新常態(tài)下“多規(guī)合一”的難點(diǎn)及出路分析

丁蘭

摘要：中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)背景下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型呼喚政策轉(zhuǎn)型、規(guī)劃轉(zhuǎn)型，“多規(guī)合一”是規(guī)劃轉(zhuǎn)型的必由之路。研究分析了“多規(guī)合一”的內(nèi)涵、多規(guī)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、多規(guī)合一面臨的主要困難，提出形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制，協(xié)調(diào)統(tǒng)一多規(guī)的目標(biāo)與期限、搭建“多規(guī)合一”的技術(shù)平臺(tái)，加快“三線”劃定，重點(diǎn)加快生態(tài)紅線劃定，以期為新常態(tài)下“多規(guī)合一”提供參考。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)；生態(tài)保護(hù)紅線

近年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)，新常態(tài)帶來新的發(fā)展機(jī)遇：經(jīng)濟(jì)增速雖然放緩，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更趨平穩(wěn)，增長(zhǎng)動(dòng)力更為多元，發(fā)展前景更加穩(wěn)定。同時(shí)也要求深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、更加注重可持續(xù)發(fā)展。在新常態(tài)背景下，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種重要因素也出現(xiàn)了相應(yīng)變化，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略呼喚社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型呼喚政策轉(zhuǎn)型、規(guī)劃轉(zhuǎn)型。而“多規(guī)合一”就恰好是規(guī)劃轉(zhuǎn)型的一個(gè)良好契機(jī)。不可否認(rèn)的是，目前各類規(guī)劃在前一階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到了積極作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期以來，各類規(guī)劃之間存在的沖突和矛盾日益明顯，在某種程度上使規(guī)劃實(shí)施效果減弱、浪費(fèi)了有限的資源，不利于可持續(xù)發(fā)展。伴隨新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，解決規(guī)劃的不協(xié)調(diào)問題，重構(gòu)空間規(guī)劃秩序，提高城市空間管控水平成為“新常態(tài)”的必然要求。

在此背景下，2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》正式發(fā)布，明確提出“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一”。2014年8月，由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號(hào)）》確定了28個(gè)試點(diǎn)市縣，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖?；趯?duì)“多規(guī)合一”探索的迫切需要，各地積極響應(yīng)。本文通過對(duì)“多規(guī)合一”的內(nèi)涵、面臨的困難進(jìn)行分析，從而提出實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的路徑選擇，旨在拋磚引玉，引起更多學(xué)者的關(guān)注和研究。

一、“多規(guī)合一”研究的背景

（一）“多規(guī)合一”的內(nèi)涵

多規(guī)主要包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)規(guī)”）、土地利用規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“土規(guī)”）、城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“城規(guī)”）、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保規(guī)劃”）等規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”是指各類規(guī)劃基于同一城鄉(xiāng)空間的銜接與協(xié)調(diào)，是有效配置土地資源、合理布局城鄉(xiāng)空間、提高政府行政效能的有效手段?！岸嘁?guī)合一”不是重新編制一個(gè)新的規(guī)劃，而是在現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和法律框架下，理順多個(gè)規(guī)劃在編制和實(shí)施管理過程中各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面的關(guān)系，有效界定規(guī)劃管控邊界，統(tǒng)一技術(shù)內(nèi)容，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施和反饋機(jī)制，建立信息化規(guī)劃管理手段，實(shí)現(xiàn)一種多層次、全方位的融合。

（二）多規(guī)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)分析

1. 經(jīng)規(guī)。優(yōu)勢(shì)：綜合性和政策性較強(qiáng)，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，能彌補(bǔ)靜態(tài)藍(lán)圖式的規(guī)劃在政策引導(dǎo)方面的不足，是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性文件，所處的法律地位最高。劣勢(shì)：內(nèi)容宏觀，不能落實(shí)到空間，與空間規(guī)劃的銜接困難；可操作性差，“市地”以下政府，特別是縣區(qū)以下政府在“銀”、“稅”等方面基本沒有自主權(quán)，缺乏必要的宏觀調(diào)控手段。

