完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系

伊士國 朱明

（河北大學(xué)，河北保定071002）摘要：建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，前提是要完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系。在我國今后的法治體系建設(shè)過程中，應(yīng)做好以下四個(gè)方面的工作：適時(shí)修改我國憲法，努力保障憲法內(nèi)容的與時(shí)俱進(jìn)；繼續(xù)加強(qiáng)立法，構(gòu)建與憲法發(fā)展相配套的下位法體系；強(qiáng)化憲法配套實(shí)施法規(guī)立法工作；健全憲法實(shí)施技術(shù)性配套措施。四者之間必須緊密配合方能起到最佳效果。

關(guān)鍵詞：憲法；法律體系；立法

中圖分類號(hào)：D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2016）05-0090-06

中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，標(biāo)志著中國開啟了后法律體系時(shí)代。但是，中國特色社會(huì)主義法律體系的形成只是“萬里長征走完了第一步”。以黨的十八屆四中全會(huì)提出的“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系總目標(biāo)”來要求，中國特色社會(huì)主義法律體系仍然存在許多問題，難以適應(yīng)中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的需要，必須進(jìn)一步予以完善。黨的十八屆四中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出了“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，已為中國特色社會(huì)主義法治體系的構(gòu)建提供基礎(chǔ)和前提。為了達(dá)成上述目的，在我國今后的法治體系建設(shè)過程中就必須做好以下四個(gè)方面的工作。

一、努力保障憲法內(nèi)容的與時(shí)俱進(jìn)性

憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效力，在中國特色社會(huì)主義法律體系中居于統(tǒng)帥地位。這種地位是由憲法的性質(zhì)和地位所決定的，具體表現(xiàn)在：“憲法是法律制定的依據(jù)，憲法是保障社會(huì)主義法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)，憲法的發(fā)展是整個(gè)法律體系發(fā)展的前提等?！盵1]另外，實(shí)踐證明，1982年憲法制定實(shí)施后的4次（1988年、1993年、1999年、2004年）適時(shí)修改，對(duì)于中國特色社會(huì)主義法律體系的形成都起到了重要的作用。因而，我們要繼續(xù)加強(qiáng)立法，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，就應(yīng)該以適時(shí)修改憲法為基礎(chǔ)和前提。正如許崇德指出：“立法首先要有憲法依據(jù)。國家立法機(jī)關(guān)不能制定憲法沒有原則規(guī)定的事項(xiàng)。所以，為了從源頭上解決問題，修改憲法便是必要的了?！盵2]（p.529）特別是2004年修憲以來，中國特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐取得了新的重大突破和發(fā)展，要求在憲法中得到明確的反映，以便使我國憲法與時(shí)俱進(jìn)，能夠適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需求。

