社會組織參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的法律促進(jìn)機(jī)制

摘 要：借鑒發(fā)達(dá)國家食品安全治理的經(jīng)驗(yàn)，在國家權(quán)威監(jiān)管之下需要重視食品企業(yè)類社會組織和食品類消費(fèi)者保護(hù)組織的作用。促進(jìn)這兩類組織參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，應(yīng)允許消費(fèi)者成立公益性打假組織，賦予社會組織更多的自治權(quán)，借鑒食品安全卡特爾豁免制度，吸收食品安全組織行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之合理部分，以期對我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)防治有所助益。

關(guān) 鍵 詞：社會組織；食品安全；風(fēng)險(xiǎn)治理；促進(jìn)機(jī)制

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）06-0033-07

收稿日期：2016-04-07

作者簡介：黃秋娜（1980—），女，河南禹州人，南陽師范學(xué)院法學(xué)院講師，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

食品安全是現(xiàn)代社會必須正視的重大民生問題。針對食品安全的嚴(yán)峻形勢，我國《食品安全法》在出臺六年之后經(jīng)過重新修訂確立了“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會共治”的基本原則。其中，“社會共治”是政府權(quán)威監(jiān)管之下促進(jìn)社會組織、經(jīng)營者、消費(fèi)者參與食品安全治理的合作治理模式，它強(qiáng)調(diào)社會力量的重要性，重視社會的自我管制能力，將社會自我管制與政府治理同等看待。社會組織與單個的、孤立的經(jīng)營者和消費(fèi)者相比，具有組織性、非營利性、民主性、自律性、互益性與公約性等特征，組織成員通過制定并遵守組織規(guī)章的方式，互相監(jiān)督，自我約束；組織活動的宗旨和目標(biāo)是為了增進(jìn)全體成員的利益。[1]社會組織為分散的、原子化的個體提供了自我組織的空間，依靠組織的協(xié)調(diào)能夠更有效地實(shí)現(xiàn)群體目標(biāo)及個體利益。社會組織介于政府與市場主體之間，天然地具有連接政府與市場主體并為政府干預(yù)市場服務(wù)和監(jiān)督約束市場主體的功能，是促進(jìn)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。食品領(lǐng)域的社會組織主要有兩類，即食品企業(yè)類社會組織和食品類消費(fèi)者保護(hù)組織，這兩類社會組織不具有營利及政治功能。我們知道，食品企業(yè)類社會組織主要以食品行業(yè)協(xié)會的形式出現(xiàn)，其成員是從事食品生產(chǎn)與經(jīng)營的企業(yè)，目標(biāo)是在遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上保障行業(yè)及成員的利益，組織內(nèi)有行規(guī)約束，亦建立了相應(yīng)的獎懲機(jī)制，有能力提供食品安全信息和技術(shù)服務(wù)，組織成員之間互相監(jiān)督，共同維護(hù)行業(yè)的良好聲譽(yù)。食品類消費(fèi)者保護(hù)組織以作為消費(fèi)者的自然人為組織成員，目標(biāo)是為消費(fèi)者提供食品安全信息，宣傳、普及食品安全知識，抵制不安全食品，維護(hù)消費(fèi)者在食品消費(fèi)中的合法權(quán)益。就我國目前而言，這兩類社會組織無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都差強(qiáng)人意，因此，如何從法律制度的角度促進(jìn)這兩類組織的發(fā)展，不僅關(guān)乎《食品安全法》中社會共治原則的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)乎我國食品安全治理的成效。

一、社會組織參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)

