會(huì)團(tuán)體范疇，但是具有與一般社會(huì)團(tuán)體不同的政治地位，它不僅不必按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理登記，而且參照國(guó)家《公務(wù)員法》進(jìn)行管理，由中央編辦定機(jī)構(gòu)、定職責(zé)和定編制，尤為重要的是其大多成立時(shí)間較早、會(huì)員數(shù)量眾多、基層組織體系健全完備以及聯(lián)系群眾廣泛、社會(huì)基礎(chǔ)深厚，在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐過(guò)程中擔(dān)負(fù)著黨和政府聯(lián)系、團(tuán)結(jié)人民群眾的紐帶和橋梁的職能，因而，具有高于其他社會(huì)團(tuán)體的政治地位，在國(guó)家治理體系中舉足輕重、不可或缺。

現(xiàn)實(shí)中各人民團(tuán)體是黨和政府聯(lián)系人民群眾最直接、最可靠、最得力的助手。作為由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、按照其各自特點(diǎn)組成的從事特定的社會(huì)活動(dòng)的全國(guó)性群眾組織，具有十分鮮明的特點(diǎn)和性質(zhì)。一是人民團(tuán)體的黨性。根據(jù)《黨章》規(guī)定，人民團(tuán)體不僅是人民群眾自己的組織，而且是中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁。黨保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地工作，同時(shí)要求人民團(tuán)體要充分發(fā)揮其聯(lián)系人民群眾、鞏固黨的執(zhí)政地位和完善黨的執(zhí)政方式等方面的積極作用。二是人民團(tuán)體的政治屬性。人民團(tuán)體是在我國(guó)特定的政治、歷史條件下形成的具有中國(guó)特色的政治社會(huì)團(tuán)體，人民團(tuán)體免于注冊(cè)登記，由機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)管理，行政經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算，并在組織序列上隸屬于各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，同時(shí)它代表一定社會(huì)群體的利益，是直接參與國(guó)家政治活動(dòng)的政治性組織，但又不同于一般政黨組織。三是人民團(tuán)體的社會(huì)屬性，即人民屬性。人民團(tuán)體是人民群眾自己的組織，代表并維護(hù)人民群眾的根本利益是其根本屬性，尤其是在社會(huì)治理中，人民團(tuán)體更多發(fā)揮著利益整合、訴求表達(dá)、引導(dǎo)民眾有序參與等的社會(huì)職能，起著黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶的作用。

（二）人民團(tuán)體協(xié)商民主在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中的地位作用

所謂人民團(tuán)體協(xié)商民主是指人民團(tuán)體代表各自所聯(lián)系的社會(huì)群眾就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題等，通過(guò)協(xié)商對(duì)話、民主交流、座談商討等民主協(xié)商形式，實(shí)現(xiàn)群情民意的匯聚和有效表達(dá)，以促進(jìn)民眾與黨委、政府的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨委、政府決策的科學(xué)化、民主化。從歷史傳承和現(xiàn)實(shí)發(fā)展來(lái)看，人民團(tuán)體協(xié)商民主的內(nèi)容體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是作為代表特定社會(huì)群體利益的政治社團(tuán)，人民團(tuán)體直接參與中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的各種政治協(xié)商活動(dòng)；二是人民團(tuán)體組織引導(dǎo)人民群眾及相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)組織開(kāi)展的各種社會(huì)協(xié)商活動(dòng)，包括人民團(tuán)體內(nèi)部的協(xié)商活動(dòng)。在新中國(guó)成立初期，人民團(tuán)體即作為全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者的正式組織代表，成為中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的一員，共同參與了民主協(xié)商建立新中國(guó)的偉大政治實(shí)踐。新中國(guó)成立后，人民團(tuán)體作為國(guó)家重要的政治性社團(tuán)，承擔(dān)著社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)整合的重要職能，在國(guó)家轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理過(guò)程中于各自的活動(dòng)領(lǐng)域發(fā)揮了巨大的作用。盡管在組織建設(shè)、主體構(gòu)成以及職能定位上，人民團(tuán)體不同于中國(guó)人民政協(xié)，但是作為重要的政治團(tuán)體，人民團(tuán)體始終是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議重要的協(xié)商參與者之一，在人民政協(xié)中居于十分重要的地位?，F(xiàn)階段，隨著我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)進(jìn)程的加快推進(jìn)，特別是社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化的發(fā)展戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，人民團(tuán)體的地位和作用愈加凸顯，人民團(tuán)體協(xié)商民主已經(jīng)發(fā)展成為我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐的一個(gè)重要領(lǐng)域，成為我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主體系的一個(gè)重要組成部分。

