北京城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)民土地權(quán)益保障調(diào)查研究

張璋 蔡紅

摘要：隨著北京城鄉(xiāng)一體化速度的加快，土地權(quán)益糾紛而導(dǎo)致的農(nóng)民集體上訪、農(nóng)村群體性事件時有發(fā)生。文章調(diào)研了北京市郊農(nóng)民土地權(quán)益的保障現(xiàn)狀，分析農(nóng)民權(quán)益受損的原因，提出構(gòu)建土地權(quán)益糾紛解決機制，對保障北京社會穩(wěn)定全局、促進北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有重要意義。

關(guān)鍵詞：土地權(quán)益；土地流轉(zhuǎn)；土地征收

北京作為首都，近些年來城市擴張迅速，北京郊區(qū)的農(nóng)用地被大量征收，導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量龐大，然而，土地征收制度仍有許多不合理之處，農(nóng)地征收補償只考慮了農(nóng)地的生產(chǎn)性收益，而未考慮農(nóng)地的市場價值，導(dǎo)致許多被征地農(nóng)民的土地權(quán)益收到侵害。同時，隨著城鄉(xiāng)市場的發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為當下實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和提高農(nóng)戶收入的重要手段，然而，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場機制尚不健全，農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)益糾紛時有發(fā)生。因此，土地權(quán)益糾紛而導(dǎo)致的農(nóng)民集體上訪、農(nóng)村群體性事件時有發(fā)生，有損首都的國際大都市形象。調(diào)研北京市郊農(nóng)民土地權(quán)益的保障問題，對保障北京社會穩(wěn)定全局、促進北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有重要意義。

一、農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)涵與變遷

（一）農(nóng)民土地權(quán)益的界定

從物權(quán)的角度來看，農(nóng)民土地權(quán)益是在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民對土地所享有的產(chǎn)權(quán)，及由土地產(chǎn)權(quán)行使所獲得的實物、貨幣及相關(guān)附屬權(quán)益。農(nóng)民土地權(quán)益的“權(quán)”是指民主權(quán)利或政治權(quán)利，其“益”是由“權(quán)”帶來的物質(zhì)利益或經(jīng)濟利益。我國農(nóng)村土地實行農(nóng)村集體土地所有制，農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民作為集體的一員，以農(nóng)村集體土地為載體所產(chǎn)生的并應(yīng)享有的生產(chǎn)收益和財產(chǎn)收益。就農(nóng)戶個體來說，農(nóng)民土地權(quán)益主要包含農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)三類。本文主要以土地承包經(jīng)營權(quán)為核心，研究北京市郊農(nóng)民的土地權(quán)益保障。

（二）農(nóng)民土地權(quán)益的變遷

新中國成立至今，我國農(nóng)地制度經(jīng)歷了三個階段的變遷。第一階段包含土地改革和農(nóng)業(yè)合作化兩個時期，一是土地改革時期，農(nóng)民擁有土地所有權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷；二是農(nóng)業(yè)合作化時期，我國于1953年開始進行農(nóng)業(yè)的社會主義改造，建立初級農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變成農(nóng)民擁有土地產(chǎn)權(quán)但由集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地產(chǎn)權(quán)制度。第二階段包含高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段和農(nóng)村人民公社階段兩個時期，1956年頒布實施《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，農(nóng)村土地集體所有制逐步建立，形成了農(nóng)地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)模式。第三階段為家庭承包經(jīng)營制時期，1978年的小崗村 “包產(chǎn)到戶”幵啟了農(nóng)村土地制度的改革進程，1993年的《憲法》修正案將家庭承包責(zé)任制寫入憲法，形成了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，經(jīng)營權(quán)下放到農(nóng)戶，以戶為單位進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、調(diào)研與分析

（一）調(diào)研方案

本項目于2015年7月至9月對北京市通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)等共計10個區(qū)進行了調(diào)研，每個區(qū)選擇2個村，每個村選擇5戶農(nóng)戶，共發(fā)放問卷103份，收回有效問卷100份。主要調(diào)研內(nèi)容為農(nóng)村土地的權(quán)益現(xiàn)狀，以及農(nóng)戶在土地承包、流轉(zhuǎn)、征收中的權(quán)益保護情況。