2.土 規(guī)。優(yōu)勢(shì)：土規(guī)借助GIS平臺(tái)建立空間數(shù)據(jù)庫，逐步實(shí)現(xiàn)一張圖管理，為“多規(guī)合一”奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；土規(guī)擁有國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系，體系完整，從上到下進(jìn)行銜接；土規(guī)是對(duì)行政轄區(qū)全范圍的規(guī)劃，對(duì)于建設(shè)用地、農(nóng)用地、其他土地均進(jìn)行了土地用途區(qū)、空間管制區(qū)的劃分，較為全面；頒布了土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，使得土規(guī)編制時(shí)有據(jù)可依，相對(duì)比較規(guī)范。劣勢(shì)：土規(guī)在規(guī)劃布局時(shí)，實(shí)際當(dāng)中往往跟隨領(lǐng)導(dǎo)意志，不能體現(xiàn)科學(xué)的規(guī)劃理念，在用地安排時(shí)片面要求規(guī)劃方案適應(yīng)用地需求，要求修改規(guī)劃以滿足用地需求，“紙上畫畫，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)的一句話”的現(xiàn)象仍然存在；土規(guī)的五級(jí)規(guī)劃中，用于實(shí)際操作的是鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的比例尺一般是1比1萬，跟城規(guī)相比，比例尺偏小，不便于精細(xì)化操作。

3. 城規(guī)。優(yōu)勢(shì)：城規(guī)具有完整的規(guī)劃體系，上有都市圈規(guī)劃等區(qū)域規(guī)劃的指引，下有分區(qū)規(guī)劃、控制性詳規(guī)、修建性詳規(guī)等進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)；城規(guī)發(fā)展歷史比較長(zhǎng)，具有較為成熟的編制理論和方法，有許多成功的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。劣勢(shì)：城規(guī)以物質(zhì)空間為核心的特征，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綜合性內(nèi)容較為缺乏，近年來雖然加強(qiáng)了城規(guī)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合性內(nèi)容和政策規(guī)劃領(lǐng)域的改革探索，但尚未取得共識(shí)性的重大突破。城規(guī)偏重于建設(shè)用地，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃顯得較為單??；現(xiàn)行城規(guī)對(duì)于規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建立及數(shù)據(jù)空間分析未做強(qiáng)制性規(guī)定，不利于跟其他規(guī)劃進(jìn)行銜接。

4. 環(huán)保規(guī)劃。優(yōu)勢(shì)：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的人對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)逐步加強(qiáng)，這種意識(shí)有助于形成輿論壓力，提高環(huán)保規(guī)劃的地位。劣勢(shì)：環(huán)保規(guī)劃法律地位相對(duì)較低，在與其他規(guī)劃產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，常常處于弱勢(shì)地位；生態(tài)管制的科學(xué)依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，尚未形成“多規(guī)”能夠共同遵循的生態(tài)管制基礎(chǔ)；環(huán)保規(guī)劃體系較多，經(jīng)規(guī)、城規(guī)、土規(guī)等規(guī)劃中均有環(huán)保規(guī)劃的內(nèi)容，由于規(guī)劃導(dǎo)向和目標(biāo)不同，生態(tài)管制要求差別較大，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)劃難以得到真正落實(shí)。

二、“多規(guī)合一”面臨的困難

《土地管理法》第十七條、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條、《環(huán)境保護(hù)法》第十三條規(guī)分別規(guī)定其規(guī)劃編制要以經(jīng)規(guī)為依據(jù)，其中《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出“與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，《環(huán)境保護(hù)法》提出“與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”。盡管相關(guān)法律法規(guī)對(duì)規(guī)劃銜接明確提出要求，但是要求比較籠統(tǒng)，具體在哪些方面需要銜接并沒有明確，缺乏系統(tǒng)、行之有效的配套機(jī)制。具體的，“多規(guī)合一”面臨的困難主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）各類規(guī)劃的價(jià)值觀和目標(biāo)不同

經(jīng)規(guī)與國(guó)家宏觀發(fā)展理念及導(dǎo)向相結(jié)合，側(cè)重對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展目標(biāo)以及配套政策的闡述，具有目標(biāo)導(dǎo)向和政策規(guī)劃的特征，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的力量，依然帶有一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。經(jīng)規(guī)的目標(biāo)體系一般分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技水平、資源環(huán)境、民生幸福、社會(huì)建設(shè)等方面。

