行政邊界區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的軟法治理

李俊衛(wèi)　胡建飛

【摘 要】隨著社會(huì)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，社會(huì)出現(xiàn)了各樣的兩極分化，發(fā)展的速度不均衡，在行政邊界地帶和行政中心經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在嚴(yán)重的差距。在邊界區(qū)域有相似的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，各行政區(qū)域?qū)ο噜彽男姓^(qū)域都有排斥的心里，缺少合作各種摩擦的產(chǎn)生也是層出不窮，使其經(jīng)濟(jì)不能協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著軟法的不斷發(fā)展，應(yīng)用的領(lǐng)域不斷的增多，在面對(duì)行政邊界區(qū)域的事務(wù)，軟法可以發(fā)揮其彈性很好的解決邊界問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】邊界區(qū)域；協(xié)調(diào)發(fā)展；軟法

一、行政邊界地帶發(fā)展存在的問(wèn)題及困境

（一）邊界區(qū)域沖突層出不窮

邊界區(qū)域是指以行政邊界為軸線向行政區(qū)內(nèi)部橫向延展一定寬度、沿縱向延伸的窄帶型區(qū)域，是多個(gè)行政區(qū)之間的接壤地帶，具有明顯的自然過(guò)渡性和不可分割性，還往往與文化邊界區(qū)域重合i。行政邊界區(qū)域各自遠(yuǎn)離省級(jí)行政區(qū)的中心城市，處于區(qū)域中心有效輻射的邊緣地帶，聯(lián)系不緊密，往往成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣地帶。在這些邊界地帶，有相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，資源充足，具有極其重大的發(fā)展?jié)摿?。但在資源的開(kāi)發(fā)當(dāng)中由于開(kāi)發(fā)主體利益不同，導(dǎo)致了各自為政，缺乏整體觀念，嚴(yán)重的影響了資源的優(yōu)化組合和區(qū)域整體效益的發(fā)揮，在基礎(chǔ)公共設(shè)施等公共產(chǎn)品上分割供給，重復(fù)設(shè)置，并且在邊界區(qū)域發(fā)生了一系列引發(fā)的問(wèn)題。

（二）邊界區(qū)域存在市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是給予企業(yè)自主發(fā)展自主決策的權(quán)利，這使得企業(yè)成為政府之外的另一個(gè)資源配置的主體。在這邊界區(qū)域具有相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力水平、生產(chǎn)力條件，邊界地帶往往遠(yuǎn)離行政中心，很多的生產(chǎn)要素不充沛，只能依靠現(xiàn)有的資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在人力物力低下的情況下，很多的資源被配置到其他區(qū)域，以至于這些邊界區(qū)域的產(chǎn)業(yè)很單一。使相似產(chǎn)業(yè)的企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越明顯，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)，會(huì)導(dǎo)致一些企業(yè)的壟斷。

（三）邊界區(qū)域存在政府失靈

市場(chǎng)的失靈會(huì)導(dǎo)致政府的介入，政府的介入依靠政府決策來(lái)完成，但邊界區(qū)域所存在的問(wèn)題大多都是土地、水資源、礦產(chǎn)等沖突糾紛，這些糾紛既有歷史遺留問(wèn)題，也有一部分是由于政府及企業(yè)的盲目開(kāi)發(fā)所造成的。地方的政府是邊界沖突的唯一管理者，不同區(qū)域之間的政府具有不同的利益取向，為追求各自區(qū)域發(fā)展的最大化，或是對(duì)另一政府的不信任，導(dǎo)致各政府之間存在各樣的競(jìng)爭(zhēng)，所做的政策也存在重大的出入，使相鄰的兩政府之間不能夠很好的協(xié)調(diào)一起管理邊界區(qū)域的沖突，而使沖突升級(jí)。

二、邊界區(qū)域發(fā)展困境原因分析

面對(duì)現(xiàn)有的邊界區(qū)域存在的問(wèn)題，關(guān)鍵在于邊界區(qū)域之間由不同的行政主體管轄，也沒(méi)有統(tǒng)一適用的立法。在現(xiàn)在的行政立法當(dāng)中，行政法規(guī)的沖突也是相當(dāng)?shù)拿黠@，我國(guó)行政立法之間的沖突亟需解決。區(qū)域之間的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障，區(qū)域之間的統(tǒng)一立法，可以保持區(qū)域之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，但在現(xiàn)有體制下要實(shí)施起來(lái)困難實(shí)在太大。

三、促進(jìn)邊界區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的軟法治理路徑思考

筆者認(rèn)為，促進(jìn)邊界區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最好方法是軟法治理。

（一）軟法的概念

軟法是一個(gè)相對(duì)于硬法而存在的概念，是指原則上沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力保障但是有實(shí)際效果的行為規(guī)則。軟法不是由國(guó)家的強(qiáng)制力保障實(shí)施的，而是由于人們的承諾、誠(chéng)信、輿論壓力或者一些行業(yè)紀(jì)律保障實(shí)施，軟法之所以“軟”是因?yàn)樗闹贫ㄖ黧w一般不是國(guó)家，不由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施，他一般是共同體內(nèi)所有成員自愿達(dá)成的契約、協(xié)議，每個(gè)成員都會(huì)自覺(jué)的遵守，不需要強(qiáng)制。沒(méi)有強(qiáng)制力的保障并不表示就沒(méi)有約束力，他的強(qiáng)制力來(lái)源于輿論的壓力或者紀(jì)律的制裁或者利益的制裁，甚至有可能威脅在共同體內(nèi)的地位，例如行業(yè)協(xié)會(huì)構(gòu)建名譽(yù)懲罰、罰款、集體抵制、開(kāi)出會(huì)籍及終身禁入的非法律懲罰機(jī)制就是以社會(huì)權(quán)力來(lái)指導(dǎo)協(xié)會(huì)成員的集體行動(dòng)和加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的自治。

