健全政府法律顧問制度的思考

劉凱

【摘 要】政府法律顧問作為法治政府建設的助推器，對于落實科學決策、民主決策、依法決策，推進依法行政、加快建設法治政府具有重要意義。近年來政府法律顧問制度逐步建立起來，較好發(fā)揮了法制參謀助手作用，但也存在機制不健全、形同虛設、善后多于事前參謀等問題，本文從政府法律顧問制度的建構模式、長效機制、職責定位、作用發(fā)揮、經費保障等方面展開探討，力求為解決問題尋求思路。

【關鍵詞】政府法律顧問；制度；健全

依法行政是現代政府管理的深刻變革，是世界各國普遍遵循的基本準則，也是社會走向法治的必然規(guī)律?，F代漢語詞典解釋為：“顧問，有某方面的專門知識，供個人或機關團體咨詢的人”1。“法律顧問是指依法接受公民、法人或者其他組織的聘請，以自己的專業(yè)知識和技能為聘請方提供多方面的法律服務的專業(yè)性活動的人員”2。政府法律顧問是指為政府提供法律咨詢服務的自然人或組織。

一、政府法律顧問制度現狀

政府法律顧問包括政府系統(tǒng)內外兩種形式。國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）規(guī)定： 各級人民政府和政府各部門要充分發(fā)揮政府法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。實際上將各級政府的法制機構定位為政府的法律顧問，為政府系統(tǒng)內法律顧問制度。

政府聘請的律師、法學專家，幫助、配合政府法制機構更好地履行政府法律顧問的職責，為政府系統(tǒng)外法律顧問制度。而律師是法律服務的主要提供者，從全國律師擔任法律顧問的數量可以大體反映現狀。根據《中國律師行業(yè)社會責任報告（2013年）》統(tǒng)計，“據不完全統(tǒng)計，有23500余名律師擔任政府部門的法律顧問，其中1300余名律師擔任省部級政府部門的法律顧問，8100余名律師擔任地市級政府相關部門法律顧問，14000多名律師擔任縣級政府相關部門法律顧問。擔任法律顧問的律師在23萬多律師中僅占十分之一。律師擔任政府法律顧問主要的服務內容是提供咨詢、出具法律意見書、參與重大事項研究、參與重點事件研究等。據不完全統(tǒng)計，2010至2012的3年中，律師作為政府法律顧問，為各級政府相關部門提供咨詢51萬余次，出具法律意見書87000余份，參與重大項目研究16400余次，參與重點事件研究17000余次”3。

二、政府法律顧問制度存在的問題

目前多地已建立了政府法律顧問制度，對于推進當地行政決策科學化、民主化、法制化發(fā)揮了重要作用。然而，我國尚未從國家層面對政府法律顧問的相關問題進行法律規(guī)制，造成一些政府對法律顧問工作不重視，常流于形式。

（一）政府法律顧問機制不健全，形同虛設。我國政府缺乏聘任法律顧問的傳統(tǒng)，從上世紀80年代起，我國才開始逐步建立法律顧問制度。有的政府即使聘了法律顧問，也是“雇”而不“問”，作為擺設。“政府出臺一份設立法律顧問的文件了事，長年累月不向律師咨詢任何事項，顧問律師只在臺賬或宣傳材料中出現，從來無緣參與政府服務”4。

（二）政府法律顧問充當“滅火器”而非“預防針”作用。目前，政府法律顧問往往是事后協助政府處理涉法、涉訴事件，而很少參與政府重大決策、重大項目、規(guī)范性文件等前期咨詢論證，也很少提供常態(tài)化法律服務，大多是出現問題再找法律顧問“善后”，法律顧問充當“滅火器”角色，而非提供前置法律服務，“預防針”作用沒有發(fā)揮，實際上浪費和閑置了法律顧問資源，或者說錯位了法律顧問的應有角色。

（三）政府法律顧問積極性不高。對于律師來說，解決生計是現實需要，無償提供法律服務必然缺乏積極性。僅僅依靠政治覺悟和奉獻精神是難以建立律師為政府提供法律服務的長效機制的。而多地政府缺乏付費意識，并未形成與市場價值相符的報酬支付機制，部分是憑借私人關系請法律顧問提供咨詢服務，而律師也往往將政府法律顧問的身份作為展現能力、對外宣傳的平臺，顯然缺乏長效機制，不足以提升律師作為政府法律顧問的積極性，也無法保障和提升法律服務的質量。

三、完善政府法律顧問制度的建議

十八屆三中全會《決定》指出，普遍建立法律顧問制度，十八屆四中全會再次就積極推行政府法律顧問制度提出明確要求。中央政策的目的在于推進依法行政，建設法治政府。本文從以下幾方面探討實現普遍建立、健全政府法律顧問制度的路徑。

