農(nóng)村集體土地確權(quán)一體化解決方案

劉新芳　馬普軍　蔡文慧　安然　李金波

【摘 要】介紹了農(nóng)村集體土地確權(quán)技術(shù)方案，并以梁山縣農(nóng)村集體土地確權(quán)為實例，闡述了農(nóng)村集體土地確權(quán)工作從組織宣傳、底圖制作、外業(yè)調(diào)查、數(shù)據(jù)成圖、公示到數(shù)據(jù)庫開發(fā)的具體流程及方法.總結(jié)目前的工作中存在的問題，對現(xiàn)實工作有較強的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】3S；農(nóng)村集體土地確權(quán)；地籍測繪

近幾年，各個地區(qū)不斷加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市圈不斷擴大，大量蠶食農(nóng)村集體土地。政府在征地過程中，由于補償問題，損害一部分農(nóng)民的合法權(quán)益，也使得征地拆遷引發(fā)的矛盾日益突出，影像社會安定。這些與我國的農(nóng)村土地管理制度有關(guān)。為了保護農(nóng)民的土地合法權(quán)益，各地區(qū)依據(jù)國家有關(guān)文件精神及省、市相關(guān)部署和規(guī)定，以縣為單位，以現(xiàn)有土地承包合同、權(quán)屬證書為依據(jù)，查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記薄，妥善解決承包地面積不準、空間位置不明、登記不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬、證書落實到戶，以確權(quán)登記成果為基礎(chǔ)，健全農(nóng)村土地承包管理檔案，建立農(nóng)民土地承包權(quán)屬數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬管理信息。梁山縣積極響應(yīng)國家號召，開展本地區(qū)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作。

一、項目概況及技術(shù)路線

梁山縣位于山東省西南部，隸屬濟寧市，地處北緯35°36′36″-35°58′59″，東經(jīng)115°51′37″-116°21′26″[1]。境域南北長41千米，東西寬45千米，總面積966平方千米。轄2個街道、9個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)，包含709個行政村，總?cè)丝?5萬人。全縣耕地66556公頃，水域11187公頃，林地2427公頃，丘陵510公頃。境內(nèi)有梁山、鳳凰山、龜山、小安山、獨山、土山6座殘丘，以梁山最高，海拔197.9米。

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是一項政策性強、涉及面廣、任務(wù)繁重、技術(shù)要求高的系統(tǒng)工程項目。主要工作內(nèi)容包括：1）集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地利用現(xiàn)狀集體土地經(jīng)營權(quán)邊界1：1000比例尺地形圖測繪及調(diào)繪；2）開展土地權(quán)屬調(diào)查，依法確定集體土地所有權(quán)及使用權(quán)權(quán)利主體，直接調(diào)查核實土地權(quán)屬界線；3）辦理土地所有權(quán)登記的基礎(chǔ)程序性工作，形成完整的集體土地所有權(quán)外業(yè)成果。4）建立農(nóng)村集體土地數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。項目實施的技術(shù)路線見圖1所示：

二、工作開展

（一）組織、培訓(xùn)及宣傳

該階段主要工作是：成立由縣長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，在農(nóng)業(yè)局設(shè)置了梁山縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證辦公室（以下簡稱確權(quán)辦公室），負責(zé)安培部署登記發(fā)證工作，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級工作組，制定工作機制與計劃。對相關(guān)的技術(shù)及負責(zé)人員進行技術(shù)及政策培訓(xùn)，使得技術(shù)工作人員深入了解相關(guān)的國家關(guān)于土地確權(quán)的相關(guān)政策，使得領(lǐng)導(dǎo)及負責(zé)人了解土地確權(quán)相關(guān)的一些技術(shù)環(huán)節(jié)。

在具體開展工作之前，確權(quán)辦公室進行了大量的輿論宣傳，使得農(nóng)民了解土地確權(quán)相關(guān)的政策方針及需要配合的技術(shù)問題。

（二）資料收集與技術(shù)準備

收集工作區(qū)域的高分遙感影像數(shù)據(jù)、國土二調(diào)相關(guān)資料、行政區(qū)域界線資料、測區(qū)一直控制點、農(nóng)村土地承包信息的原始資料，農(nóng)戶信息收集及耕地初步摸底。對收集來的農(nóng)戶信息等資料進行數(shù)字化錄入、表格化、規(guī)范化。組織人員力量進行農(nóng)村土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證軟件開發(fā)，最終開發(fā)出簡單實用的農(nóng)村土地確權(quán)處理軟件（簡稱：TDQQ），該軟件具有自動信息匹配，錯誤檢查，圖表輸出等功能，對提高工作效率有巨大的幫助。