治理的必要性

食品屬于信息經(jīng)濟(jì)學(xué)上較為典型的信任品，消費(fèi)者在食用之前無法判斷相應(yīng)食品的真實(shí)信息，在食用之后往往僅能獲得食品口感方面的信息，而對于與食品安全有關(guān)的信息如添加劑的用量、營養(yǎng)成分、農(nóng)藥殘留等信息則無從知曉。經(jīng)營者在利潤與市場份額的目標(biāo)之下基本上沒有動力提供完整的食品安全信息。因此，食品市場存在著嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象，由此也導(dǎo)致消費(fèi)層面的逆向選擇問題普遍存在。這不僅損害了誠信守法的經(jīng)營者的利益，更損害了既存消費(fèi)者及潛在消費(fèi)者的利益。而我國的消費(fèi)者并未形成真正自治性、專業(yè)性的社會組織來維護(hù)消費(fèi)者群體的利益，消費(fèi)者常見的維權(quán)方式是向消費(fèi)者協(xié)會或者工商行政管理部門投訴，分散于各地的“職業(yè)打假人”亦是在維權(quán)與牟利的中間地帶艱難游走，因而“打假”的公益性難以實(shí)現(xiàn)。加之我國食品產(chǎn)業(yè)鏈涉及面廣，食品類企業(yè)眾多，小作坊式的企業(yè)遍布各地，也使得政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式存在諸多問題。在《食品安全法》修訂之前，我國一直沿用多頭、分段或監(jiān)管的模式將食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)力分配給幾個部門分別實(shí)施，期望通過分段式監(jiān)管模式保障從農(nóng)田到餐桌各個環(huán)節(jié)的食品安全。事實(shí)上，多頭監(jiān)管的結(jié)果是各部門之間權(quán)力邊界無法厘清，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位并存，政出多門、執(zhí)法通道不暢等現(xiàn)象依然存在。一旦出現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)或事故，因?yàn)闆]有一個監(jiān)管部門對最終結(jié)果負(fù)責(zé)，所以很難追究監(jiān)管責(zé)任，也會由此導(dǎo)致監(jiān)管活動重復(fù)、法律難以實(shí)施、監(jiān)管活動缺乏一致性及監(jiān)管盲區(qū)等問題。[2]還會引發(fā)公眾對政府食品安全治理能力的不信任。

修訂后的《食品安全法》將食品生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一歸入食品藥品監(jiān)督管理局，形式上打破了多頭監(jiān)管的模式，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，從而強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識，防止監(jiān)管責(zé)任外泄，弱化監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其他部門的依賴性，克服多頭監(jiān)管體制下的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相推諉責(zé)任的問題。[3]這為食品安全治理責(zé)任主體的確定奠定了基礎(chǔ)，但是統(tǒng)一監(jiān)管只是明確了監(jiān)管主體查處違法行為的職責(zé)，若沒有較好的制度規(guī)制監(jiān)管主體的不作為，監(jiān)管仍會失靈，違法行為仍可能存在。因此，有效的行政問責(zé)制度是促使政府對食品安全違法行為追責(zé)的利器，而且問責(zé)的主體、范圍、方式等都會影響問責(zé)的效果。在實(shí)踐中，食品安全問責(zé)都由上級行政機(jī)關(guān)啟動，缺乏強(qiáng)有力的橫向問責(zé)機(jī)制。而一般針對引起廣泛影響事件的問責(zé)，其方式主要是以職務(wù)、職級為主的行政問責(zé)。由于信息不對稱的問題在問責(zé)主體與被追責(zé)主體之間普遍存在，有的地方甚至用虛假處分的方式蒙騙公眾。一些地方政府基于保護(hù)地方利益的需要，存在操控食品安全信息、虛報(bào)食品檢測合格率、“運(yùn)動式執(zhí)法”甚至虛假打擊等問題，如在三鹿奶粉事件中，地方政府先隱瞞信息、壓低事態(tài)，而后在中央政府介入調(diào)查前，以各種理由拒絕檢測等。[4]因此，政府雖然是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要主體，但囿于政府自身的利益，其在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理方面的能力及動力均存在問題。

面對地方政府對食品安全監(jiān)管不力及消費(fèi)者個體維權(quán)乏力等問題，社會自我組織與自我管制即成為必然選擇。社會組織將分散的、原子式的個體組織起來，協(xié)調(diào)個體之間的差異與分歧，使個體能夠達(dá)成一致以更好地實(shí)現(xiàn)群體目標(biāo)與個體利益。食品企業(yè)類社會組織可以通過較高的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使組織成員區(qū)別于非成員，并通過嚴(yán)格的會員準(zhǔn)入規(guī)則保持組織成員的純度及組織的封閉性，通過組織對成員的監(jiān)督、獎懲及成員之間的相互監(jiān)督實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的自治與均衡，以維護(hù)組織成員良好的市場聲譽(yù)。食品類消費(fèi)者保護(hù)組織打破了個體消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)、信息及結(jié)構(gòu)方面的弱質(zhì)性，使其能夠參與食品生產(chǎn)、流通各個環(huán)節(jié)的活動，獲得更多更具體的食品安全信息，在與經(jīng)營者的博弈中處于更有利的地位，在一定程度上緩解了逆向選擇的矛盾。這兩類組織都在一定程度上充當(dāng)了政府與食品經(jīng)營者、食品經(jīng)營者與消費(fèi)者個體之間的溝通者和中介者，克服了單一政府監(jiān)管模式的不足，弱化了食品作為信任品的特性，對食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理具有重要意義。

