我國官僚制的現(xiàn)實(shí)困境及思考

摘 要 各國政府在組織管理上普遍采用依靠職位和法理的官僚制，中國官僚制帶來了公共悖論、塔西佗陷阱、官僚群體三大問題，要求發(fā)展理性官僚制必須從民主參與、服務(wù)型政府服務(wù)和人事改革入手。

【關(guān)鍵詞】官僚制；民主參與；服務(wù)型政府；人事改革

1 何為官僚制

19世紀(jì)以來，各國政府在組織管理上普遍都采用的是一種科層組織管理體制，所謂的科層制又稱官僚制，它是一種通過“公職”或職位，而不是通過“世襲”或“個(gè)人魅力”來進(jìn)行管理的理想的組織制度。

官僚制這一概念的集大成者源于馬克斯.韋伯在政治社會(huì)學(xué)領(lǐng)域?qū)y(tǒng)治或權(quán)威類型進(jìn)行研究而提出的作為一種理想的統(tǒng)治或權(quán)威類型。馬克斯.韋伯在其傳統(tǒng)型統(tǒng)治、個(gè)人魅力型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治三種統(tǒng)治類型，重點(diǎn)剖析了法理型的統(tǒng)治中最純粹的形式“官僚制”。首先韋伯的官僚制要求在官員組織上人格是自由的，并且僅僅服從和履行實(shí)際公務(wù)職責(zé)；其次嚴(yán)格的等級(jí)秩序，組織官員必須依照嚴(yán)格的職務(wù)等級(jí)晉升；第三，組織官員的權(quán)限僅僅來源于所擔(dān)任的職務(wù)，并且所獲得薪資福利也是由所擔(dān)任的職務(wù)所賦予規(guī)定的；第四，服從嚴(yán)格而統(tǒng)一的工作紀(jì)律和監(jiān)督。

官僚制根據(jù)組織的目標(biāo)合理的分解組織權(quán)力，提供組織內(nèi)部有效的合作基礎(chǔ)，在一定程度上克服了組織管理的不穩(wěn)定性，有助于提高組織活動(dòng)的效率。但是，官僚制在一定程度上忽視了組織成員的個(gè)性特征，等級(jí)森嚴(yán)，缺乏創(chuàng)造性與活力，在封閉的系統(tǒng)里滋生官僚主義。

2 官僚制在當(dāng)代中國的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)代中國實(shí)行的行政管理體制同樣具有韋伯所推崇的理性官僚體制，但是，在當(dāng)代中國的實(shí)際管理過程中官僚制不僅表現(xiàn)出其一般的問題，更陷入了一些特殊的困境。

2.1 官僚制與公共悖論

“公共悖論”意指履行公共管理職能和提供公共服務(wù)的公共部門的實(shí)踐與理論和公眾對(duì)其期望之間的差距。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國家性質(zhì)決定了政府是為人民服務(wù)，政府的權(quán)力來源于人民的賦予。官僚制由于是一種由等級(jí)控制而形成的程序化的責(zé)任體制，在政治與行政二分的體制下，往往造成責(zé)任機(jī)制的斷層一方面會(huì)產(chǎn)生政治家的瞎指揮，或利益集團(tuán)或黨派利益取代公共利益；另一方面，職業(yè)的官僚長(zhǎng)期處于行政管理的核心地位，而成為政府工作中最有權(quán)力的階層，主導(dǎo)公共決策。在我國這種官僚制的弊端更具有中國“特色”，公共部門的公共性決定了它應(yīng)該最具公眾親和力，但在實(shí)際中，它卻成為了傲慢冷漠、低效浪費(fèi)、無視公共需求、自我服務(wù)的機(jī)關(guān)。

2.2 官僚制與塔西佗陷阱

塔西佗是古羅馬最偉大的歷史學(xué)家，曾出任執(zhí)政官，他在談?wù)搱?zhí)政感受：“當(dāng)政府不受歡迎時(shí)，好的政策與壞的政策都會(huì)同樣得罪人民?！边@個(gè)見解成為西方政治學(xué)著名的定律之一即“塔西佗陷進(jìn)”。通俗的講就是當(dāng)公權(quán)力喪失公信力的時(shí)候，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事。官僚體制下極易形成帕金森定律，在帕金森定律的作用下，官僚機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。同時(shí)，官僚體制導(dǎo)致政府官員沉醉于“規(guī)則迷宮”造成系統(tǒng)封閉，論資推輩，排除異己，繁文褥節(jié)，效率低下的官僚主義。當(dāng)前中國官僚制下政治家“權(quán)力最大化”和官僚“預(yù)算最大化”的行為模式導(dǎo)致人們對(duì)政府較為普遍的信任危機(jī)。

