城中村失地農(nóng)民市民化的問題及其對(duì)策研究

唐麗萍 劉丁順

【摘 要】我國城市化和工業(yè)化發(fā)展的不同步，帶來許多城市化問題，越來越引起關(guān)注的是城中村失地農(nóng)民市民化問題，只有實(shí)現(xiàn)了市民化，城市化才算真正的實(shí)現(xiàn)。基于戶籍制度改革，不區(qū)分城市戶口和農(nóng)村戶口，以及政府在城中村改造過程中給予城中村失地農(nóng)民住房安排與補(bǔ)貼，故分析了失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化的必要性，并從進(jìn)入城市、融入城市、自身提升三個(gè)方面來分析制約城中村失地農(nóng)民市民化的因素，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】城中村；農(nóng)民市民化；城市融入；自我提升

引言

改革開放以來，隨著我國城市化的快速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)人口數(shù)量也在迅速增長，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2015年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到了55.88%。這段時(shí)期是我國從“起始階段”向“加速階段”過度的轉(zhuǎn)軌時(shí)期[1]，相對(duì)于快速的空間城市化，人的城市化卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。同時(shí)也有相關(guān)數(shù)據(jù)表明，城市化每提高一個(gè)百分點(diǎn)，城中村的數(shù)量相應(yīng)在減少，同時(shí)也有41萬相應(yīng)的耕地在減少，這就造成大量的失地農(nóng)民，2020年，我國的失地農(nóng)民群體總數(shù)將超過1億[2]。城市化的本質(zhì)是人的城市化，沒有實(shí)現(xiàn)人的城市化只能是“半城市化”和“偽城市化”。由于城中村的特殊地理位置——城市和鄉(xiāng)村的紐帶，以及它的獨(dú)特性——城市性和鄉(xiāng)土性的結(jié)合，致使城中村失地農(nóng)民的市民化有其自身獨(dú)特的特點(diǎn)。

城中村失地農(nóng)民是一個(gè)特殊的社會(huì)群體。由于城市空間的擴(kuò)張，村民的土地被征用，農(nóng)民依靠土地所獲得的經(jīng)濟(jì)來源和土地保障都因此而中斷，城中村失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障等面臨挑戰(zhàn)。城中村失地農(nóng)民市民化是一個(gè)過程，也是一種結(jié)果[3]，至于當(dāng)前我國城中村失地農(nóng)民在市民化過程中存在哪些問題，以及如何實(shí)現(xiàn)市民化，這些問題都是值得探究的。

一、城中村與農(nóng)民市民化

1.基本含義的界定

在查閱文獻(xiàn)的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)沒有學(xué)者對(duì)“城中村失地農(nóng)民市民化”進(jìn)行定義，只是對(duì)“農(nóng)民市民化”進(jìn)行解釋，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者對(duì)“農(nóng)民市民化”的認(rèn)識(shí)可以歸結(jié)為兩方面：一是“農(nóng)民市民化”既是外在資格的市民化，包括身份和職業(yè)的非農(nóng)化，也是內(nèi)在素質(zhì)市民化，包括生活方式和思維方式等本質(zhì)上的變化；二是主體上進(jìn)行劃分，認(rèn)為“農(nóng)民市民化”是農(nóng)民工市民化和失地農(nóng)民市民化的綜合。總之。農(nóng)民市民化的對(duì)象是擁有農(nóng)村戶籍沒能享受城市福利的農(nóng)民，同時(shí)農(nóng)民市民化不僅僅是職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變和居住空間的轉(zhuǎn)移，更是農(nóng)民社會(huì)文化屬性的轉(zhuǎn)變過程、各種社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)過程以及城市社會(huì)生活再適應(yīng)的過程[4]。

在梳理“城中村”定義的過程中，筆者認(rèn)為“城中村”定義分為狹義和廣義之分，廣義“城中村”是指納入城市規(guī)劃控制范圍內(nèi)的所有農(nóng)村，狹義“城中村”是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村，即在許多城市中形成了一些已經(jīng)位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)、周圍被城市已建設(shè)用地包圍，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的農(nóng)民居民點(diǎn)[5]。本文中城中村失地農(nóng)民是狹義中的失地農(nóng)民。

2.城中村失地農(nóng)民市民化的內(nèi)容

城中村失地農(nóng)民市民化既然是一種過程，那么其內(nèi)容必然是多樣和復(fù)雜的，各學(xué)者從不同角度進(jìn)行闡述，在整理相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，筆者主要從物質(zhì)、外顯的客觀轉(zhuǎn)變和思想、內(nèi)隱的主觀轉(zhuǎn)變進(jìn)行解釋。