（二）調(diào)查樣本分析

1. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)情況

改革開放以來，土地承包經(jīng)營制度極大的推動我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定是我國的基本國策。據(jù)調(diào)查，關(guān)于承包期，81%的村民認為土地承包經(jīng)營權(quán)承包期限為30年是有必要的，10%的村民認為沒有必要， 9%的村民認為是否規(guī)定承包期限無所謂。關(guān)于土地調(diào)整，35%的村民認為現(xiàn)行土地承包經(jīng)營法規(guī)定的30年承包期不合理，其主要原因是大部分村民認為家庭人口變化，應(yīng)該給予土地調(diào)整；65%的村民認為30年承包期合理，其主要原因是他們認為土地是國家的，國家的政策國家說了算。北京市郊區(qū)在1998年到1999年左右完成了土地承包經(jīng)營權(quán)的第二輪承包，大部分村莊堅持“生不增，死不減”的方針，也有部分村莊每隔一段時間進行土地承包經(jīng)營權(quán)的“小調(diào)整”。對于何時可以調(diào)整土地，84%的村民認為發(fā)生自然災(zāi)害，承包地嚴重毀損時；75%的村民認為生老病死、婚嫁等原因?qū)е录彝ト丝谧兓瘯r；53%的村民認為因土地征收導(dǎo)致部分村民失地時；還有5%的受訪者選擇了其他情況。

2. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場情況

調(diào)查顯示北京市郊的土地流轉(zhuǎn)較為普遍，有67%的村民進行過土地流轉(zhuǎn)，僅有23%的村民選擇自己耕種承包地。轉(zhuǎn)包和出租為最主要的兩種土地流轉(zhuǎn)方式，兩者占到土地流轉(zhuǎn)方式中的87%。對于流轉(zhuǎn)的面積，有58%的村民將農(nóng)地全部流轉(zhuǎn)了出去， 27%的村民僅流轉(zhuǎn)了部分農(nóng)地。對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)意愿，72%的村民表示愿意將承包地流轉(zhuǎn)出去，主要原因包括：85%的村民認為可以獲取流轉(zhuǎn)的租金、63%的村民表示自己不想種了（主要集中在老人）、74%的村民表示出去打工更掙錢（主要集中在青年人和中年人）；也有28%的村民表示不愿意將承包地流轉(zhuǎn)出去，主要原因是：73%的村民表示擔心年老之后沒有足夠的生活保障， 56%的村民表示不種地就沒有收入，64%的村民表示非農(nóng)就業(yè)很困難且不穩(wěn)定，46%的村民認為當前的土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范，擔心利益受損，45%的村民擔心國家土地政策變動會給自己帶來損失。

3. 土地權(quán)益糾紛情況

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，有13%的村民出現(xiàn)過土地流轉(zhuǎn)糾紛，77%的原因是流轉(zhuǎn)費用支付不到位，56%的原因是合同約定土地用途改變，4%選擇了其他原因。在土地征收過程中，有41%的村民認為自己的土地權(quán)益遭到了侵害，84%的原因是土地征收補償費太低，53%的原因是土地征收補償款拖欠，23%的村民認為自己的土地被侵占了。關(guān)于農(nóng)村土地糾紛的解決方式，76%的村民在土地權(quán)益受到侵害的時候，第一時間到村民委員會尋求解決途徑；62%的村民請上級政府進行協(xié)調(diào)解；24%的村民尋求司法途徑解決糾紛，去法院進行起訴；20%的村民選擇自己協(xié)商解決；12%的村民選擇仲裁。對于以上選擇土地糾紛解決方式的原因，63%的村民認為這種解決糾紛的方式簡單方便；58%的村民認為這種解決糾紛的方式更加有效；44%的村民認為自己是出于傳統(tǒng)觀念；35%的村民認為這種反應(yīng)渠道更加具有權(quán)威性。對于哪種土地糾紛的解決方式更加有效，45%的村民認為找政府最有效，23 %的村民認為找村干部最有效，20.7%的村民認為自己協(xié)商最有效，32%的村民認為找法院最有效，18%的村民認為找協(xié)會最有效，9%的村民認為找親朋最有效。

4. 農(nóng)民對土地權(quán)益的了解情況

對于土地權(quán)益的了解，有71%的村民認為自己非常清楚自己的土地權(quán)益，28%的村民認為不太了解，1%的村民選擇了無所謂，沒人完全不知道自己的權(quán)益。對于土地權(quán)益的了解途徑，80%來自村委會宣傳 ，63%來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部宣傳，45%來自鄰居親戚的消息，56%來自電視，22%來自報紙，3%選擇了其他。對于村委會關(guān)于土地政策的宣傳效果，47%的村民認為宣傳得很到位；30%的村民認為村委會的宣傳只是形式主義，效果不好，23%的村民表示不關(guān)注。

5. 村民對于保護農(nóng)民土地權(quán)益的相關(guān)建議

對于當前我國農(nóng)民土地權(quán)益的保障存在許多問題，如非法流轉(zhuǎn)，非法占用，男女不平等、非法征地等，村民的建議如下：其一是政府應(yīng)盡快出臺各種與保護農(nóng)民土地權(quán)益相關(guān)的法律法規(guī)，其二是土地征收必須要確保補償金足額按時到位，其三是希望政府規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，其四是對于土地糾紛，希望能有簡潔、快速、公正的解決渠道。