（三）制作工作底圖

1.影像獲取

由于集體土地確權(quán)外業(yè)工作任務(wù)重，作業(yè)面積大，界址線情況復(fù)雜，制作一幅信息豐富、清晰可讀、現(xiàn)勢性強、的外業(yè)調(diào)繪工作底圖工作就頗為重要。由于測區(qū)面積較大，所以在航攝中應(yīng)用定位姿態(tài)系統(tǒng)，定位姿態(tài)系統(tǒng)是IMU/DGPS組合的高精度位置與姿態(tài)測量系統(tǒng)（positionand orientation，POS），利用裝在飛機上的GPS接收機和設(shè)在地面上的一個或多個基站上的GPS接收機同步而連續(xù)地觀測GPS衛(wèi)星信號，精密定位主要采用差分GPS定位（DGPS）技術(shù)，而姿態(tài)測量主要是利用慣性測量裝置（IMU）來感測飛機或其他載體的加速度，經(jīng)過積分等運算，獲取載體的速度和姿態(tài)等信息[2]。利用POS系統(tǒng)能夠迅速采集大范圍內(nèi)的影像，并且省去了控制點的采集，提高了工作效率。

2.以村為單位制作工作地圖（以張家村為例）

1）在Arcgis中加載張家村村界，點擊地理處理菜單，點擊緩沖區(qū)工具，將村界設(shè)為輸入要素，設(shè)置輸出要素和緩沖距離（一般為10米或者20米），確定輸出。

2）文件夾連接到總影像存放目錄，并將影像拖入圖層。

3）利用Arctoolbox下的數(shù)據(jù)管理工具——柵格——柵格處理——裁剪，輸入柵格選擇tif影像，輸出范圍選“張家村”村界緩沖框，輸出柵格數(shù)據(jù)集中設(shè)置輸出路徑，文件名后加“.tif”，將其強制轉(zhuǎn)換為tif格式。

（四）外業(yè)調(diào)查

外業(yè)調(diào)查包括了權(quán)屬調(diào)查和界址調(diào)查兩個部分，界址調(diào)查確定宗地的空間地理位置，而權(quán)屬調(diào)查，確定宗地的歸屬及屬性。

1.界址調(diào)查

在實際工作中采取以航測影像為主，外業(yè)實測為輔的方法，對于視野開闊，影像清晰的地區(qū)可以直接判定土地的界址線位置，如果是村中地塊或者影像無法清晰反映的地塊需要用儀器進行實測。實測用SDCORS系統(tǒng)進行測量。相對于傳統(tǒng)的GPS-RTK精度有了很大的提升。由于傳統(tǒng)的GPS-RTK的定位精度和可靠性會隨著流動站與基站之間的距離增加而降低，并且實際的有效作業(yè)半徑<5km；CORS系統(tǒng)參考站之間的距離達到70km以上，并且在系統(tǒng)所能覆蓋的范圍內(nèi)的定位精度和傳統(tǒng)GPS-RTK2km之內(nèi)的精度想媲美。利用CORS技術(shù)的優(yōu)勢：

1）傳統(tǒng)GPS—RTK測量時測區(qū)控制點的收集工作量大，CORS網(wǎng)的建立只需要申請相關(guān)時段的CORS數(shù)據(jù)，不需要再聯(lián)測一直控制點，用戶只需要用一臺GNSS接收機就可以進行毫米級、厘米級等級別的實時、準實時的快速定位，真正實現(xiàn)了單人作業(yè)，不需要像傳統(tǒng)GPS-RTK測量那樣布設(shè)控制網(wǎng)點、另架基站，大大降低了人力、物力、財力。[3]

2）CORS系統(tǒng)能夠全年365天24小時不間斷地運行，用戶可依隨時隨地的進行測量，位工作提供極大的靈活性，也提高工作效率。

3）測量數(shù)據(jù)為CGCS2000坐標，本項目要求的坐標系統(tǒng)也是CGCS2000，因此測量數(shù)據(jù)無需轉(zhuǎn)換，可直接利用，不僅方便而且節(jié)約時間提高效率。

2.權(quán)屬調(diào)查

權(quán)屬調(diào)查土地權(quán)屬單位或法人的土地權(quán)屬來源、權(quán)屬性質(zhì)及權(quán)利所及的界線、位置、數(shù)量和用途等基本情況的實地調(diào)查與核實。權(quán)屬調(diào)查時遵守以下原則：

1）尊重歷史，面對現(xiàn)實。對復(fù)雜的歷史遺留問題和重大的權(quán)屬糾紛，應(yīng)在依法依據(jù)確權(quán)后，在進行登記發(fā)證。