由于戶籍制度的改革，取消了城市和農(nóng)村戶籍的劃分，法律身份的界定已無法區(qū)分?？陀^方面的轉(zhuǎn)變包括：第一，居住環(huán)境的轉(zhuǎn)變，由“臟、亂、差”的村落轉(zhuǎn)變?yōu)橐巳司幼〉木用駞^(qū)，從社會(huì)治安與管理不到位以及公共服務(wù)不健全的空白地帶轉(zhuǎn)變到管理和服務(wù)體系都比較健全的社區(qū)，這是城中村失地農(nóng)民市民化的基本要求。第二，脫離“家庭式”生產(chǎn)方式，主要是指從直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖碌诙⑷a(chǎn)業(yè)工作，也可以說是收入來源多樣化，增加家庭的總收入。第三，就業(yè)能力的轉(zhuǎn)變，非農(nóng)業(yè)就業(yè)素質(zhì)技能的培養(yǎng)與提高。主觀方面的轉(zhuǎn)變包括：一是思想觀念的轉(zhuǎn)變，由村落的鄉(xiāng)土性觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械纳鐣?huì)性觀念。二是生活方式的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)為城市居民的物質(zhì)和文化生活方式。三是社會(huì)權(quán)利的轉(zhuǎn)變，城中村失地農(nóng)民在社會(huì)保障、就業(yè)和公共物品等社會(huì)權(quán)利享有與城市居民平等的權(quán)利[6]。筆者認(rèn)為只有實(shí)現(xiàn)了主觀和客觀方面的轉(zhuǎn)變，才真正意義上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民市民化。

二、城中村失地農(nóng)民面臨市民化的必要性

城中村失地農(nóng)民的市民化是政府主導(dǎo)下的“被動(dòng)”市民化過程，是加快城市化的必然要求，是外在壓力所致，因此，從城鄉(xiāng)差異來分析城中村失地農(nóng)民市民化的必要性。

1.城中村失地農(nóng)民的空間位置及其特殊性。城中村的空間位置大體可以分為三部分：城市中心、城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于城市發(fā)展的需要，政府對(duì)這些地方進(jìn)行土地征收，土地由集體所有變?yōu)閲宜?，城中村農(nóng)民變成失地失業(yè)的不穩(wěn)定群體，若農(nóng)民的利益需求沒有得到及時(shí)補(bǔ)償?shù)脑?，?huì)引起大規(guī)模的群體事件，危害社會(huì)穩(wěn)定，因此對(duì)城中村農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地市民化安置或異地市民化安置是必要的。

2.城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就是把城市和鄉(xiāng)村分割開來，使得鄉(xiāng)村不僅為城市服務(wù)，還屈服于城市的統(tǒng)治，這樣人為地使城市居于強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)，而鄉(xiāng)村位于弱勢(shì)地位，造成了市民與農(nóng)民的差異。我國的城鄉(xiāng)二元管理體制形式體現(xiàn)在城市單位制度、戶籍管理制度、土地管理制度、教育制度、醫(yī)療制度、就業(yè)制度養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，可以說城鄉(xiāng)的二元化影響著中國人生活的方方面面，城鄉(xiāng)居民除了在制度政策上造成了差異，同時(shí)城鄉(xiāng)居民在價(jià)值觀念和文化方面也呈現(xiàn)出二元化的特點(diǎn)。所以實(shí)現(xiàn)市民化需構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化體系。

3.城鄉(xiāng)文化的差異。城市和農(nóng)村有著巨大的差別，甚至是對(duì)立的，城市社會(huì)是利益性、制度化、人為的、異質(zhì)性的社會(huì)，而鄉(xiāng)村社會(huì)是依靠地緣血緣建立起來的感情性的、天然的、有機(jī)的、同質(zhì)性社會(huì)，這些本質(zhì)的區(qū)別正是市民化的核心內(nèi)容，即由鄉(xiāng)土性轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行?，這也是真正實(shí)現(xiàn)城市化的目的。

三、制約城中村失地農(nóng)民市民化的因素

關(guān)于城中村失地農(nóng)民市民化的制約因素，有學(xué)者從政治問題、經(jīng)濟(jì)問題、體制問題等方面，或是從政府管理和城中村失地農(nóng)民自身進(jìn)行探究。城中村失地農(nóng)民市民化是一個(gè)從農(nóng)村退出、融入城市的過程，有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民市民化的阻礙因素包括農(nóng)村退出環(huán)節(jié)、進(jìn)入城市環(huán)節(jié)和融入城市環(huán)節(jié)[7]。城中村失地農(nóng)民市民化是政府主導(dǎo)的，失地農(nóng)民從農(nóng)村退出不存在制度方面的障礙，故在此的基礎(chǔ)上，筆者從進(jìn)入城市、融入城市和自我發(fā)展的制約因素方面進(jìn)行探討。

