我國非再生能源資源企業(yè)稅費(fèi)體制中存在的問題與對策思考

【摘 要】目前我國非再生能源資源企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，所設(shè)置的特殊稅費(fèi)也不合理，沒有起到很好的級差調(diào)節(jié)作用，而且稅費(fèi)分配政策明顯不利于資源開采地，造成資源開采地的財(cái)政收入不足，影響資源開采地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。本文在思考我國現(xiàn)行資源水費(fèi)制度存在問題的基礎(chǔ)上，探討了完善非再生能源資源企業(yè)稅費(fèi)改革的相關(guān)對策路徑。

【關(guān)鍵詞】非再生能源資源企業(yè)；稅費(fèi)體制；對策思考

一、我國現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度存在的問題

我國的資源稅費(fèi)體系雖然在形式上基本完善，但在某些層面上仍存在不少問題，主要表現(xiàn)在：理論概念不確切，資源稅費(fèi)征收缺乏可操作性；資源稅費(fèi)的級差調(diào)節(jié)能力不足，不利于對資源的合理開采；稅率總體偏低，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等三個(gè)方面。

（一）理論概念不清

我國現(xiàn)行的資源稅和補(bǔ)償費(fèi)制度從名稱和性質(zhì)規(guī)定來看，均存在一定的理論概念不清的問題。第一，資源稅是國家以犧牲非再生能源資源為代價(jià)征收的稅，體現(xiàn)的是對國家非再生能源資源的有償使用。而稅收是國家憑借政治權(quán)力參與國民收入分配和再分配的一種手段，具有強(qiáng)制性、無償性和固定性三個(gè)特性，不需要對納稅人付出任何代價(jià)。因而，資源稅不符合稅收的性質(zhì)。第二，在我國現(xiàn)行的資源稅費(fèi)制度中，資源補(bǔ)償費(fèi)被解釋為“對地勘費(fèi)的補(bǔ)償”，其存在的問題更為明顯?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》實(shí)施后，采礦權(quán)申請者必須向探礦權(quán)人支付探礦權(quán)價(jià)款，才能獲得供采礦使用的地質(zhì)勘查資料，地質(zhì)勘探費(fèi)能夠通過采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)來獲得補(bǔ)償。此時(shí)，地質(zhì)勘探費(fèi)用已構(gòu)成采礦權(quán)價(jià)值的一部分，再征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，無疑是重復(fù)征收。

（二）級差調(diào)節(jié)不足

各國現(xiàn)行的非再生能源資源稅費(fèi)體系中，雖然名稱不盡相同，但都考慮了絕對地租和級差地租。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論證明，征收級差地租不會扭轉(zhuǎn)資源開采者的開采行為，是比絕對地租更有效分配經(jīng)濟(jì)租金的方式。

在世界各國的資源稅費(fèi)體系中，權(quán)利金等構(gòu)成了絕對地租，資源租金稅、累進(jìn)利潤稅等構(gòu)成了級差地租。但在中國目前的資源稅費(fèi)制度中，屬于級差地租的資源稅費(fèi)只有資源稅一個(gè)項(xiàng)目。調(diào)節(jié)級差收入，維護(hù)資源的合理開采是開征資源稅的初衷。但由于我國現(xiàn)行的資源稅的稅額確定不合理，納稅人的納稅負(fù)擔(dān)不公平，非再生能源資源企業(yè)間的不平等亦在所難免。更為關(guān)鍵的是，由于資源稅被列為地方稅，調(diào)節(jié)級差收入的目標(biāo)落空。另外，由于資源稅未和開采回采率、采礦貧化率等非再生能源資源開采指標(biāo)相掛鉤，未能起到合理利用和保護(hù)資源的作用，背離了設(shè)立資源稅的初衷。非再生能源資源企業(yè)為減少虧損，在資源開發(fā)上，常常采取采富棄貧，采易棄難等不合理行為，加重了維護(hù)和保護(hù)資源的難度。

（三）資源稅稅率總體偏低

我國的資源稅費(fèi)制度從20世紀(jì)90年代制定沿用至今，一直采取維持低稅率的政策，且在這20多年中未能隨著經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化，對稅率進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，造成現(xiàn)行稅率嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)狀。過低的資源稅率亦使資源價(jià)格不能反映其價(jià)值，使資源開采業(yè)變成了一個(gè)暴利行業(yè)，助長了開采企業(yè)的亂采亂挖之風(fēng)，損失了國家的收益。稅率如此的低，導(dǎo)致我國資源稅的稅收收入總體增長緩慢，總量太低。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。對我國非再生能源資源的稅種以及稅率設(shè)置進(jìn)行改革已經(jīng)成了迫在眉睫的事情。