總體來(lái)看，在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)進(jìn)程中，人民團(tuán)體協(xié)商民主的主要作用和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是作為黨和人民群眾之間的橋梁和紐帶，人民團(tuán)體協(xié)商民主起著勾連上下、整合社會(huì)的“黏合劑”的作用。各人民團(tuán)體本身是各自聯(lián)系的那部分群眾的利益代表，具有聯(lián)系人民群眾的天然優(yōu)勢(shì)，同時(shí)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的群團(tuán)組織，人民團(tuán)體更容易獲取相應(yīng)的體制資源和社會(huì)資源，因而開(kāi)展人民團(tuán)體協(xié)商民主有著巨大的優(yōu)勢(shì)。一方面，人民團(tuán)體圍繞涉及所聯(lián)系群眾切身利益的問(wèn)題開(kāi)展與廣大民眾的溝通協(xié)商，能夠?qū)崿F(xiàn)民意訴求的匯聚、整合和上達(dá)；另一方面，人民團(tuán)體通過(guò)自身的組織渠道及時(shí)將黨的路線方針政策和重大決策部署傳達(dá)給各自聯(lián)系的群眾，并在各自所活動(dòng)的領(lǐng)域引導(dǎo)和組織民眾就重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與黨委、政府等公共部門(mén)進(jìn)行協(xié)商和溝通，既保障了民眾的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)了民眾的民主參與意識(shí)，同時(shí)也使黨委和政府的決策更加趨于科學(xué)化、規(guī)范化和民主化。二是作為聯(lián)系人民群眾的團(tuán)體和界別，人民團(tuán)體協(xié)商民主具有引導(dǎo)群眾利益訴求有序表達(dá)、利益整合上達(dá)的“直通車(chē)”的優(yōu)勢(shì)。每個(gè)人民團(tuán)體各自都聯(lián)系著一定界別、重要的社會(huì)群體，并在各自領(lǐng)域形成了相對(duì)完善的組織體系。各人民團(tuán)體可以就各自領(lǐng)域內(nèi)的人民群眾所普遍關(guān)心的重大問(wèn)題、熱點(diǎn)問(wèn)題和切身利益問(wèn)題，直接通過(guò)與政府、政協(xié)等部門(mén)的聯(lián)系機(jī)制和工作渠道及時(shí)、有效地反映給黨委、政府及相關(guān)部門(mén)，同時(shí)黨和政府在制定和實(shí)施各項(xiàng)政策時(shí)也能夠通過(guò)人民團(tuán)體聯(lián)系的不同領(lǐng)域和各項(xiàng)渠道準(zhǔn)確及時(shí)地了解和掌握民意，從而更好地兼顧各方利益。此外，人民團(tuán)體在各自領(lǐng)域所建立起來(lái)的直接聯(lián)系群眾的工作機(jī)制和渠道，為社會(huì)各階層、各群體、各界別的群眾表達(dá)愿望和訴求提供了更為多元、有效的通道和平臺(tái)，使社會(huì)各界的民主參與納入規(guī)范化、法治化的軌道中，避免了公眾參與的無(wú)序化和非理性，從而從根本上保障了社會(huì)秩序的有序穩(wěn)定。三是作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的群團(tuán)組織，人民團(tuán)體協(xié)商民主發(fā)揮著社會(huì)矛盾沖突“調(diào)節(jié)器”的功能和作用。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，民眾的利益訴求和價(jià)值觀念日益多樣化，不同社會(huì)群體之間的利益糾紛和矛盾沖突日漸增多，社會(huì)形勢(shì)呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜性和多變性。人民團(tuán)體作為服務(wù)于各自所聯(lián)系的群眾組織，在群眾中有著獨(dú)特的影響力和感召力，通過(guò)開(kāi)展人民團(tuán)體協(xié)商民主可以使群眾間的各種利益糾紛和矛盾沖突在人民團(tuán)體組織和所開(kāi)展的工作中得到一定程度的疏導(dǎo)和調(diào)節(jié)。借助人民團(tuán)體協(xié)商民主的平臺(tái)和機(jī)制，一方面，本團(tuán)體的成員之間通過(guò)直接的協(xié)商對(duì)話，消除了彼此間的利益隔閡，促進(jìn)了彼此間的理解和認(rèn)同；另一方面，通過(guò)人民團(tuán)體的組織和引導(dǎo)，不同群體和界別的群眾實(shí)現(xiàn)了與政府的直接溝通和對(duì)話，促進(jìn)了民眾利益訴求的表達(dá)，增強(qiáng)了政府與民眾的良性互動(dòng)。由此，通過(guò)開(kāi)展人民團(tuán)體協(xié)商民主，不僅消除了群體成員之間的利益糾紛，而且增強(qiáng)了政府與民眾之間的互動(dòng)和聯(lián)系，使一些人民群眾普遍關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中累積的矛盾得到及時(shí)的解決，使人民團(tuán)體真正成為群眾的“貼心人”。