1.進(jìn)入機(jī)制的制約因素。對(duì)于城中村失地農(nóng)民來說，失去了土地就意味著失去了經(jīng)營這塊土地的最原始、最基本的就業(yè)機(jī)會(huì)，因此，他們從土地以外獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的需求是非常迫切的。一方面，面對(duì)大量的失地農(nóng)民，城鎮(zhèn)的人口就業(yè)吸納能力是有限的，同時(shí)城鎮(zhèn)提供的工作崗位與城中村失地農(nóng)民的能力存在匹配問題，造成企業(yè)“用工荒”而大量農(nóng)民失業(yè)的現(xiàn)象。這就給城中村失地農(nóng)民進(jìn)入城市樹立了一道門檻。另一方面，城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度和統(tǒng)一的就業(yè)市場制度不健全，致使失地農(nóng)民處于自發(fā)的就業(yè)狀態(tài)，作為進(jìn)城的農(nóng)民被排斥在外，并沒有作為一個(gè)特殊群體被納入到城市勞動(dòng)就業(yè)管理體系中，失地農(nóng)民只能從事非正規(guī)性的工作，這不僅得不到與城市居民對(duì)等的就業(yè)環(huán)境與勞動(dòng)保護(hù)，也缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障，即政府在失地農(nóng)民的就業(yè)規(guī)范、指導(dǎo)、培訓(xùn)和保障等方面是缺位的?？傊?，勞動(dòng)就業(yè)市場體系的不規(guī)范和失地農(nóng)民就業(yè)能力低，增加了失地農(nóng)民進(jìn)入城市的難度。

2.融入城市的制約因素。雖然隨著城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民的交流在加大，但是在情感上的彼此認(rèn)同卻是薄弱的，甚至是相互排斥的。一是城市的排斥，地方政府希望為城市發(fā)展尋找更多的發(fā)展空間，但在財(cái)政壓力下，地方政府卻不愿意為失地農(nóng)民承擔(dān)更多的改革成本，只是更多地通過貨幣安置或土地提留款等方式一次性地解決失地農(nóng)民所有的問題，政府的制度改革惰性較大；城市老市民對(duì)失地農(nóng)民不僅有著傳統(tǒng)身份的排斥，而且認(rèn)為城中村失地農(nóng)民進(jìn)入城市是跟他們來爭奪城市資源、機(jī)會(huì)和福利，因此老市民對(duì)準(zhǔn)市民表現(xiàn)出拒絕的態(tài)度。二是城中村失地農(nóng)民自身的抵觸，由于習(xí)慣于村落的生活，同時(shí)有著對(duì)城中村這一地緣的眷戀之情，失地農(nóng)民進(jìn)入城市后，存在著城市人是冷漠、不易親近等錯(cuò)誤觀念，于是在人際關(guān)系上，較多地保持著與之前村民的交往，也保持著固有的習(xí)性，因此城中村失地農(nóng)民在主觀上融入城市的意愿和行動(dòng)不強(qiáng)烈。

3.自我發(fā)展的制約因素。城中村失地農(nóng)民進(jìn)入城市后，影響城中村失地農(nóng)民自我提升的因素既有主觀方面也有客觀方面的因素。主觀方面的因素是農(nóng)民自身本來文化素質(zhì)不高，再學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的觀念缺乏，以及學(xué)習(xí)動(dòng)力不強(qiáng)，因此參加職業(yè)技能培訓(xùn)的積極性低，寧愿把休閑時(shí)間花在打麻將、看電視等方面而不去參加培訓(xùn)，即使參加培訓(xùn)也只是為了獲取政府對(duì)這方面的補(bǔ)貼?？陀^方面的因素是政府雖對(duì)這方面有投入，但職業(yè)技能培訓(xùn)的內(nèi)容往往不能與農(nóng)民的職業(yè)需求相契合，還有職業(yè)培訓(xùn)人員的專業(yè)素質(zhì)不高，致使職業(yè)技能培訓(xùn)成為一種形式，走走過場，而沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、實(shí)現(xiàn)城中村失地農(nóng)民市民化的對(duì)策