2）有利于社會生活穩(wěn)定。堅持有利于生產(chǎn)和群眾生活，有利于保護耕地，有利于經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的需要。

3）依法推進集體土地所有權(quán)確權(quán)登記。

（五）成果成圖及公示

1.制作公示圖

利用外業(yè)調(diào)繪的數(shù)據(jù)成果在ArcGIS中成圖，在此過程中應(yīng)仔細核對每一條界址線與實地的對應(yīng)情況和每一塊地塊的權(quán)屬，嚴格檢查拓撲關(guān)系，做到無重疊也無空隙，然后輸出成圖并標注權(quán)屬及面積信息，最后進行公示。公示圖效果如圖2所示：

2.制作公示表

將ArcGIS制作的MDB數(shù)據(jù)導(dǎo)入到開發(fā)的TDQQ軟件中，再將數(shù)字化的農(nóng)戶信息導(dǎo)入，軟件可進行自動進行信息匹配，并且檢查信息匹配程度，標注不匹配信息，然后導(dǎo)出公示表。

3.公示及合同打印簽字

公示工作需要公示公示圖和公示表，制作的公示圖和公示表是相對應(yīng)的，有錯誤信息可以在公示圖上修改，也可以在公示表上修改；公示完成以后在ArcGIS中進行修改。再進行第二輪你公示。信息公示無異議的，讓村民在簽字表及公示無異議聲明書中簽字確認。并且在土地承包合同中簽字確認。

（六）頒發(fā)證書

公示無異議且簽字完成以后，就可以打印并且頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

（七）數(shù)據(jù)庫建設(shè)

根據(jù)確權(quán)辦公室農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作要求，需要開發(fā)以GIS平臺為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理數(shù)據(jù)庫，將所有的信息納入到數(shù)據(jù)庫中管理，包括：基礎(chǔ)地理信息、空間地理信息、土地所有權(quán)信息、影像數(shù)據(jù)、圖表及文字信息數(shù)據(jù)等。最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)輸入、編輯處理、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)更新、統(tǒng)計分析及成果輸出等功能。

（八）成果匯交及資料整理歸檔

項目完成以后進行資料成果匯交，并且培訓(xùn)相關(guān)數(shù)據(jù)庫的使用人員。

最終形成的紙質(zhì)文件資料，需要按單戶裝訂成冊將裝訂好的成果資料歸檔至梁山縣檔案館進行永久保存。

三、存在的問題

（一）認識不到位

由于認識不到位的問題，使得部分村干部及群眾沒有認識到農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作的重要性，對工作的支持力度不夠或不配合的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成了工作開展的困難。具體表現(xiàn)為：1）沒有在規(guī)定的時間內(nèi)到指定轄區(qū)內(nèi)進行指界；2）時間觀念不強，部分指界人沒有按時到達指界地點，造成時間浪費，影響工作效率；3）由于農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作程序繁復(fù)，部分指界人有怨言，對后期工作不配合。[4] 4）前期公示不重視，有問題的沒有指出，但是簽字確認的時候指出問題，造成工作反復(fù)，嚴重影響工作效率。

（二）歷史遺留問題

歷史遺留的界限不清，權(quán)屬不明，權(quán)屬糾紛等問題，缺乏可用的證明材料，這些矛盾產(chǎn)生于各組、村、鄉(xiāng)之間，超出了作業(yè)單位的能力而無法解決，工作開展困難重重。

四、總結(jié)

集體土地確權(quán)是一個十分龐大且復(fù)雜系統(tǒng)的工程，信息量大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，難度高，牽扯面廣。對工作細致程度，內(nèi)心程度，技術(shù)水平都有較高的要求。利用遙感攝影（RS）技術(shù)進行影像獲取，GPS進行部分界址線數(shù)據(jù)獲取，GIS進行數(shù)據(jù)影像和數(shù)據(jù)處理，3S技術(shù)的有效利用可以提高工作效率和數(shù)據(jù)準確性。本文系統(tǒng)介紹了農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作的一體化解決方案，對后期工作具有指導(dǎo)意義。

【參考文獻】

[1]王才利.梁山縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革研究[D]。濟南：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2007

[2]國家測繪地理信息局職業(yè)技能鑒定指導(dǎo)中心[M].2版北京：測繪出版社，2012：230.

[3]王斌.CORS技術(shù)優(yōu)勢及其在土地權(quán)屬調(diào)查中的分析應(yīng)用[J].文摘版：工程技術(shù)，2015年第21期，35

[4]丁皓希.淺談農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證[J].山西農(nóng)經(jīng)，2012年第6期：42-45.