二、發(fā)達(dá)國家社會組織參與食品

安全風(fēng)險(xiǎn)治理的經(jīng)驗(yàn)

縱觀發(fā)達(dá)國家食品安全治理的成功經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，這些國家普遍比較重視社會組織在食品安全治理方面的重要作用。日本作為世界上食品最安全的國家之一，其生活協(xié)作合同組織（簡稱“生協(xié)”）在食品安全治理方面做出了重要貢獻(xiàn)。作為日本市民自發(fā)成立和自愿加入的組織，“生協(xié)”的活動覆蓋食品安全的多個方面：對食品供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)，發(fā)布商品比較試驗(yàn)信息，對會員進(jìn)行食品消費(fèi)教育和指導(dǎo)，與國際上的食品安全組織進(jìn)行合作與交流等。[5]美國消費(fèi)者保護(hù)民間組織——“消費(fèi)者聯(lián)盟”積極開展包括食品在內(nèi)的產(chǎn)品檢驗(yàn)工作并將檢驗(yàn)結(jié)果發(fā)布在組織自辦刊物《消費(fèi)者報(bào)道》上。該民間組織還采用各種教育手段對消費(fèi)者進(jìn)行指導(dǎo)和教育，使消費(fèi)者獲得各種食品安全方面的知識。在美國，行政機(jī)關(guān)采納私人制定的健康、安全和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有很長的歷史。許多非政府組織都制定了各種直接影響公共健康和安全的標(biāo)準(zhǔn)。美國的行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)具有巨大的經(jīng)濟(jì)和社會影響，許多行政機(jī)關(guān)都將行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)吸收進(jìn)了政府標(biāo)準(zhǔn)。[6]德國沒有官辦的保護(hù)消費(fèi)者機(jī)構(gòu)，消費(fèi)者成立了許多消費(fèi)者組織和商品測試機(jī)構(gòu)維護(hù)自身利益。以商品測試基金會為例，作為一個民間性組織，其年度預(yù)算的40%-60%都來自于德國政府財(cái)政撥款，但德國政府卻不干預(yù)其日?；顒?，其主要的任務(wù)是對各類商品進(jìn)行不定期抽檢，對產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行比較測試并將結(jié)果公布在其自辦刊物《測試》上，以此向公眾傳遞商品和服務(wù)的信息。由于其測試手段先進(jìn)、數(shù)據(jù)可靠，在涉及產(chǎn)品責(zé)任訴訟中，測試報(bào)告常常被視為判決的重要參考。[7]

這些發(fā)達(dá)國家在食品安全領(lǐng)域都實(shí)現(xiàn)了社會組織的自我服務(wù)與自我治理。其食品安全治理的成功經(jīng)驗(yàn)表明：政府機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)、監(jiān)管嚴(yán)格、檢測技術(shù)先進(jìn)只是保障食品安全的一個方面，另一方面，食品安全治理應(yīng)充分挖掘社會組織的力量，使食品企業(yè)類社會組織通過自我管理維護(hù)作為組織成員的食品企業(yè)共同的聲譽(yù)，使消費(fèi)者組織能夠同食品經(jīng)營者博弈，發(fā)現(xiàn)并傳遞各種食品安全信息，解決食品市場信息不對稱的問題，克服政府監(jiān)管缺位的弊端，使食品企業(yè)在政府、同類企業(yè)及消費(fèi)者的三重壓力之下自覺遵守各種保障食品安全的制度。相比較而言，我國尚缺乏真正能夠代表誠信經(jīng)營者及消費(fèi)者利益的社會組織，政府在食品安全問題上也缺乏與消費(fèi)者的有效溝通與互信機(jī)制。在重大食品安全事故發(fā)生時，一方面，謠言、不實(shí)消息迅速傳播，造成了消費(fèi)者的恐慌及誠信經(jīng)營者利益受損；另一方面，受害消費(fèi)者的合理訴求往往難以通過制度化渠道獲得滿足，只能被動地等待相關(guān)部門處理結(jié)果。如果能夠充分發(fā)揮社會組織的作用，不僅可以減少食品安全事故發(fā)生的機(jī)率，也能在國家、食品經(jīng)營者與消費(fèi)者之間形成良性的制衡機(jī)制，相關(guān)部門通過社會組織可以獲知更多食品經(jīng)營者的信息，受到損害的消費(fèi)者個體在面對經(jīng)營者時也可以獲得社會組織在食品安全信息、訴訟知識方面更多的支持。