（二）邊界區(qū)域軟法治理的優(yōu)越性

近年來(lái)，軟法在我們的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中大量涌現(xiàn)，并都發(fā)揮著極其積極的作用，根據(jù)歷史的發(fā)展規(guī)律，軟法將會(huì)繼續(xù)火熱的發(fā)展，地位也會(huì)越來(lái)越重要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了新的社會(huì)共同體，不同的共同體有著各自的利益需求，各自都想通過(guò)參與政治維護(hù)自己的需要，這些共同體包括社會(huì)的一些組織、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體，他們逐漸的承擔(dān)了一些原來(lái)由國(guó)家承擔(dān)的公共管理的職能，起到了輔助的作用。參與到公共管理當(dāng)中來(lái)，制定一些行為規(guī)范、準(zhǔn)則來(lái)約束自己和他人，在約束下也能獲得自己想得到的利益，從而導(dǎo)致很多的非法律式的規(guī)范出現(xiàn)--軟法。在邊界區(qū)域內(nèi)軟法治理具有很大的優(yōu)越性，具體有以下幾個(gè)方面：

1.軟法的制定主體的廣泛性

軟法的支持制定主體一般不是國(guó)家的正式立法機(jī)關(guān)，而是其他的一些組織，一些企業(yè)、社團(tuán)、事業(yè)單位、都可以參與軟法的制定。這樣可以讓更多的利益相關(guān)者參與到了公共管理當(dāng)中來(lái)，對(duì)自己所謀其的利益進(jìn)行博弈。

2.軟法制定的成本低

軟法的制定不需要高額的成本，只需要在共同制定者之間進(jìn)行傳播即可，省去了大量的資料費(fèi)，傳播費(fèi)等等，在執(zhí)法成本上看，軟法很大程度上依賴(lài)于社會(huì)成員、社會(huì)組織自發(fā)自覺(jué)的遵守，并不需要太大的成本；此外，軟法不需要強(qiáng)制力的保障，產(chǎn)生的糾紛也往往不是通過(guò)訴訟的途徑，更多的是行為主體的自律機(jī)制，或者外界輿論加以解決，同時(shí)減少了不必要的訴訟程序和社會(huì)代價(jià)。以上可見(jiàn)，軟法可以在很大程度上用最經(jīng)濟(jì)的程序模式最少的耗時(shí)來(lái)達(dá)到調(diào)整社會(huì)關(guān)系的目的，具有一定效益性。

3.軟法適用范圍廣泛，具有靈活性

在邊界區(qū)域，沖突矛盾復(fù)雜，隨著社會(huì)的進(jìn)步，矛盾也不斷的在升級(jí)，硬法本身就具有滯后性，并且制定程序繁瑣，根本適應(yīng)不了矛盾變化及多樣化。而軟法，適用的范圍相當(dāng)?shù)膹V泛涉及各個(gè)領(lǐng)域，軟法的載體形態(tài)多樣，經(jīng)常以宣言、號(hào)召、綱要、建議、指南、倡議、規(guī)程、章程、公約、崗位職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、管理辦法等等這些形式出現(xiàn)在我們面前，這充分的體現(xiàn)了它的靈活性和適應(yīng)性。

（三）提升邊界區(qū)域軟法治理的效力

軟法具有彈性、靈活性、協(xié)商性、民主性，而硬法具有剛性、確定性、普遍適用性、強(qiáng)制性，這些既是他們的優(yōu)勢(shì)也是他們的劣勢(shì)，硬法于軟法之間有明顯的互補(bǔ)性。軟法和硬法之間應(yīng)互相補(bǔ)充，在他們各自的優(yōu)勢(shì)上發(fā)揮作用。在硬法的規(guī)范中，要支持軟法規(guī)范的管理，例如：律師法就規(guī)定律師必須加入律師協(xié)會(huì)，并要求遵守協(xié)會(huì)的規(guī)則。這些都是硬法對(duì)軟法起的引導(dǎo)作用，支持作用。在硬法規(guī)范中可以對(duì)軟法的立法程序加以規(guī)范，比如創(chuàng)制的主體、權(quán)限、立法的原則等。硬法還可以對(duì)軟法的監(jiān)督程序加以規(guī)范，軟法沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力的保障，司法監(jiān)督就無(wú)從談起，可以由硬法引導(dǎo)引入第三方的監(jiān)督，增加軟法的透明度讓公眾監(jiān)督。這些都是需要軟法不可能完成的，都需要硬法來(lái)幫助，軟法治理的效力需要由硬法來(lái)保障，只有硬法和軟法共同的協(xié)調(diào)治理，分工明確才能真正的治理好邊界區(qū)域之間的矛盾、沖突。才足以讓邊界區(qū)域的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，以縮小和行政中心城市的差距，共同促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

i陳釗.行政區(qū)劃鄒論[J].人文地理， 1996，（4）：41

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