三、調(diào)查結(jié)論

（一）農(nóng)村現(xiàn)行的土地收益分配制度不合理

農(nóng)民土地收益主要包括生產(chǎn)性收益和財產(chǎn)性收益，目前農(nóng)村土地制度安排的不合理導(dǎo)致了農(nóng)民土地的財產(chǎn)性收益得不到保障。北京城市擴張迅速，大量農(nóng)地被征為國有建設(shè)用地以保障首都的城市用地需求，部分區(qū)域存在農(nóng)村土地征收補償較低的情況，農(nóng)地補償標準最高不超過農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的30倍，且因各種原因，土地征收補償時有拖欠。此外，農(nóng)地被征為國家所有后進入土地市場，增值數(shù)倍，被征地農(nóng)民卻難以享受到土地增值帶來的巨額收益。

（二）土地流轉(zhuǎn)市場機制不規(guī)范

自二十世紀八十年代幵始，農(nóng)地流轉(zhuǎn)就在進行之中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的重要途徑。北京的土地流轉(zhuǎn)市場較為發(fā)達，但目前土地流轉(zhuǎn)市場機制仍不規(guī)范，主要表現(xiàn)如下：一是政府行政干預(yù)過多，一些地方政府甚至把農(nóng)地流轉(zhuǎn)當政績工程，強行干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格和面積，容易侵害農(nóng)民土地權(quán)益，二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易平臺和相關(guān)中介組織不健全，流轉(zhuǎn)市場的發(fā)達和便捷度不夠。

（三）土地權(quán)益糾紛日益增多

北京郊區(qū)由于土地征收、農(nóng)地流轉(zhuǎn)引起的土地權(quán)益糾紛日益增多。一方面，在農(nóng)村集體內(nèi)部，部分是本村農(nóng)業(yè)大戶流入土地引發(fā)糾紛，部分是農(nóng)業(yè)公司進入而引發(fā)糾紛，多為流轉(zhuǎn)費用不到位及土地用途改變。另一方面，在土地征收領(lǐng)域，由于土地補償價格偏低、土地補償款拖欠、土地補償款分配不合理、征地安置不到位等原因，被征地農(nóng)民同地方政府和開發(fā)商產(chǎn)生了大量的矛盾糾紛。

四、完善農(nóng)民土地權(quán)益保護的相關(guān)制度

（一）完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度

完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的基本思路是：保障農(nóng)民土地權(quán)益，集約利用農(nóng)地，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。其一，明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，保障農(nóng)民土地權(quán)益，賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。其二，集約利用農(nóng)地，優(yōu)化農(nóng)地的規(guī)劃利用和績效評價機制，保護耕地數(shù)量和質(zhì)量并行。第三，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，改變傳統(tǒng)的個體經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平。

（二）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的指導(dǎo)方針是：多予、少取、放活+促生?！岸嘤琛笔侵讣哟笤凇叭r(nóng)”領(lǐng)域?qū)ν度?，增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化各項農(nóng)業(yè)補貼、健全農(nóng)村社會保障?！吧偃　笔侵笢p少向農(nóng)村的索取，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。“放活”是指要消除制度障礙，賦予農(nóng)民更多的自主權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性?！按偕笔侵冈谇叭叩幕A(chǔ)上，以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為手段，實現(xiàn)“三農(nóng)”自主、可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善征地制度

完善征地制度的基本點是：一要明確土地征收公共利益的界限；二要規(guī)范土地征收程度，嚴格區(qū)分公共利益下的土地征收程序和非公共利益下的土地征購程序。三是完善征收補償制度和被征地農(nóng)民的安置制度，建立以土地市場價格為基礎(chǔ)的征地補償標準，合理分配土地補償，完善被征地農(nóng)民的社會保障體系。

（四）完善與農(nóng)民土地權(quán)益保護相關(guān)的配套制度

完善與農(nóng)民土地權(quán)益保護相關(guān)的配套制度主要包括以下內(nèi)容：一是改革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，在城市化的發(fā)展過程中，逐步確認農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城。二是完善與土地權(quán)益相關(guān)的社會保障制度，土地權(quán)利的讓渡價格應(yīng)與土地的實際價值相符，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，使農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民享受同等水平的社會保障待遇。

（五）完善農(nóng)民土地權(quán)益糾紛解決機制

完善農(nóng)民土地權(quán)益糾紛解決機制包含以下幾個內(nèi)容：一是完善農(nóng)村民間和解制度，一定程度上賦予民間和解協(xié)議法律效力。二是完善農(nóng)民土地權(quán)益糾紛調(diào)解機制，加強村民委員會作為組織調(diào)解的主體地位。三是完善農(nóng)民土地權(quán)益糾紛仲裁機制，建立以農(nóng)地為中心的農(nóng)業(yè)仲裁制度，由農(nóng)村土地承包仲裁委員會仲裁土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛。四是完善農(nóng)民土地權(quán)益糾紛訴訟機制，包括完善土地問題民事訴訟制度和行政訴訟制度。

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（作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)）