三、促進(jìn)我國社會組織參與食品

安全風(fēng)險(xiǎn)治理的法律機(jī)制

（一）允許消費(fèi)者成立公益性打假組織

消費(fèi)者作為食品鏈的終端消費(fèi)主體，既是各經(jīng)營者爭奪的對象，也是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的直接承受者，其對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)切度最高，但掌握的食品安全信息卻最少，因此，需要在制度上激勵消費(fèi)者以組織的形式積極參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理。另外，消費(fèi)者作為孤立的個體，無論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是維權(quán)知識都遠(yuǎn)遜于經(jīng)營者，往往會成為食品安全事件的最終受害者。為此，消費(fèi)者參與食品安全治理的愿望最強(qiáng)烈，但是囿于個體的能力和食品安全知識的缺乏及維權(quán)意識的淡薄，實(shí)際參與食品安全治理的消費(fèi)者人數(shù)并不樂觀。為激勵消費(fèi)者向不安全食品經(jīng)營者索賠，我國《食品安全法》對食品消費(fèi)欺詐行為規(guī)定了十倍懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，由此也催生了一批“職業(yè)打假人”，但“職業(yè)打假人”的消費(fèi)者身份經(jīng)常被食品經(jīng)營者否定。新修訂的《食品安全法》第一百四十八條及《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》對懲罰性賠償?shù)倪m用條件進(jìn)行了更具有操作性的規(guī)定，“職業(yè)打假人”的身份也不再是食品經(jīng)營者的抗辯理由，1000元的最低賠償金制度將激勵更多的“職業(yè)打假人”出現(xiàn)。但“職業(yè)打假人”畢竟是孤立的個體，其在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上難以同強(qiáng)大的食品經(jīng)營者抗衡，同時一些“職業(yè)打假人”也存在為牟利而被經(jīng)營者收買的可能。為更好地發(fā)揮懲罰性賠償?shù)募钆c遏制功能，應(yīng)允許消費(fèi)者成立公益性打假組織，這樣，不僅能夠?yàn)榫哂泄嫘牡拇蚣偃颂峁┙M織保障，使打假的成果惠及更多的消費(fèi)者，也能夠?yàn)椤奥殬I(yè)打假人”進(jìn)行索賠提供組織支持。同時，還能夠通過為普通消費(fèi)者提供免費(fèi)信息咨詢、安全食品鑒別服務(wù)的方式，體現(xiàn)打假組織的公益性。因?yàn)榻?jīng)營者提供不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品不僅僅是對某個具體消費(fèi)者的私人權(quán)益的侵犯，而且是對消費(fèi)者群體利益的侵犯，經(jīng)營者的行為具有損害對象的不特定性及損害后果的彌散性，打假組織的成員作為自然人首先是一個必須通過食品維持生存的消費(fèi)者，通過打假組織的專業(yè)培訓(xùn)及組織成員間的交流，其能夠獲得更多食品安全的知識及信息，能夠更好地利用專業(yè)知識打擊不法食品經(jīng)營者，間接維護(hù)食品安全。

（二）賦予食品類社會組織更多的自治權(quán)