1.建立規(guī)范的就業(yè)市場體系，降低農(nóng)民進(jìn)入城市的門檻

城中村失地農(nóng)民融入城市的首先面對(duì)的是就業(yè)問題，若不能解決這個(gè)問題，會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅，因此應(yīng)從就業(yè)方面著手，一是建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系，統(tǒng)一就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和待遇條件，避免同工不同酬的問題出現(xiàn)，為失地農(nóng)民進(jìn)城工作提供與城市居民相等同的就業(yè)環(huán)境和就業(yè)保障；二是提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力，政府的人力資源部門、社會(huì)保障部門不斷完善農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)制和優(yōu)惠政策，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織加大職業(yè)培訓(xùn)并提高農(nóng)民參加職業(yè)技能培訓(xùn)的積極性，同時(shí)這類培訓(xùn)應(yīng)具有針對(duì)性和實(shí)效性，這樣才能促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)素質(zhì)的提高，為其更好地立足于城市提供了可靠的保證。三是引導(dǎo)城中村失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，根據(jù)當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民的總量和具體情況，重點(diǎn)扶持失地農(nóng)民比較集中就業(yè)的行業(yè)，并推動(dòng)失地農(nóng)民的就業(yè)方向由勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。

2.消除城鄉(xiāng)居民的排斥心理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的融合

要讓城中村失地農(nóng)民更好地融入城市，必須破除思想上的束縛，城市要做好接納失地農(nóng)民的思想準(zhǔn)備，同時(shí)失地農(nóng)民也應(yīng)該做好融入城市的準(zhǔn)備。一是做好輿論宣傳工作，積極宣傳農(nóng)民為城市建設(shè)的貢獻(xiàn)和典型勞動(dòng)模范，提高城中村失地農(nóng)民在老市民中形象，消除老市民對(duì)失地農(nóng)民的抗拒心理；同時(shí)也積極宣傳城市的“開放包容性”以及城市優(yōu)秀文化建設(shè)，加大城市對(duì)失地農(nóng)民的吸引力。二是建立有效的社會(huì)融入制度，尤其是社區(qū)治理方面，以社區(qū)為依托建立較完善的公共服務(wù)體系，讓失地農(nóng)民感受到社區(qū)的文明與和諧，從而感受到城市對(duì)失地農(nóng)民的認(rèn)可與接納。三是政府在實(shí)施城中村改造時(shí)應(yīng)保留村落的標(biāo)志性建筑和風(fēng)俗文化，讓失地農(nóng)民的鄉(xiāng)愁情結(jié)有寄托的地方，同時(shí)城中村失地農(nóng)民應(yīng)擁有更為廣闊的視野和心態(tài)去融入城市，更新自己的思想觀念和生活方式，不斷融入城市中去。

3.提升農(nóng)民的市民化素質(zhì)，規(guī)范農(nóng)民市民化的行為

城中村失地農(nóng)民學(xué)歷文化水平過半數(shù)甚至更多是高中以下的水平，文化素質(zhì)偏低不僅會(huì)影響勞動(dòng)者就業(yè)，也會(huì)影響政治、法律、道德等方面素質(zhì)的提高，因此必須著重培養(yǎng)和提高農(nóng)民的市民素質(zhì)。一是開展市民化相關(guān)的專題性教育，依托農(nóng)民職業(yè)教育學(xué)校、社會(huì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)服務(wù)組織，開展文化知識(shí)、職業(yè)能力、、心理健康等方面的培訓(xùn)，提高其素質(zhì)水平。二是營造良好的市民化社會(huì)環(huán)境，通過政府支持志愿者團(tuán)隊(duì)、社會(huì)工作組織等開展城市生活的宣傳，營造遵紀(jì)守法、文明出行的社會(huì)氛圍，同時(shí)政府應(yīng)加大對(duì)文化設(shè)施的投入，從而為農(nóng)民自我學(xué)習(xí)和自身素質(zhì)的提升提供條件。對(duì)于規(guī)范農(nóng)民市民化的行為，應(yīng)提供一種普遍的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化農(nóng)民的公共行為的文明，同時(shí)鼓勵(lì)積極農(nóng)民參與公共事務(wù)，完善公共管理與政治的參與制度，維護(hù)失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)與權(quán)益維護(hù)權(quán)，在實(shí)踐中不斷提高城中村失地農(nóng)民的市民化素養(yǎng)。

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作者簡介：唐麗萍（1971—），女，浙江建德人，東華大學(xué)人文學(xué)院公共管理系副教授，管理學(xué)博士，從事公共管理研究

劉丁順（1989—），女，江西上饒人，東華大學(xué)人文學(xué)院行政管理專業(yè)研究生，從事公共管理研究。