土規(guī)主要是為了落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制制度，強(qiáng)調(diào)保護(hù)資源、保障發(fā)展，立足于耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的落實(shí)及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，圍繞農(nóng)用地保護(hù)和利用、建設(shè)用地節(jié)約集約利用等設(shè)定目標(biāo)。主要包括耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、土地整治補(bǔ)充耕地目標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)模、土地節(jié)約集約利用目標(biāo)等。

城規(guī)傳統(tǒng)上是以空間目標(biāo)為主，逐漸發(fā)展為城市發(fā)展綜合目標(biāo)。長(zhǎng)期以來，城規(guī)以發(fā)展為導(dǎo)向、體現(xiàn)地方政府對(duì)空間拓展的利益訴求，但是在價(jià)值觀改革方面也進(jìn)行了一些探索，主要是發(fā)展與資源約束并重、強(qiáng)調(diào)公眾參與、強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的政策引導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體等。目標(biāo)體系主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)、生態(tài)保護(hù)目標(biāo)等。

環(huán)保規(guī)劃主要是為了保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，設(shè)定生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)。

（二）各類規(guī)劃的規(guī)劃期限不銜接

經(jīng)規(guī)的規(guī)劃期限一般為5年，又稱“5年計(jì)劃”。土規(guī)的規(guī)劃期限一般為15年，由全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要統(tǒng)一確定規(guī)劃期，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)規(guī)劃與全國(guó)保持一致，例如最新一輪的土規(guī)期限為2006-2020年。城規(guī)的規(guī)劃期限一般為20年，但是也存在15年的情況，全國(guó)并無統(tǒng)一規(guī)定，各城市根據(jù)各自實(shí)際情況確定規(guī)劃期限。由此可見，規(guī)劃期限為5年的經(jīng)規(guī)難以指導(dǎo)15-20年的土規(guī)和城規(guī)。環(huán)保規(guī)劃長(zhǎng)期以來一直作為經(jīng)規(guī)的專項(xiàng)規(guī)劃，因此其對(duì)應(yīng)的規(guī)劃期限為5年。雖然目前環(huán)保規(guī)劃獨(dú)立于經(jīng)規(guī)作為總體規(guī)劃編制，規(guī)劃期限也擴(kuò)展到中長(zhǎng)期，但地方生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃的時(shí)序普遍滯后于土規(guī)和城規(guī)，無法滿足“生態(tài)優(yōu)先”的要求。

（三）各類規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不銜接

1. 用地分類標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致。經(jīng)規(guī)和環(huán)保規(guī)劃對(duì)于用地分類未作出要求，主要是集中在土規(guī)和城規(guī)上。土規(guī)用地分類依據(jù)是《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007）、《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T 1025—2010）。土地現(xiàn)狀分類分一級(jí)類12個(gè)和二級(jí)類57個(gè)；土地規(guī)劃分類是在土地現(xiàn)狀分類基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)地類按照規(guī)定進(jìn)行歸并和調(diào)整，形成土地規(guī)劃用途分類，分一級(jí)類3個(gè)，二級(jí)類10個(gè)，三級(jí)類25個(gè)。城規(guī)根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137—2011），市域內(nèi)城鄉(xiāng)用地共分為2大類、9中類、17小類；其中城市建設(shè)用地共分為8大類、35中類、42小類。用地分類體系的差異直接導(dǎo)致同一用地有不同的內(nèi)涵，從而影響面積統(tǒng)計(jì)，也不利于多規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致主要體現(xiàn)在土地利用數(shù)據(jù)和人口數(shù)據(jù)等方面。土地利用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致主要是由于用地分類標(biāo)準(zhǔn)及統(tǒng)計(jì)范圍不一致造成的，用地分類標(biāo)準(zhǔn)的差異上文已有所述及，統(tǒng)計(jì)范圍的差異則是指城規(guī)在統(tǒng)計(jì)現(xiàn)狀建設(shè)用地時(shí)，往往以自行劃定中心城區(qū)范圍或其他范圍作為統(tǒng)計(jì)邊界，而土規(guī)采用的是土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，是全域范圍的數(shù)據(jù)。人口數(shù)據(jù)方面，人口或分為城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口，或分為戶籍人口和外來人口，或分為常住人口和暫住人口，各類規(guī)劃按照所需數(shù)據(jù)進(jìn)行取舍，導(dǎo)致出現(xiàn)各類規(guī)劃同一年份人口數(shù)不一致的情況。