二、當(dāng)前我國(guó)人民團(tuán)體協(xié)商民主發(fā)展存在的主要問(wèn)題

“經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，人民團(tuán)體逐步建立起自上而下、比較健全的組織體系，覆蓋城鄉(xiāng)廣大群眾，可以廣納群言、廣集民智，充分動(dòng)員各階層群眾參與協(xié)商民主建設(shè)”[5]，然而受主體自身局限和外部環(huán)境擠壓的雙重制約，我國(guó)人民團(tuán)體協(xié)商民主的發(fā)展仍面臨著諸多問(wèn)題。

（一）人民團(tuán)體協(xié)商民主的職能定位不清

從人民團(tuán)體的屬性看，人民團(tuán)體協(xié)商民主兼具政治協(xié)商和社會(huì)協(xié)商的功能屬性。政治協(xié)商功能主要體現(xiàn)為作為黨和政府的“助手”，人民團(tuán)體參與、協(xié)助國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)管理社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)，并肩負(fù)著對(duì)自身成員和各自聯(lián)系的群眾的法律法規(guī)、大政方針政策的教育和引導(dǎo)職能；社會(huì)協(xié)商功能則主要表現(xiàn)為作為自身成員和各自聯(lián)系的那部分群眾的“代言人”，承擔(dān)著增強(qiáng)黨和政府與人民群眾之間的溝通聯(lián)系、促進(jìn)和保障人民群眾利益表達(dá)和合法權(quán)益維護(hù)等服務(wù)性功能。從人民團(tuán)體協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在要求看，需要正確處理好上述兩種職能的關(guān)系并使之趨于平衡，這樣才能使人民團(tuán)體協(xié)商民主的發(fā)展始終處于正軌，有效發(fā)揮其作用。然而，對(duì)照現(xiàn)實(shí)發(fā)展看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展，人們對(duì)人民團(tuán)體發(fā)揮社會(huì)協(xié)商職能的訴求和愿望日益強(qiáng)烈，但人民團(tuán)體協(xié)商民主的兩種職能處于一種失衡狀態(tài)，即普遍存在重政治協(xié)商職能而輕社會(huì)協(xié)商職能的情況。以工會(huì)組織為例，我國(guó)工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織，它代表職工的利益，依法維護(hù)職工的合法權(quán)益，但是被納入國(guó)家政治體制中的工會(huì)組織常被要求“首先要服從國(guó)家的目標(biāo)，而不是工人的利益”，“致使工會(huì)在勞資糾紛協(xié)調(diào)領(lǐng)域作用式微，并因工人權(quán)益受損時(shí)無(wú)所作為而被廣為詬病”[6]。人民團(tuán)體協(xié)商民主功能的失衡與人民團(tuán)體自身的職能定位不清直接相關(guān)。一直以來(lái)，人民團(tuán)體置身于國(guó)家政治體制之中，獲得了國(guó)家政治上和制度上的保障，其“政治服從”的職能屬性被凸顯，原有的社會(huì)服務(wù)的職能則在很大程度上被現(xiàn)有體制所消解，這不僅使人民團(tuán)體的溝通、協(xié)調(diào)、服務(wù)等社會(huì)性功能被弱化和壓制，也使人民團(tuán)體在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系上的理念轉(zhuǎn)變滯后、缺乏與社會(huì)和群眾建立起有效的互動(dòng)和聯(lián)系。因此，有學(xué)者也將人民團(tuán)體的這種功能失衡概括為一種“體制嵌入式的功能失衡”[7]。