對(duì)于我國憲法第五次要修改的內(nèi)容，可以在以下五個(gè)方面重點(diǎn)加以考慮。第一，應(yīng)將“中國特色社會(huì)主義理論體系”和“中國特色社會(huì)主義制度”載入我國憲法。中國特色社會(huì)主義道路（實(shí)現(xiàn)途徑）、中國特色社會(huì)主義理論體系（行動(dòng)指南）、中國特色社會(huì)主義制度（根本保障），是我國長期革命與建設(shè)創(chuàng)造的根本成就，三者有機(jī)統(tǒng)一于我國的社會(huì)主義實(shí)踐中。這就明確了我們整個(gè)國家要走的道路、要遵循的指導(dǎo)思想、要依托的制度根基，意義十分重大。由于我國在1999年修憲時(shí)已將“中國特色社會(huì)主義道路”載入憲法，因而未來修憲時(shí)應(yīng)將“中國特色社會(huì)主義理論體系”和“中國特色社會(huì)主義制度”載入憲法，將這三者有機(jī)統(tǒng)一起來。具體就是在憲法序言第七自然段中增加相關(guān)內(nèi)容。第二，應(yīng)將“科學(xué)發(fā)展觀”載入我國憲法?？茖W(xué)發(fā)展觀是對(duì)鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想的繼承和發(fā)展，是我們黨新時(shí)期理論創(chuàng)新的最新成果，是我們黨新時(shí)期的重要指導(dǎo)思想，已經(jīng)載入中國共產(chǎn)黨黨章，這就豐富了中國特色社會(huì)主義理論體系的內(nèi)涵和外延。因而，應(yīng)將“科學(xué)發(fā)展觀”載入我國憲法，將其由黨的指導(dǎo)思想上升為整個(gè)國家的指導(dǎo)思想。具體就是在憲法序言第七自然段“三個(gè)代表”重要思想后增加“科學(xué)發(fā)展觀”的內(nèi)容。第三，應(yīng)將“和諧社會(huì)”載入我國憲法。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是我們黨從中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局和全面建設(shè)小康社會(huì)全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是我國社會(huì)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和目標(biāo)追求。為此，十七大黨章修正案增寫了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的自然段，并把黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線中關(guān)于奮斗目標(biāo)的內(nèi)容，即“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”修改為“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”。這就要求我們相應(yīng)地修改憲法，把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略任務(wù)寫入憲法，使其成為整個(gè)國家和社會(huì)共同奮斗的目標(biāo)之一，具體就是應(yīng)將憲法序言第七自然段中的內(nèi)容即“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家”修改為“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義國家”，以進(jìn)一步修正和指明我們整個(gè)國家在社會(huì)主義初級(jí)階段的奮斗目標(biāo)。第四，應(yīng)將“五位一體”建設(shè)的有關(guān)內(nèi)容載入我國憲法。黨的十八大突破了我們過去“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)三位一體的總體布局”，增加了“社會(huì)建設(shè)”和“生態(tài)文明建設(shè)”的內(nèi)容，將“三位一體總體布局”發(fā)展到了“五位一體總體布局”，這無疑豐富了我們國家建設(shè)的內(nèi)容。因而，應(yīng)將“社會(huì)建設(shè)”和“生態(tài)文明建設(shè)”載入我國憲法。具體就是在憲法序言第七自然段中增加“社會(huì)文明”和“生態(tài)文明”的相關(guān)內(nèi)容。第五，應(yīng)將“國家安全委員會(huì)”載入我國憲法。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)做出的決定，我們?cè)邳h的機(jī)構(gòu)中設(shè)立了“國家安全委員會(huì)”，完善了黨的安全領(lǐng)導(dǎo)體制。根據(jù)各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及憲政體制的要求，也應(yīng)在國家機(jī)構(gòu)中相應(yīng)設(shè)立“國家安全委員會(huì)”，作為我國國家安全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以完善整個(gè)國家的安全領(lǐng)導(dǎo)體制。因而，應(yīng)將“國家安全委員會(huì)”作為國家機(jī)構(gòu)的一部分載入我國憲法，規(guī)定其職權(quán)，以明確其在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)中的地位和作用。

二、構(gòu)建與憲法發(fā)展相配套的下位法體系

中國特色社會(huì)主義法律體系必須隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展而不斷“與時(shí)俱進(jìn)”，特別是作為根本大法的憲法在不斷發(fā)展的情況下，我國的其他法律體系也必須與憲法的發(fā)展相適應(yīng)。因此，中國特色社會(huì)主義法律體系的形成只能理解為“基本形成”，而不能簡單理解為“完全形成”，中國特色社會(huì)主義法律體系形成后的立法任務(wù)依然重大。這就要求我們絲毫不能放松立法工作，相反，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作。因?yàn)樯鐣?huì)實(shí)踐出現(xiàn)的新情況、新特點(diǎn)、新形勢(shì)，會(huì)對(duì)立法工作提出更高的要求，會(huì)對(duì)立法質(zhì)量提出更高的要求。此外，社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，也會(huì)使我國立法工作的重心發(fā)生變化：將從注重制定與修改并重，逐步轉(zhuǎn)向更加注重法律法規(guī)的修改完善；將從注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，逐步轉(zhuǎn)向更加注重社會(huì)領(lǐng)域立法和其他領(lǐng)域立法的均衡發(fā)展[3]。