2. 圖件坐標(biāo)系統(tǒng)與操作平臺(tái)不一致。經(jīng)規(guī)對(duì)于圖件坐標(biāo)系統(tǒng)未作要求。城規(guī)和環(huán)保規(guī)劃一般使用的坐標(biāo)系統(tǒng)主要是地方坐標(biāo)，使用的軟件操作平臺(tái)主要是Auto CAD。土規(guī)使用的是西安80坐標(biāo)，在土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建庫時(shí)，一般采用Arc GIS、Map GIS等軟件。坐標(biāo)系統(tǒng)與操作平臺(tái)的不一致，多規(guī)的圖件不能直接進(jìn)行疊加分析，使得“多規(guī)合一”的難度增加。

（四）各類規(guī)劃的地位失衡，環(huán)保規(guī)劃處于弱勢(shì)地位

經(jīng)規(guī)由全國(guó)人大和各級(jí)人大審查和批準(zhǔn)，是其他規(guī)劃的依據(jù)，法律地位最高。土規(guī)和城規(guī)經(jīng)本級(jí)人大審議后報(bào)上級(jí)政府乃至國(guó)務(wù)院審批。環(huán)保規(guī)劃由本級(jí)政府批準(zhǔn)，法定地位最低。經(jīng)規(guī)、土規(guī)和城規(guī)中雖均有生態(tài)保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，但是都是比較宏觀、可操作性差的內(nèi)容。環(huán)保規(guī)劃處于一種理論上被重視、實(shí)際上被輕視的狀態(tài)。

三、“多規(guī)合一”的出路分析

（一）整合各類規(guī)劃的目標(biāo)，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限

建議由政府牽頭，成立“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組，決策協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”的重要問題，整合各類規(guī)劃的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)、人口目標(biāo)由經(jīng)規(guī)確定，土地利用指標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)目標(biāo)由土規(guī)確定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局由城規(guī)確定，生態(tài)環(huán)保目標(biāo)、生態(tài)用地布局由環(huán)保規(guī)劃確定。具體的，土規(guī)、城規(guī)、環(huán)保規(guī)劃直接應(yīng)用經(jīng)規(guī)的經(jīng)濟(jì)、人口目標(biāo)；在土規(guī)土地利用指標(biāo)的控制下，城規(guī)確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局；環(huán)保規(guī)劃確定生態(tài)用地布局，土規(guī)、城規(guī)中生態(tài)用地與環(huán)保規(guī)劃銜接。對(duì)于規(guī)劃期限，城規(guī)、土規(guī)、環(huán)保規(guī)劃的規(guī)劃期限調(diào)整為一致，均為15年。經(jīng)規(guī)在5年規(guī)劃期的基礎(chǔ)上，展望拓展至15年，增加中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容。

（二）統(tǒng)一多規(guī)編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，搭建“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)平臺(tái)

1. 統(tǒng)一用地分類。由于土規(guī)的用地分類覆蓋行政轄區(qū)的全范圍，比較全面，采用的標(biāo)準(zhǔn)是《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007），城規(guī)分類主要是針對(duì)城市建設(shè)的，其側(cè)重點(diǎn)是城市建設(shè)用地內(nèi)部的細(xì)分，對(duì)其他用地劃分較為籠統(tǒng)，因此建議城規(guī)及其他規(guī)劃在用地分類上與土規(guī)用地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接，建立城規(guī)與土規(guī)分類的對(duì)照關(guān)系表，統(tǒng)一每個(gè)用地分類的內(nèi)涵。在各自的規(guī)劃中，仍使用原來的分類，只是在用地分類屬性里，增加一個(gè)“多規(guī)合一”分類，從而達(dá)到統(tǒng)一用地分類、建立“多規(guī)合一”基礎(chǔ)的目的。