目前，我國的食品企業(yè)類社會組織主要是中國食品工業(yè)協(xié)會，該協(xié)會是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的全國食品工業(yè)自律性行業(yè)管理組織，下設(shè)多個專業(yè)委員會及專家委員會，其主要的職能是統(tǒng)籌規(guī)劃、發(fā)布食品工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行信息、引導(dǎo)食品行業(yè)發(fā)展、健全行業(yè)規(guī)范、加強(qiáng)行業(yè)自律、參與食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等。雖然被登記為社團(tuán)法人，但中國食品工業(yè)協(xié)會卻具有半官方性質(zhì)，儼然成為了食品工業(yè)的管理者，缺乏食品企業(yè)的積極性、主動性、參與性與自治性。食品工業(yè)協(xié)會以外的食品企業(yè)聯(lián)盟或食品企業(yè)同盟大多以公約或協(xié)議的形式約束成員行為，缺乏組織性。因?yàn)槲覈鐣F(tuán)體法人的成立門檻過高，必須要有業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件，并且在相同的行政區(qū)域內(nèi)不允許成立多個業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會團(tuán)體，這導(dǎo)致了食品企業(yè)以組織形式結(jié)成同盟存在法律障礙，而以組織名義行使自治權(quán)也缺乏相關(guān)依據(jù)，只能靠同盟成員的相互監(jiān)督及違約懲罰來進(jìn)行自我管理。有鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)允許食品企業(yè)成立自治性組織，對成員進(jìn)行監(jiān)督、約束，并允許其在一定條件下獲得政府委托授權(quán)對組織成員進(jìn)行管理，這樣，一方面可以減少政府監(jiān)管的壓力，另一方面能夠提升管理效率。目前，我國的消費(fèi)者保護(hù)組織主要是消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會，其也具有半官方的性質(zhì)，組織管理和經(jīng)費(fèi)都由政府負(fù)責(zé)，其職能主要是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的七個方面：提供消費(fèi)信息、參與行政部門的監(jiān)督檢查、向有關(guān)部門反映問題及提出建議、對消費(fèi)者的投訴進(jìn)行調(diào)查與調(diào)解、對投訴產(chǎn)品與服務(wù)委托鑒定、向大眾傳媒披露侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為、支持消費(fèi)者訴訟或提起公益訴訟等。從這些職能的設(shè)定可以看出，消費(fèi)者協(xié)會相當(dāng)于政府的職能部門，缺乏獨(dú)立性。消費(fèi)者協(xié)會沒有對產(chǎn)品抽查的權(quán)力，也缺乏專業(yè)、權(quán)威的監(jiān)測技術(shù)與能力，其對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)作用非常有限。借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)允許成立食品類民間消費(fèi)者組織，鼓勵這些組織發(fā)展檢測技術(shù)，賦予其對食品的抽查與檢驗(yàn)的權(quán)力，并對檢測結(jié)果的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)允許其發(fā)布檢測結(jié)果信息及食品比較測試信息，通過對這些組織的檢測監(jiān)督及檢測結(jié)果權(quán)威性的權(quán)衡，遴選出消費(fèi)者信賴的食品，這樣不僅能夠使消費(fèi)者對食品的安全性問題有更直接的認(rèn)識，也能夠從側(cè)面激勵經(jīng)營者生產(chǎn)、銷售更安全的食品，這對治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)大有裨益。成立食品企業(yè)類社會組織與消費(fèi)者保護(hù)類社會組織，法律依據(jù)是《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。但該《條例》規(guī)定的社會團(tuán)體成立條件較為苛刻，不利于非營利性社會組織的成立。因此，在賦予社會組織自治權(quán)的同時應(yīng)降低社會團(tuán)體成立的門檻，簡化成立手續(xù)，促使更多的涉食品類社會組織并參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理。