二、非再生能源資源企業(yè)稅費(fèi)體制問題總結(jié)分析

第一，目前我國非再生能源資源企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。通過對比分析其它行業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，發(fā)現(xiàn)非再生能源資源企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)最重，其中非再生能源資源企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的一個(gè)最重要原因是增值稅和企業(yè)所得稅的負(fù)擔(dān)過重，并沒有考慮到非再生能源資源企業(yè)的特殊性給予一定的優(yōu)惠政策。

第二，我國目前針對非再生能源資源企業(yè)所設(shè)置的特殊稅費(fèi)不合理，其中資源稅的征稅原則就與事實(shí)相違背，并沒有很好的起到級差調(diào)節(jié)作用；其次資源稅稅率過低，相比國外我國的資源水平很低；資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的設(shè)置重復(fù)。

第三，我國非再生能源資源企業(yè)的稅費(fèi)分配不公，目前的稅費(fèi)分配政策明顯不利于資源開采地，造成資源開采地的財(cái)政收入不足，對資源開采所造成的環(huán)境破壞和基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，影響資源開采地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、完善非再生能源資源企業(yè)稅費(fèi)改革的對策思考

（一）減輕非再生能源資源企業(yè)總體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、調(diào)整所得稅和增值稅

我國非再生能源資源行業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)明顯高于其它行業(yè)，過重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不利于非再生能源資源企業(yè)的發(fā)展，一方面抑制了非再生能源資源企業(yè)的投資，不利于非再生能源資源行業(yè)效率水平的提高；另一方面限制了非再生能源資源企業(yè)自身對非再生能源資源開采所造成的外部性的補(bǔ)償，持續(xù)惡化非再生能源資源開采地的環(huán)境。礦上企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)中最重的是增值稅，國外非再生能源資源企業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān)幾乎為零，減輕非再生能源資源企業(yè)稅費(fèi)應(yīng)當(dāng)從增值稅入手。雖然我國對增值稅由生產(chǎn)型變成消費(fèi)型，但是由于非再生能源資源企業(yè)的特殊性，設(shè)備并不是主要投入，這種改革對非再生能源資源企業(yè)的負(fù)擔(dān)沒有實(shí)質(zhì)性改變。所以目前增值稅的改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深入，可以給予礦上企業(yè)的扣稅項(xiàng)更多優(yōu)惠，或者直接降低非再生能源資源企業(yè)增值稅稅率到一個(gè)很低的水平，更進(jìn)一步可以學(xué)習(xí)國外稅費(fèi)體系，直接取消增值稅。雖然目前我國增值稅在稅費(fèi)中的主體地位無法改變，但改革方向是應(yīng)當(dāng)朝著增值稅負(fù)擔(dān)降低，甚至最終取消增值稅。

非再生能源資源企業(yè)稅費(fèi)中另一個(gè)主要的稅費(fèi)是企業(yè)所得稅，我國非再生能源資源企業(yè)的所得稅與其它工業(yè)部門一樣，但是由于非再生能源資源的不可再生特點(diǎn)，非再生能源資源企業(yè)需要不斷對非再生能源的勘探進(jìn)行投入，才能礦業(yè)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，所以相同的企業(yè)所得稅政策對非再生能源資源企業(yè)存在著不公，非再生能源資源企業(yè)在整體的負(fù)擔(dān)要高過于其它企業(yè)。另外根據(jù)國外所得稅的經(jīng)驗(yàn)，國外對非再生能源資源企業(yè)的所得稅征收普遍采取優(yōu)惠政策，如加速非再生能源資源企業(yè)固定資產(chǎn)的折舊，允許非再生能源資源企業(yè)將非再生能源資源的勘探投入從所得稅的應(yīng)稅所得中扣除。我國非再生能源資源企業(yè)的所得負(fù)擔(dān)明顯要高于國外非再生能源資源企業(yè)，不利于我國非再生能源資源企業(yè)在國際上的競爭力，也不利于整個(gè)非再生能源資源企業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。所以應(yīng)當(dāng)給予我國非再生能源資源企業(yè)的所得稅一定的優(yōu)惠政策，可以直接學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大非再生能源資源企業(yè)應(yīng)稅所得扣除項(xiàng)，比如將非再生能源資源的勘探投入從所得稅應(yīng)稅所得中扣除。

（二）完善我國資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度、調(diào)整分配關(guān)系