（二）人民團(tuán)體協(xié)商的渠道和機(jī)制不健全

一直以來(lái)，人民團(tuán)體擔(dān)負(fù)著上情下達(dá)和下情上傳的雙重職能，是黨和國(guó)家聯(lián)系各界群眾、各界群眾參與國(guó)家和社會(huì)治理的重要的協(xié)商、參與和互動(dòng)的平臺(tái)和通道，特別是隨著社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展戰(zhàn)略的提出，人民團(tuán)體協(xié)商民主的地位和作用更加凸顯。然而從整體看，由于參與協(xié)商的渠道和機(jī)制不夠健全和完善，人民團(tuán)體難以發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)協(xié)商職能。在上情下達(dá)方面，黨和國(guó)家制定的各項(xiàng)方針和政策在向下貫徹和執(zhí)行上，除依賴于黨和政府既有的組織體系外，還在很大程度上依靠各人民團(tuán)體所建立的組織體系將其傳遞到基層民眾中，然而由于各級(jí)黨政部門(mén)與各人民團(tuán)體協(xié)商溝通的機(jī)制渠道不暢，使得黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策在自上而下的貫徹和執(zhí)行過(guò)程中僅僅停留于表面，難以深入貫徹到底層民眾并獲得民眾的自覺(jué)支持和擁護(hù)。在下情上傳方面，人民團(tuán)體開(kāi)展協(xié)商民主的活動(dòng)主要集中在各級(jí)人民政協(xié)范疇內(nèi)，而就地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些重大事項(xiàng)、民眾普遍關(guān)心的重大問(wèn)題以及直接參與地方政府決策過(guò)程等方面缺乏相關(guān)的制度安排和程序保障，人民團(tuán)體直接參與各部門(mén)協(xié)商的途徑仍非常有限。此外，人民團(tuán)體與黨政機(jī)關(guān)、基層組織、社會(huì)組織的聯(lián)系和互動(dòng)也較為松散，沒(méi)有形成制度化、規(guī)范化的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和體系；各人民團(tuán)體開(kāi)展民主協(xié)商的縱橫式網(wǎng)絡(luò)體系也有待進(jìn)一步的拓展和完善，尤其是不同人民團(tuán)體之間、同一人民團(tuán)體不同層級(jí)之間以及人民團(tuán)體和其他社會(huì)團(tuán)體之間開(kāi)展協(xié)商民主的渠道和機(jī)制還不夠健全和完善。

（三）人民團(tuán)體開(kāi)展協(xié)商民主的制度化程度不高

由于歷史和既有體制的安排，我國(guó)的人民團(tuán)體相比于其他社會(huì)團(tuán)體，“從其職能和性質(zhì)來(lái)看，……更像是政府組織，而不是非政府組織”[8]。在這種差異化的制度安排背后，人民團(tuán)體的政治資本增加，而社會(huì)資本相應(yīng)減少，不僅帶來(lái)人民團(tuán)體嚴(yán)重的行政化傾向[9]，還造成人民團(tuán)體開(kāi)展協(xié)商民主的制度化程度普遍不高。一是人民團(tuán)體協(xié)商民主的形式和內(nèi)容較為單一。從形式上看，目前人民團(tuán)體協(xié)商民主大多局限于人民政協(xié)組織的內(nèi)部專(zhuān)題研討會(huì)、座談會(huì)等形式，缺乏與人大機(jī)關(guān)、黨政部門(mén)、社會(huì)組織開(kāi)展協(xié)商和互動(dòng)的有效形式；從內(nèi)容上看，人民團(tuán)體“開(kāi)展內(nèi)部事務(wù)協(xié)商較多，開(kāi)展公共議題的協(xié)商較少”[10]，協(xié)商議題的范圍相對(duì)狹小，對(duì)于環(huán)境、資源、醫(yī)療、教育、食品衛(wèi)生以及社會(huì)保障等涉及人民群眾切身利益和關(guān)乎社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)治久安的公共議題關(guān)注度不高，協(xié)商也較少。二是人民團(tuán)體協(xié)商民主的隨意性較大，缺乏嚴(yán)格規(guī)范的程序和流程。“人民團(tuán)體在‘與誰(shuí)協(xié)商‘協(xié)商什么‘怎么協(xié)商等問(wèn)題上，許多還在探索之中，其協(xié)商主體、程序、協(xié)商議題設(shè)置等等，需要制定制度程序規(guī)范”[11]，特別是人民團(tuán)體與相關(guān)決策部門(mén)進(jìn)行協(xié)商的隨意性較大，缺乏嚴(yán)格規(guī)范的程序和流程，由此導(dǎo)致協(xié)商流于形式，協(xié)商的結(jié)果也難以有效落實(shí)。