這就要求我們，要按照黨的十八屆四中全會(huì)的要求，繼續(xù)加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系。一是要修改一些不合時(shí)宜的法律。在這一過程中，我們應(yīng)一切從實(shí)際出發(fā)，把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，適時(shí)地對(duì)相應(yīng)的法律做出修改、補(bǔ)充和完善，增強(qiáng)法律的針對(duì)性、時(shí)效性和操作性，做到法律體系完善與社會(huì)實(shí)踐發(fā)展同步。就目前的具體工作來說，我們應(yīng)按照黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的要求，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度等。二是要制定一些新法律。中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，并不表明國家和社會(huì)所有的方面都已完全實(shí)現(xiàn)了有法可依。實(shí)際上，有許多方面還沒有納入法律的調(diào)整范圍，再加上改革開放的新形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新發(fā)展，對(duì)立法工作提出了新任務(wù)新要求，這就要求我們必須適時(shí)制定一些新的法律，以滿足社會(huì)實(shí)踐的最新需求，以推動(dòng)中國特色社會(huì)主義法律體系的不斷完善[4]。就目前的具體工作來說，我們應(yīng)按照黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的要求，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，包括加強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任立法、加快推進(jìn)反腐敗國家立法、加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法、加強(qiáng)社會(huì)組織立法等。另外，有學(xué)者認(rèn)為，軍事法作為一個(gè)獨(dú)立的部門法存在具有悠久的歷史和法律淵源，且具備構(gòu)成的基本要素，應(yīng)將其作為中國特色社會(huì)主義法律體系一個(gè)獨(dú)立的部門法，加強(qiáng)軍事方面的立法[5]。

三、強(qiáng)化憲法配套實(shí)施法規(guī)立法工作

中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，使得我國各個(gè)方面已基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，但其實(shí)施情況并不盡如人意，沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。一個(gè)重要的原因就在于我國的法律體系中缺少與現(xiàn)有法律相配套的法規(guī)，缺少與之相配套的具體實(shí)施細(xì)則，已有的一些配套法規(guī)也尚未完全實(shí)現(xiàn)體系化，從而使整個(gè)中國特色社會(huì)主義法律體系的可操作性不強(qiáng)。因此，現(xiàn)階段我們必須更加注重配套法規(guī)制定工作，從各地、各部門的實(shí)際出發(fā)，因地、因時(shí)制宜，做好法律法規(guī)配套制定工作，盡快制定和修改與法律相配套的法律法規(guī)，增強(qiáng)法律的針對(duì)性和時(shí)效性，增強(qiáng)中國特色社會(huì)主義法律體系的可操作性，發(fā)揮中國特色社會(huì)主義法律體系的整體功能，保證中國特色社會(huì)主義法律體系得到全面正確的實(shí)施。正如張德江指出：“針對(duì)一些法律規(guī)定比較原則、需要制定的配套法規(guī)和規(guī)章過多等問題，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)嚴(yán)密設(shè)計(jì)法律規(guī)范，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實(shí)管用。”[6]

第一，全國人大常委會(huì)應(yīng)督促有關(guān)方面抓緊制定和修改相關(guān)法律配套法規(guī)。目前，我國法律配套法規(guī)制定工作存在的問題主要有：一是有的法律明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的配套法規(guī)，但目前尚未制定；二是有的法律有關(guān)行政處罰特別是罰款的規(guī)定比較原則，缺乏具體實(shí)施細(xì)則；三是有的法律雖然沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)配套法規(guī)，但從實(shí)踐情況看，如不及時(shí)制定相關(guān)配套法規(guī)，法律實(shí)施起來的難度必然很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國尚有許多法律需要盡快制定或修改相關(guān)配套法規(guī)，如旅游法、環(huán)境保護(hù)法、出境入境管理法、大氣污染防治法等。對(duì)此，全國人大常委會(huì)應(yīng)督促有關(guān)方面抓緊制定和修改法律配套法規(guī)。就采取的具體措施而言，主要包括以下兩個(gè)方面。一方面，全國人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)法律的配套法規(guī)的制定問題做出專門規(guī)定。目前，我國對(duì)法律配套法規(guī)的制定問題尚未做出過專門規(guī)定，對(duì)法律配套法規(guī)制定的主體、時(shí)間、要求、責(zé)任等尚無具體要求，這就導(dǎo)致我國法律配套法規(guī)制定工作的規(guī)范性不強(qiáng)，許多法律配套法規(guī)沒有及時(shí)制定，即使有的制定了，也難以實(shí)現(xiàn)體系化。因而，全國人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)法律的配套法規(guī)的制定問題做出專門規(guī)定，以增強(qiáng)對(duì)法律配套法規(guī)制定工作的約束、規(guī)范和監(jiān)督，使有關(guān)部門能夠重視法律配套法規(guī)的制定，及時(shí)制定出相關(guān)配套法規(guī)。另一方面，全國人大常委會(huì)應(yīng)通過執(zhí)法檢查和立法后評(píng)估等方式，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行檢查或評(píng)估，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的可操作性做出評(píng)價(jià)，以發(fā)現(xiàn)有關(guān)法律法規(guī)在實(shí)施過程中存在的問題，從而督促有關(guān)方面抓緊制定和修改法律配套法規(guī)。