2.3 官僚制與官僚群體

受帕金森定律的作用，官僚制下官僚機(jī)構(gòu)臃腫，只進(jìn)不出的官僚系統(tǒng)造成冗官冗員。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)中國有超過五千萬的各類干部，光發(fā)工資就得吃掉國民生產(chǎn)總值的百分之二十以上。這個(gè)龐大的干部官僚全體存在于封閉的系統(tǒng)里，任人唯親、任人唯近，趨炎附勢(shì)巴結(jié)上級(jí)，各自為政以及腐敗尋租問題此起彼伏。對(duì)我國當(dāng)代政府來說，人事管理與機(jī)構(gòu)改革一直處在迫切的境地，但無數(shù)次的改革依然繞進(jìn)“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的惡性怪圈。

3 當(dāng)代中國官僚制的改革路徑思考

考察中國當(dāng)代的官僚體制與馬克斯.韋伯所提倡的理性官僚制相差甚遠(yuǎn)，中國當(dāng)代官僚制所出現(xiàn)的種種困境也不是所謂的官僚制發(fā)展到很深的程度而帶來的，而是中國當(dāng)前官僚制發(fā)展嚴(yán)重的理性不足，缺少理性的官僚制則更多的表現(xiàn)為官僚主義、官僚作風(fēng)、權(quán)錢交易、尋租等腐敗問題，

3.1 理性選擇路徑之民主參與

現(xiàn)代官僚制強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)，每一級(jí)人員每天的工作任務(wù)及行為都是按照一定的組織程序，組織人員只負(fù)責(zé)執(zhí)行，官僚制最大的困境之一即反民主性，導(dǎo)致積極性不高，效率低下，工作成本加大，組織資源浪費(fèi)嚴(yán)重。官僚制改革要從民主著手，一方面要賦予組織成員的一定的可變通權(quán)，強(qiáng)調(diào)組織成員的積極參與與回應(yīng)性。

3.2 理性選擇路徑之創(chuàng)新服務(wù)型政府

目前我國的官僚體制尚未發(fā)展到韋伯所謂的現(xiàn)代理性官僚制的成熟程度，借鑒現(xiàn)代西方管理制也是一種必然，但是，我們也必須從本國實(shí)際出發(fā)，正對(duì)我國當(dāng)前的社會(huì)多元化形態(tài)，創(chuàng)新具有中國特色的行政管理體制。服務(wù)型政府是20實(shí)際后半頁現(xiàn)代國家都在積極努力構(gòu)建的政府管理模式，它強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，民主性，法治性。這一政府管理模式符合我國政府的性質(zhì)和宗旨，黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，推進(jìn)法治中國建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。

3.3 人事制度改革

改革官僚體制，構(gòu)建服務(wù)型政府，必須從龐大而復(fù)雜的人事制度改革進(jìn)行。我國當(dāng)前的人事制度注重的是公務(wù)員的進(jìn)，只進(jìn)不出就會(huì)導(dǎo)致冗員現(xiàn)象嚴(yán)重，當(dāng)前我國一些地方政府在公務(wù)員招聘及管理中試行的聘任制為我國人事制度改革提供了一個(gè)很好的示范效應(yīng)。在韋伯理性官僚制的要求下，構(gòu)建服務(wù)型人事行政體制是當(dāng)前我國人事制度改革的前進(jìn)方向。一方面，通過溝通協(xié)作，構(gòu)建組織學(xué)習(xí)型文化，強(qiáng)調(diào)職業(yè)倫理和責(zé)任感來獲取民眾的回應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)公平公正，運(yùn)用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，精簡(jiǎn)辦事程序，公開信息；另一方面，打開公務(wù)員只進(jìn)不出這個(gè)口，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行多元全方位績(jī)效考核，建立一套有進(jìn)有出的考核機(jī)制，對(duì)當(dāng)前的聘任制施行進(jìn)行規(guī)范化和常態(tài)化。

參考文獻(xiàn)

[1]周至忍.公共悖論及其理論闡釋[J].政治學(xué)研究，1999（02）.

作者簡(jiǎn)介

陳綿青（1991-），女，漢族，現(xiàn)為南京航空航天大學(xué)人文學(xué)院行政管理2015級(jí)研究生。研究方向?yàn)樾姓芾淼睦碚撆c實(shí)踐。

作者單位

南京航空航天大學(xué)人文學(xué)院 江蘇省南京市 210006