（四）人民團(tuán)體協(xié)商民主的主體意識(shí)和能力不足

人民團(tuán)體作為協(xié)商民主的主體之一，其具備理性、包容、妥協(xié)和合作等民主協(xié)商的精神和意識(shí)是達(dá)成共識(shí)、形成決策的前提條件和內(nèi)在要求，然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和民眾利益訴求的多元化，人民團(tuán)體開(kāi)展協(xié)商民主的主體意識(shí)和能力不足的問(wèn)題日益凸顯，特別是黨的十八大提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”這一宏觀戰(zhàn)略以來(lái)，人民團(tuán)體開(kāi)展協(xié)商民主的主體意識(shí)和能力不足與“更好組織和代表所聯(lián)系群眾參與公共事務(wù)，有效反映群眾意愿和利益訴求，發(fā)揮人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用”[1]的要求之間的矛盾愈加突出。根據(jù)國(guó)家民政部民間組織管理局的相關(guān)調(diào)研顯示，不少人民團(tuán)體“缺乏專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)職化人才，在資源汲取和整合、社會(huì)動(dòng)員、整合平衡、危機(jī)公關(guān)能力等方面欠缺，不能有效吸納、協(xié)調(diào)不同利益群體的不同訴求”[12]；不少人民團(tuán)體對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，組織參與協(xié)商的能力不足，不熟悉協(xié)商民主的基本規(guī)范、方法和程序的問(wèn)題較為突出。這些問(wèn)題都充分表明我國(guó)人民團(tuán)體開(kāi)展協(xié)商民主的主體意識(shí)和能力還不高，仍有待進(jìn)一步提高和加強(qiáng)。

三、推進(jìn)我國(guó)人民團(tuán)體協(xié)商民主發(fā)展的路徑策略

推進(jìn)我國(guó)人民團(tuán)體協(xié)商民主向前發(fā)展，既需要黨和國(guó)家加強(qiáng)人民團(tuán)體協(xié)商民主的頂層設(shè)計(jì)，將人民團(tuán)體協(xié)商民主內(nèi)置于社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的總體框架內(nèi)，增強(qiáng)人民團(tuán)體協(xié)商與政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商以及基層社會(huì)協(xié)商之間的互促與協(xié)同，又需要加強(qiáng)人民團(tuán)體自身的改革和建設(shè)，找準(zhǔn)人民團(tuán)體協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)和突破口。

（一）明確人民團(tuán)體協(xié)商民主的職能定位

人民團(tuán)體自身的工作性質(zhì)和職能定位直接決定著人民團(tuán)體協(xié)商民主發(fā)展的方向、空間及其職能作用有效發(fā)揮的程度。當(dāng)前，人民團(tuán)體的職能定位主要確立為黨的群眾工作的得力助手、各個(gè)界別群眾利益和訴求的忠實(shí)代表和作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，由此人民團(tuán)體協(xié)商民主的發(fā)展方向和著力點(diǎn)主要體現(xiàn)在“圍繞做好新形勢(shì)下黨的群眾工作開(kāi)展協(xié)商，更好組織和代表所聯(lián)系群眾參與公共事務(wù)，有效反映群眾意愿和利益訴求，發(fā)揮人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用”[1]。明確人民團(tuán)體協(xié)商民主的這一定位，要求各人民團(tuán)體在開(kāi)展具體協(xié)商工作中逐步實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)轉(zhuǎn)變。一是逐步由國(guó)家政治領(lǐng)域的協(xié)商向社會(huì)治理領(lǐng)域的協(xié)商轉(zhuǎn)變，即在兼顧為國(guó)家政治發(fā)展大局服務(wù)的同時(shí)，凸顯人民團(tuán)體的社會(huì)協(xié)商職能和作用。二是逐步由國(guó)家層面的協(xié)商向地方、基層層面的協(xié)商轉(zhuǎn)變，即在切實(shí)履行好為國(guó)家各項(xiàng)大政方針和決策的制定提供咨詢和建議的職能基礎(chǔ)上，更多地發(fā)揮好各人民團(tuán)體地方和基層組織的作用，積極開(kāi)展與地方和基層黨政部門(mén)的協(xié)商和溝通，組織和引導(dǎo)人民群眾有序參與協(xié)商。三是逐步由社會(huì)事務(wù)的宏觀性管理和協(xié)調(diào)向關(guān)乎群眾切身利益的具體問(wèn)題的協(xié)商和溝通轉(zhuǎn)變，即充分利用人民團(tuán)體組織體系的“末梢神經(jīng)”系統(tǒng)，及時(shí)感知、發(fā)現(xiàn)并化解發(fā)生在群眾身邊的利益矛盾和沖突。