第二，有關(guān)部門應(yīng)抓緊制定和修改有關(guān)法律的配套法規(guī)。根據(jù)我國立法權(quán)限的劃分，國務(wù)院和有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)是我國法律配套法規(guī)的主要制定主體，承擔(dān)著將有關(guān)法律具體化、細(xì)致化的重任。為了增強(qiáng)有關(guān)法律的可操作性，保證有關(guān)法律的實(shí)施，國務(wù)院和有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)積極行使立法權(quán)，履行好相關(guān)職責(zé)?！皩?duì)于法律明確規(guī)定需要制定配套法規(guī)的，原則上應(yīng)當(dāng)在法律施行前制定完畢，與法律同步實(shí)施。對(duì)于涉及面廣、情況復(fù)雜、需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)的配套規(guī)定，可以在法律實(shí)施后一段時(shí)間推出，但不能滯后太多。一些正在改革進(jìn)程中的事項(xiàng)，也要根據(jù)改革進(jìn)程和實(shí)踐發(fā)展需要，適時(shí)推出配套規(guī)定。”[7]當(dāng)務(wù)之急，國務(wù)院和有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)立法權(quán)限的劃分，對(duì)上文中提到的一些法律制定或修改與其相關(guān)的配套法規(guī)。此外，有關(guān)部門在制定法律配套法規(guī)時(shí)，應(yīng)以憲法和法律為依據(jù)，嚴(yán)格遵循“不抵觸”原則，以維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。如全國人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人曾坦言，他們發(fā)現(xiàn)不少配套法規(guī)、規(guī)章和司法解釋，背離了法律的原意，有的甚至篡改了法律的原意[8]。

第三，應(yīng)建立配套法規(guī)與相關(guān)法律同步起草、同步出臺(tái)、同步實(shí)施制度。配套法規(guī)制定的目的在于對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行具體化、細(xì)致化，以增強(qiáng)相關(guān)法律的可操作性。因而，只有及時(shí)制定配套法規(guī)，才能保證相關(guān)法律的良好實(shí)施。但是，目前我國法律中“另行制定”的規(guī)定較多，許多法律配套法規(guī)沒有及時(shí)制定出來，嚴(yán)重影響了相關(guān)法律的實(shí)施效果。對(duì)此，我們應(yīng)建立配套法規(guī)與相關(guān)法律同步起草、同步出臺(tái)、同步實(shí)施制度，在制定新法律時(shí)，盡量減少“另行制定”的規(guī)定。這就要求，立法機(jī)關(guān)在確定立法項(xiàng)目、起草法律草案時(shí)，應(yīng)同時(shí)對(duì)相關(guān)配套法規(guī)、實(shí)施細(xì)則做出設(shè)計(jì)安排，進(jìn)行詳細(xì)論證。在提出法律案的同時(shí)，附有相關(guān)配套法規(guī)的設(shè)計(jì)思路、設(shè)計(jì)方案、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施辦法等，原則上做到配套法規(guī)與相關(guān)法律同步起草、同步出臺(tái)、同步實(shí)施。對(duì)于個(gè)別不能同步進(jìn)行的，全國人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)督促，確保相關(guān)配套法規(guī)及時(shí)出臺(tái)和實(shí)施。此外，立法機(jī)關(guān)在制定立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)將相關(guān)法律配套法規(guī)優(yōu)先立項(xiàng)、優(yōu)先起草、優(yōu)先審議、優(yōu)先表決，以保證其與相關(guān)法律同步出臺(tái)和實(shí)施。

四、健全憲法實(shí)施技術(shù)性配套措施

如同法律的生命、法律的權(quán)威在于實(shí)施一樣，中國特色社會(huì)主義法律體系的生命、權(quán)威也在于實(shí)施。因?yàn)榉ㄖ蔚年P(guān)鍵正在于“已成立的法律獲得普遍的服從”[9]（p.199）。特別是在法治所需要的良法（即中國特色社會(huì)主義法律體系）已經(jīng)形成、具備的情況下，法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)“已成立的法律獲得普遍的服從”（即中國特色社會(huì)主義法律體系的良好實(shí)施）就顯得更為突出、更加緊迫，就應(yīng)成為我們的中心工作。這就要求我們，必須健全相關(guān)配套機(jī)制，確保中國特色社會(huì)主義法律體系的良好實(shí)施。