（一）立法規(guī)制政府法律顧問工作。為有效貫徹落實中央十八屆三中、四中全會關于普遍建立政府法律顧問制度的精神，筆者認為，可制定一部專門的法律或者行政法規(guī)來規(guī)制政府法律顧問工作，對政府法律顧問的組建、選聘、管理、職責、權利義務、意見采納等作出明確規(guī)范，做到有法可依，有法必依。

（二）優(yōu)化政府法律顧問建構模式。

1.以政府法制機構為主體建構政府法律顧問團隊。政府法制機構本身就是政府系統(tǒng)內的法律顧問，聘請政府系統(tǒng)外法律顧問是將政府法制機構的部分功能外包，形成內外結合、強大的政府法律服務團隊。因而筆者建議，可采取由各級政府法制機構負責，組建政府法律顧問團隊的模式，并由政府法制部門負責統(tǒng)籌管理、協調政府法律顧問工作。

2.基層政府應注重構建政府法律顧問團隊合力。在法律顧問的配備上，建議縣級及縣級以上政府主要領導配備首席法律顧問，分管領導配備專項法律顧問。而對于縣級行政區(qū)域來說，應避免法律顧問資源過于分散，特別對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府來說，全部要求單獨聘請法律顧問，既浪費財力，也難以保障法律顧問的素質、服務質量，又可能因涉法事務較少，造成法律顧問資源的浪費、閑置。因此，筆者認為，可由縣級政府統(tǒng)一聘用法律顧問，組建縣級政府法律顧問團，既服務縣級政府本身，各位法律顧問也分別掛鉤服務幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣級政府工作部門，由縣級政府法制機構負責統(tǒng)籌管理，費用由縣級政府法制機構統(tǒng)一支付。這樣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣級政府工作部門不必各自聘請法律顧問，可以有效形成縣級政府法律顧問團隊合力，法律顧問綜合素質能夠得到保障，并節(jié)約政府開支。

（三）健全政府法律顧問聘任長效機制。當前，很多政府機關是否聘請法律顧問，取決于領導對法律顧問工作的重視程度，沒有形成聘請法律顧問長效機制，政府要充分發(fā)揮法律顧問的作用，就應對法律顧問的聘任和使用形成常態(tài)化的制度，不因領導的更迭而隨意更換法律顧問，甚至取消、退化法律顧問制度。法律顧問以律師、法學專家為主要來源，可采取由律師協會、高校推薦與個人申報，定向邀請與公開選聘相結合的方式，按照設定的選聘條件，實行公開、公平競聘上任，確定人選，頒發(fā)聘書，并在聘任合同中明確約定聘期、服務項目、權利義務等內容。

（四）準確定位政府法律顧問的角色。政府法律顧問要很好地開展工作，準確的角色定位是前提，政府與法律顧問之間的關系是基于聘任合同而產生的契約關系，而不是行政管理關系，法律顧問是為政府提供法律服務，而不是政府領導的下屬。一方面，政府應保障法律顧問能站在中立的角度發(fā)表咨詢意見，不受政府領導的行政命令或個人的干涉。具體來說，法律顧問主要對行政行為的合法性、合理性、可操作性、法律后果及可能帶來的法律糾紛等從法律角度進行論證。另一方面，法律顧問也不能憑借法律顧問的身份干預政府的行政工作，更不能直接代理政府行政。

（五）重視政府法律顧問的作用。黨的十八屆三中、四中全會就政府法律顧問制度作出了總體部署，地方政府應積極做好貫徹落實，強化依法行政意識，更加重視政府法律顧問工作，更加清醒地認識到政府法律顧問的作用不僅僅是出現糾紛后的代理行政復議、行政訴訟等“善后”工作，充當“滅火器”的角色。政府法律顧問的作用更應當在于為行政決策提供事前把關，論證政府日常行政行為的合法性、合理性，協助政府依法解決糾紛，協助政府處理重大涉法事務。也就是應當從事后向事前、事中轉變，更加重視事前預防、事中參謀，主動邀請法律顧問提供前置法律服務，充分發(fā)揮“預防針”作用，回歸法律顧問應有的角色。

（六）完善政府法律顧問日常工作經費保障機制。經費是保障政府法律顧問工作順利開展的重要條件，政府應轉變觀念，支付相應報酬，根據法律顧問提供法律服務的數量和質量，支付薪酬。同時建立科學的法律顧問薪酬制度和績效考核制度，使法律顧問的工作成果與其薪酬掛鉤，激勵法律顧問不斷增強自身素質，提升服務水平。建議各級財政設立政府法律顧問專項經費，各級政府將法律服務列為政府采購目錄中“服務類”項目，加大財政投入力度，形成政府采購法律服務的長效機制，為政府法律顧問制度的作用發(fā)揮奠定經費基礎。

參考文獻：

[1]趙耀著，《政府法律顧問實務》，法律出版社，2011年8月，第1版；

[2]曹康太主編，《依法行政典型案例讀本》，中國法制出版社，2012年9月，第2版；

[3]徐家力、王文書、趙金一著，《律師實務》，法律出版社，2013年1月，第6版。