（二）建立和完善人民團(tuán)體協(xié)商民主的機(jī)制渠道

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出了認(rèn)真做好人民團(tuán)體協(xié)商民主的基本方針和策略，其中突出強(qiáng)調(diào)要建立完善人民團(tuán)體參與各渠道協(xié)商的工作機(jī)制。因此，建立和完善人民團(tuán)體協(xié)商民主的機(jī)制渠道的核心任務(wù)就是要建立和完善人民團(tuán)體參與各渠道協(xié)商的工作機(jī)制和通道?？偠灾?，要建立和完善人民團(tuán)體與人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、政府部門(mén)、基層群眾自治組織以及其他社會(huì)組織之間聯(lián)系和溝通的工作機(jī)制和通道，為人民團(tuán)體參與各渠道協(xié)商提供條件。具體而言，要逐步建立和完善人大在立法協(xié)商中聽(tīng)取人民團(tuán)體意見(jiàn)建議的常態(tài)化工作機(jī)制和通道；要逐步建立和完善人民政協(xié)組織內(nèi)人民團(tuán)體參與協(xié)商、視察、調(diào)研等活動(dòng)以及各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與人民團(tuán)體密切聯(lián)系的常態(tài)化工作機(jī)制和通道；要逐步建立和完善各級(jí)政府部門(mén)就重大事項(xiàng)和決策與人民團(tuán)體協(xié)商和溝通的常態(tài)化工作機(jī)制和通道；要逐步建立和完善基層群眾自治組織與人民團(tuán)體就基層群眾自治性事務(wù)開(kāi)展基層協(xié)商和合作的常態(tài)化工作機(jī)制和通道；要逐步建立和完善其他社會(huì)組織特別是一些樞紐型社會(huì)組織與人民團(tuán)體就社會(huì)治理領(lǐng)域內(nèi)的共同性事務(wù)進(jìn)行協(xié)商合作和協(xié)同治理的常態(tài)化工作機(jī)制和通道。

（三）規(guī)范人民團(tuán)體協(xié)商民主的程序和流程

嚴(yán)格規(guī)范人民團(tuán)體協(xié)商民主的具體程序和流程是保障人民團(tuán)體協(xié)商過(guò)程有序展開(kāi)、協(xié)商共識(shí)有效生成以及協(xié)商制度化、科學(xué)化水平有力提升的制度基礎(chǔ)。如何進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化人民團(tuán)體協(xié)商民主的程序和流程，有學(xué)者提出“要大膽借鑒國(guó)外近幾十年來(lái)協(xié)商民主實(shí)踐中累積的豐富經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范的操作流程，在提煉協(xié)商議題、確定協(xié)商人員、開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)、注重協(xié)商成果轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)上狠下功夫”[13]（p.101），也就是要在“與誰(shuí)協(xié)商”、“協(xié)商什么”以及“如何協(xié)商”三個(gè)方面進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化人民團(tuán)體協(xié)商民主的程序和流程。一是“與誰(shuí)協(xié)商”，即如何選取參加人民團(tuán)體協(xié)商民主的相關(guān)利益方。在圍繞公共議題協(xié)商時(shí)，各人民團(tuán)體可通過(guò)隨機(jī)抽樣的方式來(lái)選取協(xié)商的參與者，保證抽樣選取的科學(xué)性和代表性。在開(kāi)展人民團(tuán)體內(nèi)部事務(wù)協(xié)商時(shí)，也可以采用非隨機(jī)抽樣的方式選取協(xié)商參與者，邀請(qǐng)利益相關(guān)方和專(zhuān)家學(xué)者參與協(xié)商。二是“協(xié)商什么”，即如何設(shè)置協(xié)商議題，除人民政協(xié)以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)所開(kāi)展的專(zhuān)門(mén)性的議題協(xié)商外，各人民團(tuán)體可以利用各自所聯(lián)系的界別群眾特點(diǎn)、自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，就各自關(guān)注領(lǐng)域的相關(guān)公共議題開(kāi)展協(xié)商，也可以圍繞涉及所聯(lián)系群眾切身利益的具體問(wèn)題開(kāi)展協(xié)商。三是“如何協(xié)商”，即按照怎樣的程序規(guī)范來(lái)進(jìn)行協(xié)商，應(yīng)根據(jù)人民團(tuán)體協(xié)商民主的特點(diǎn)和協(xié)商民主的基本原則要求，制定出貫穿于整個(gè)協(xié)商過(guò)程、涵蓋協(xié)商各個(gè)環(huán)節(jié)的整套議事規(guī)則，要在“協(xié)商議題的選擇、參加人員的條件、協(xié)商過(guò)程的原則、協(xié)商時(shí)間和協(xié)商機(jī)制、協(xié)商結(jié)果認(rèn)定和執(zhí)行等內(nèi)容”[14]上做出明確規(guī)定。“只有制定出可操作的協(xié)商議事規(guī)則，才能維護(hù)協(xié)商會(huì)議秩序，提高協(xié)商效率，防止出現(xiàn)議而不決現(xiàn)象?！盵15]