第一，完善法律解釋機(jī)制的途徑和方法，建立法律解釋常態(tài)化機(jī)制。“法律解釋是指決定某些存在爭議的一種文本如一部法律、合同或遺囑的意思的過程?！盵10]（p.586）由于法律是概括的、抽象的，只有經(jīng)過解釋才能成為具體行為的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。因而，任何法律在實(shí)施過程中都面臨著解釋的問題。“我國現(xiàn)行法律解釋對(duì)于正確實(shí)施法律和彌補(bǔ)立法粗疏等方面起到了積極作用，但是由于復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，現(xiàn)行法律解釋在制度和觀念等方面均與法治存在沖突。這些沖突主要表現(xiàn)在：法律解釋的法律依據(jù)的規(guī)范性程度差；在法律解釋主體方面存在立法解釋和檢察解釋，行政解釋權(quán)過大等。”[11]對(duì)此，我們應(yīng)該完善我國法律解釋機(jī)制的途徑和方法，建立法律解釋常態(tài)化機(jī)制，以對(duì)需要進(jìn)一步明確法律規(guī)定的具體含義或者法律制定后出現(xiàn)新情況需要明確法律適用依據(jù)的，及時(shí)做出法律解釋，從而保證中國特色社會(huì)主義法律體系的正確實(shí)施。一是要制定統(tǒng)一的、專門的法律解釋法。目前，我國法律解釋的法律依據(jù)過多、過亂，且部門利益明顯，法律解釋權(quán)配置不統(tǒng)一，法律解釋主體多元化，導(dǎo)致我國法律解釋活動(dòng)比較混亂。因此，為了重新配置我國的法律解釋權(quán)，建立統(tǒng)一的法律解釋體制，規(guī)范和保障法律解釋權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行，我們應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的、專門的法律解釋法[12]。二是要明確我國法律解釋的具體方法和規(guī)則。目前，我國法律只是規(guī)定了法律解釋的主體，但對(duì)其進(jìn)行法律解釋的具體方法和規(guī)則等沒有明確規(guī)定，這樣導(dǎo)致法律解釋主體在解釋法律時(shí)往往隨意性較大、規(guī)范性較差。因此，為了保證我國法律解釋活動(dòng)的客觀性、規(guī)范性，我們應(yīng)修改法律，對(duì)法律解釋的具體方法和詳細(xì)規(guī)則做出明確而細(xì)致的規(guī)定。

第二，完善備案審查機(jī)構(gòu)，健全備案審查機(jī)制。堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一，是中國特色社會(huì)主義法律體系完善和實(shí)施的基本要求。正如恩格斯指出：“在現(xiàn)代國家中，法不僅必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟(jì)狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自相抵觸的一種內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)?！盵13]（p.702）這也是由我國實(shí)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制所決定的。特別是在當(dāng)前我們對(duì)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）進(jìn)行修改、已將過去49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282個(gè)設(shè)區(qū)的市、使地方立法主體大量增加的情況下，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，意義更為重大。這就要求我們必須加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，以堅(jiān)持和維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，從而保證中國特色社會(huì)主義法律體系的真正完善和整體實(shí)施。為此，我國的《立法法》、《監(jiān)督法》等確立了備案審查制度。根據(jù)該制度，法律目前尚不在備案審查范圍之列，法律之下的其他規(guī)范性文件等應(yīng)當(dāng)在其公布后的30日內(nèi)分別依照法定程序報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。備案審查制度的建立，是我國立法體制的重大改革與完善，是中國特色社會(huì)主義法律體系形成和完善的基石。