應(yīng)當(dāng)撤銷資源稅和非再生能源資源費(fèi)中的一種，單獨(dú)設(shè)立礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)或者借鑒國外的權(quán)利金制度，從根本上解決資源稅和非再生能源資源費(fèi)重復(fù)的問題。新設(shè)立的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)或權(quán)利金要體現(xiàn)非再生能源資源的國家所有，是非再生能源資源所有者向非再生能源資源開采者收取的費(fèi)用，體現(xiàn)的是非再生能源資源所有者的財(cái)產(chǎn)收益，所以權(quán)利金制度能很好的體現(xiàn)國家作為非再生能源資源所有者而向開采者收取費(fèi)用，這就為權(quán)利金制度的建立提供了理論保證。

對于新設(shè)權(quán)利金的收入歸屬問題，應(yīng)當(dāng)和目前資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)的分配比例相當(dāng)。根據(jù)對目前資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算，這兩者的收入主要集中在省級財(cái)政，地方所占比重超過80%。根據(jù)我國目前稅制的分配比例，中央政府的收入明顯高于地方政府，并且權(quán)利金的收入較少，對中央政府而言微不足道。另外從權(quán)利金的使用上來說，權(quán)利金主要用作于地方非再生能源資源的勘探和環(huán)境保護(hù)，所以權(quán)利金大部分歸屬地方政府是順理成章的事，保證了事權(quán)和財(cái)權(quán)的整體統(tǒng)一。

（三）建立環(huán)境保護(hù)和資源耗竭補(bǔ)償專項(xiàng)基金制度

為了保證非再生能源資源開采地的生態(tài)環(huán)境，根據(jù)國外相關(guān)的稅費(fèi)制度，建立耕地復(fù)墾基金制度和可持續(xù)發(fā)展基金制度。在非再生能源資源企業(yè)申請礦業(yè)開采權(quán)時(shí)需要提供相應(yīng)的土地復(fù)墾計(jì)劃和環(huán)境保護(hù)措施，管理部門對此進(jìn)行審批，收取一定的保證金。保證非再生能源資源企業(yè)能夠完成土地復(fù)墾計(jì)劃。并且對非再生能源資源開采地的各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測，以督促非再生能源資源企業(yè)的環(huán)境治理。如果環(huán)境指標(biāo)監(jiān)測不合格，對非再生能源資源企業(yè)進(jìn)行一定的懲罰性措施，如果非再生能源資源企業(yè)不執(zhí)行上述措施，非再生能源資源企業(yè)繳納的保證金政府可以用來完成環(huán)境保護(hù)。

另一個(gè)關(guān)鍵的因素就是資源的不可再生性，資源枯竭時(shí)開采地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會遇到嚴(yán)重問題。目前我國東北很多資源型城市就遇到了這種情況。為了保證資源枯竭時(shí)資源所在地經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性發(fā)展，應(yīng)當(dāng)設(shè)立資源耗竭補(bǔ)貼制度，目前我國根本沒有建立起合理有效的耗竭補(bǔ)貼制度。應(yīng)當(dāng)從非再生能源資源的收益中提取部門，對耗竭補(bǔ)貼的補(bǔ)償，支持當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市教育、衛(wèi)生、交通等公共設(shè)施。

（四）建議開征資源租金稅

我國的現(xiàn)行資源稅費(fèi)體系中的資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)等資源稅費(fèi)實(shí)質(zhì)上就是國外的權(quán)利金，但我們卻將簡單事項(xiàng)復(fù)雜化了。我國現(xiàn)行的資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)既不符合國際慣例，也缺乏可操作性，因此有必要將屬于權(quán)利金的稅費(fèi)項(xiàng)目合并，統(tǒng)一成權(quán)利金。資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目都由資源開采企業(yè)繳納，依照國際慣例合并成權(quán)利金后，納稅主體沒有發(fā)生變動(dòng)。帶來的好處是繳納環(huán)節(jié)和征收部門減少，既符合簡化稅制、公平賦稅的原則，又給國家和企業(yè)帶來“雙贏”的便利。

其次，用資源租金稅來代替石油特別收益金，并用于其他非再生能源資源。建議中央與地方政府共享石油特別收益金，在條件允許的情況下，統(tǒng)一開征由中央與地方政府共享的非再生能源資源（煤炭、石油、天然氣）租金稅，以此調(diào)節(jié)資源開采企業(yè)的級差收入，擴(kuò)大地方政府財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)以形成“取之于礦，用之于礦”的良性機(jī)制。

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作者簡介：卓亮（1980-），男，四川自貢人，重慶市巫山縣國土資源和房屋管理局，工程師 ，主要從事土地管理、資源管理方面的研究。