（四）提高人民團(tuán)體協(xié)商民主的主體意識(shí)和能力

提高人民團(tuán)體的協(xié)商民主意識(shí)，加強(qiáng)人民團(tuán)體的協(xié)商民主能力建設(shè)，是各人民團(tuán)體有效開(kāi)展協(xié)商民主的基本前提和內(nèi)在要求。協(xié)商民主理論認(rèn)為，理性協(xié)商是形成正確決策的前提，因此提高人民團(tuán)體協(xié)商民主的主體意識(shí)和能力首先應(yīng)提高其主體理性協(xié)商的意識(shí)和能力?！袄硇缘膮f(xié)商意識(shí)是指協(xié)商主體對(duì)于協(xié)商本身的理性的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，即把協(xié)商真正看作平等協(xié)商主體間公共利益實(shí)現(xiàn)的有效手段和途徑而積極加以推進(jìn)和參與。理性的協(xié)商能力主要是指協(xié)商主體具有和能夠表達(dá)自己真實(shí)意愿的能力以及協(xié)商主體理性參與協(xié)商過(guò)程并能夠制衡協(xié)商精英控制協(xié)商過(guò)程和結(jié)果的能力?！盵16]培育和提高人民團(tuán)體理性協(xié)商的意識(shí)和能力，應(yīng)主要從三個(gè)方面著手。一是加強(qiáng)人民團(tuán)體對(duì)協(xié)商民主基本理論知識(shí)的學(xué)習(xí)和研究，提高各人民團(tuán)體對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主的理論與實(shí)踐、歷史與現(xiàn)實(shí)的總體認(rèn)識(shí)；二是加強(qiáng)對(duì)人民團(tuán)體開(kāi)展協(xié)商民主的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，特別是針對(duì)不同人民團(tuán)體協(xié)商民主的特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)具有針對(duì)性的課程體系和培訓(xùn)體系，強(qiáng)化各人民團(tuán)體的協(xié)商能力建設(shè)；三是加強(qiáng)黨和政府對(duì)人民團(tuán)體開(kāi)展協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)，確保將人民團(tuán)體協(xié)商民主納入黨和政府主導(dǎo)的工作體系，同時(shí)應(yīng)積極協(xié)助人民團(tuán)體建立調(diào)解組織，指導(dǎo)人民團(tuán)體開(kāi)展矛盾調(diào)解、糾紛化解等基本工作，提升人民團(tuán)體的協(xié)商民主意識(shí)和能力。

總體而言，推進(jìn)人民團(tuán)體協(xié)商民主的發(fā)展不僅要緊密結(jié)合人民團(tuán)體自身在組織體系和職能轉(zhuǎn)變等方面的改革和建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，而且要自覺(jué)與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)籌。在不斷增強(qiáng)人民團(tuán)體協(xié)商民主的制度化發(fā)展水平的同時(shí)，推進(jìn)人民團(tuán)體協(xié)商民主制度和形式自上而下向基層社會(huì)延伸和拓展，使人民團(tuán)體能夠在基層社會(huì)治理中發(fā)揮其應(yīng)有的職能和作用，成為化解基層群眾矛盾沖突的重要通道、密切政府與群眾關(guān)系的橋梁紐帶和基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的平臺(tái)。

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