從目前我國規(guī)范性文件備案審查的實(shí)踐來看，還存在著機(jī)構(gòu)不健全、編制緊張、人員不固定、機(jī)制不健全、制度不規(guī)范、備案范圍不明確、工作責(zé)任難落實(shí)等問題，致使我國的備案審查工作沒有形成常態(tài)化運(yùn)作，形式化比較嚴(yán)重。一是應(yīng)健全備案審查機(jī)構(gòu)。目前，除全國人大常委會(huì)設(shè)立了專門的備案審查機(jī)構(gòu)即法規(guī)審備案查室（編制二十余人）外，其他主體包括地方人大常委會(huì)大都尚未設(shè)立專門的備案審查機(jī)構(gòu)，而由其他機(jī)構(gòu)附帶承擔(dān)備案審查的任務(wù)，且大都缺乏固定的工作人員。由于其他機(jī)構(gòu)都有自己的本職工作，根本沒有精力和能力承擔(dān)起種類、數(shù)量眾多的規(guī)范性文件的備案審查任務(wù)，容易使備案審查工作出現(xiàn)形式化現(xiàn)象。因此，其他主體特別是地方人大常委會(huì)應(yīng)盡快設(shè)立專門的備案審查機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充編制，配置固定的工作人員，使其專門從事備案審查工作。二是應(yīng)完善備案審查機(jī)制。目前，我國的備案審查機(jī)制不健全，致使備案審查工作的開展往往缺乏具體的依據(jù)，無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)?；?、規(guī)范化運(yùn)作。對(duì)此，我們認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)《立法法》、《監(jiān)督法》等的規(guī)定，制定專門的備案審查辦法，對(duì)備案審查的范圍、時(shí)間、期限、內(nèi)容、方法、程序、處理辦法等做出明確規(guī)定，不斷完善我國的備案審查制度[14]?？上驳氖牵@次《立法法》修改的亮點(diǎn)之一就是“加強(qiáng)備案審查”①，標(biāo)志著我國備案審查制度的不斷健全。

第三，健全法律法規(guī)清理工作機(jī)制，建立常態(tài)化法律法規(guī)清理工作機(jī)制。對(duì)法律法規(guī)的清理，是我國立法監(jiān)督的重要內(nèi)容，是中國特色社會(huì)主義法律體系和諧統(tǒng)一的重要保證。法律法規(guī)是社會(huì)實(shí)踐檢驗(yàn)的總結(jié)，隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，便會(huì)出現(xiàn)法律的規(guī)定與社會(huì)現(xiàn)實(shí)不相符合的情況，也會(huì)出現(xiàn)新法與舊法不相一致的情況，這時(shí)就需要及時(shí)對(duì)不適應(yīng)客觀情形變化的法律法規(guī)予以清理，以避免法律法規(guī)適用時(shí)的混亂，保持中國特色社會(huì)主義法律體系的和諧統(tǒng)一。目前，我們還沒有建立常態(tài)化的法律法規(guī)清理工作機(jī)制，實(shí)踐中常常采取集中清理的辦法，這就無法及時(shí)對(duì)我國不適應(yīng)客觀情形變化的法律法規(guī)進(jìn)行清理。對(duì)此，我們應(yīng)該健全法律法規(guī)清理工作機(jī)制，建立常態(tài)化法律法規(guī)清理工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)清理工作常態(tài)化，確保中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在的科學(xué)和諧統(tǒng)一。一是要明確法律法規(guī)清理的主體及其權(quán)限。對(duì)法律法規(guī)的清理屬于立法權(quán)的內(nèi)容，因而，只有具有立法權(quán)限的主體或其授權(quán)的主體才能進(jìn)行。至于其具體權(quán)限，應(yīng)根據(jù)其具有的相應(yīng)立法權(quán)限來決定。二是要明確法律法規(guī)清理的方式。應(yīng)實(shí)行定期清理與不定期清理相結(jié)合的方式，在定期清理的基礎(chǔ)上，針對(duì)特殊情況再進(jìn)行不定期清理。三是要明確法律法規(guī)清理的具體程序，包括啟動(dòng)、受理、審查、處理等內(nèi)容。四是要明確法律法規(guī)清理的后果。法律法規(guī)清理的后果不是簡單的“一廢了之”，而應(yīng)根據(jù)審查情況決定是否繼續(xù)適用。當(dāng)不再適用時(shí)，再根據(jù)具體情況決定是否修改、補(bǔ)充或廢止；也可以在清理的基礎(chǔ)上，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行法律法規(guī)匯編。

注釋：

①修改后的《立法法》加強(qiáng)了備案審查力度，明確規(guī)定主動(dòng)審查，如有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。再如，新的《立法法》還提出審查申請(qǐng)人反饋與公開機(jī)制，規(guī)定全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開。參見：《中國15年來首次修改立法法，六大亮點(diǎn)引關(guān)注》，http：//news.xinhuanet.com/politics/201503/15/c_127582571.htm，20150315。

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