2. 統(tǒng)一數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑。對(duì)于土地利用數(shù)據(jù)，建議各規(guī)劃統(tǒng)一采用全域范圍內(nèi)的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，城規(guī)在土地利用分類的基礎(chǔ)上再對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地按照城市規(guī)劃分類進(jìn)行細(xì)分。對(duì)于人口數(shù)據(jù)，按“第六次全國(guó)人口普查”現(xiàn)住地登記原則進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)，行政轄區(qū)內(nèi)人口是指已在統(tǒng)計(jì)區(qū)內(nèi)常住人口和居住滿一年以上的暫住人口。各規(guī)劃需統(tǒng)一人口內(nèi)涵，同一地域范圍和同一年份的人口數(shù)保持一致。

3. 統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)。地方坐標(biāo)系是因城市規(guī)劃、科學(xué)研究等需要而在局部地區(qū)建立的相對(duì)獨(dú)立的平面坐標(biāo)系統(tǒng)，具有相對(duì)性且受眾面窄，因此不適合作為“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)坐標(biāo)系統(tǒng)。西安80坐標(biāo)采用國(guó)際大地測(cè)量與地球物理聯(lián)合會(huì)（IUGG）第十七屆大會(huì)推薦的橢球參數(shù)，是為了進(jìn)行全國(guó)天文大地網(wǎng)整體平差而建立的，具有普適性，因此適合作為“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)坐標(biāo)系統(tǒng)。

4. 統(tǒng)一操作平臺(tái)。由于城規(guī)和環(huán)保規(guī)劃的主要操作平臺(tái)Auto CAD，其圖形屬性處理比較弱、缺少空間分析功能，而土規(guī)采用的Arc GIS操作平臺(tái)，其屬性處理功能、空間分析功能強(qiáng)大，還能建立矢量數(shù)據(jù)庫、實(shí)現(xiàn)地理坐標(biāo)投影變換等，因此建議“多規(guī)合一”統(tǒng)一采用Arc GIS操作平臺(tái)，將其他規(guī)劃的圖形轉(zhuǎn)換為Arc GIS格式，進(jìn)行多規(guī)的疊合分析，構(gòu)建全域統(tǒng)一空間數(shù)據(jù)庫。

（三）加快“三線”劃定，重點(diǎn)落實(shí)生態(tài)紅線

“三線”（城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線）劃定恰好是將“多規(guī)合一”的工作向前推進(jìn)的一個(gè)良好契機(jī)?！叭€”中任何一線都至少牽涉兩種以上規(guī)劃。劃定時(shí)以一個(gè)部門為主導(dǎo)，多個(gè)部門配合，由“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)督導(dǎo)。優(yōu)先考慮生態(tài)安全的底線和保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，同時(shí)控制城市規(guī)模的無節(jié)制擴(kuò)張，讓各類規(guī)劃都必須遵循這個(gè)“最大公約數(shù)”的前提下進(jìn)行融合。目前城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的劃定工作正在如火如荼的展開，相比之下，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定節(jié)奏偏慢。雖然前期有的地方編制了縣級(jí)生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，但是專項(xiàng)規(guī)劃層面的生態(tài)控制線是較為宏觀的，生態(tài)控制線的具體落地仍需要通過鄉(xiāng)級(jí)及以下的規(guī)劃來確定。因此，建議相關(guān)部門盡快啟動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)范制定、劃定試點(diǎn)工作，進(jìn)一步明確劃定層次和相應(yīng)重點(diǎn)內(nèi)容。此外，按照依法治國(guó)的要求，探索完善生態(tài)管制的法律法規(guī)，以立法的形式將生態(tài)保護(hù)紅線長(zhǎng)期化、永久化，明確生態(tài)保護(hù)紅線修改條件和程序，嚴(yán)禁侵占和隨意更改，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確需修改的，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定程序進(jìn)行。

四、結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，從完善政府治理體系和提高規(guī)劃公信力來看，“多規(guī)合一”已經(jīng)成為歷史的必然選擇。在“多規(guī)合一”實(shí)踐中，應(yīng)該形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)和多規(guī)之間的矛盾，揚(yáng)長(zhǎng)避短，整合各類規(guī)劃的目標(biāo)，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，搭建“多規(guī)合一”基礎(chǔ)平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上加快“三線”劃定，重點(diǎn)落實(shí)生態(tài)紅線，各類規(guī)劃編制時(shí)均應(yīng)遵循“三線”劃定這個(gè)“最大公約數(shù)”。

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（作者單位：蘇州規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司）