（三）完善食品安全卡特爾豁免制度

現(xiàn)代社會的發(fā)展正面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，政府雖然具有防范風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任與能力，卻無法應(yīng)對所有的風(fēng)險(xiǎn)。若能激發(fā)私人主體的自律性行為規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，則風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率就會相應(yīng)地降低。從私人主體的角度來看，自我規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)能獲得良好聲譽(yù)，贏得公眾信任，間接獲取可觀收益。若私人主體能自我定制較高的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，在聲譽(yù)及收益激勵下，遵從標(biāo)準(zhǔn)的成本亦會隨之降低，規(guī)制效率將會提高。具體到食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，經(jīng)營者作為食品生產(chǎn)與流通過程的控制者直接決定著食品安全的程度，其自覺遵從食品安全制度是國家食品安全規(guī)制的理想目標(biāo)。因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)治理不僅取決于政府是否制定了足夠嚴(yán)厲的食品安全制度，還取決于食品經(jīng)營者的行為能否產(chǎn)生制度所期待的結(jié)果。食品安全規(guī)制必須通過食品經(jīng)營者行為的改變才能發(fā)揮作用，食品安全規(guī)制的實(shí)效更多地依賴食品經(jīng)營者的預(yù)期及由預(yù)期所支配的行為選擇。究其原因，制度固然能夠規(guī)制行為，但制度所規(guī)制的對象并非完全被動，規(guī)制對象的制度規(guī)避行為及其與政府的“共謀”就可能使制度的實(shí)效大打折扣。因此，對食品安全規(guī)制的主體——食品經(jīng)營者的地位及利益必須給予充分肯定，應(yīng)將食品安全規(guī)制視為政府與食品經(jīng)營者共同參與、投入與產(chǎn)出的動態(tài)互動過程，而不是監(jiān)管與被監(jiān)管的簡單對立。對食品企業(yè)類社會組織而言，其成員具有共同的利益驅(qū)動，在聲譽(yù)機(jī)制的作用下趨于維護(hù)群體的利益。在實(shí)踐中出現(xiàn)的“中國奶粉愛心誠信聯(lián)盟”“甘肅乳企誠信聯(lián)盟”等都是經(jīng)營者為了共同的聲譽(yù)利益而結(jié)成的同盟。這些同盟在一些方面有限制成員間競爭之嫌，但在食品質(zhì)量方面卻提升了消費(fèi)者的信任度，間接保障了食品安全。因此，以提升食品質(zhì)量安全、以排斥不誠信經(jīng)營者為目的而結(jié)成的聯(lián)合或聯(lián)盟，被學(xué)者稱為“食品安全卡特爾”。[8]食品安全卡特爾可以由食品企業(yè)類社會組織提倡形成，也可以通過簽訂聯(lián)合或聯(lián)盟協(xié)議的形式形成。無論以何種方式成立食品安全卡特爾，都可以加強(qiáng)食品經(jīng)營者自律，推動食品經(jīng)營者的正向淘汰，培育健康、安全的食品市場。但食品安全卡特爾在形式上符合我國《反壟斷法》所規(guī)定的橫向壟斷協(xié)議的特征，因此，必須獲得我國《反壟斷法》的豁免才具有存在的正當(dāng)性。食品安全卡特爾豁免的根據(jù)在于其提高了企業(yè)的競爭力，或者促進(jìn)了食品加工技術(shù)的發(fā)展，或者提升了食品安全質(zhì)量，是通過經(jīng)營者自治的方式在內(nèi)部成員之間進(jìn)行信息披露與相互監(jiān)督，使食品安全卡特爾成員能夠分享食品安全技術(shù)，提高各自的競爭力，提升食品安全卡特爾整體的信譽(yù)。我國《反壟斷法》的宗旨決不是單一的維護(hù)競爭秩序，企業(yè)的信譽(yù)、產(chǎn)品質(zhì)量，如果因?yàn)楹现\而獲得了提升，那么，我國《反壟斷法》不應(yīng)絕對禁止。在我國《反壟斷法》中完善食品安全卡特爾豁免制度，使食品安全卡特爾能夠自覺提升食品安全質(zhì)量，這是食品安全社會共治應(yīng)有的結(jié)果。

（四）吸收食品安全組織行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)有國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其中，國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)均由政府制定，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是在缺乏國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)或者高于國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)時，由企業(yè)自行制定并報(bào)送省級衛(wèi)生行政部門備案的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)都屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。對于我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》中的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，《食品安全法》中沒有明確規(guī)定。由于缺乏與企業(yè)或行業(yè)組織的有效溝通，政府掌握的信息有限，制定出的國家標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)效性并不強(qiáng)。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)制定過程中最為核心的問題是收集制定一個通用標(biāo)準(zhǔn)所需的信息。[9]政府制定標(biāo)準(zhǔn)的信息主要來自產(chǎn)業(yè)界、專家及消費(fèi)者團(tuán)體。實(shí)踐證明，這些信息來源都存在各自的軟肋。首先，產(chǎn)業(yè)界掌握著大多數(shù)且最重要的信息，但產(chǎn)業(yè)界可以對信息進(jìn)行取舍從而影響政府的決策；其次，專家信息必須以產(chǎn)業(yè)界的成本和績效的詳細(xì)信息為基礎(chǔ)，否則可能僅僅是學(xué)理信息而非現(xiàn)實(shí)信息，何況在有些復(fù)雜的專業(yè)領(lǐng)域可能根本不存在學(xué)術(shù)界的專家；再次，消費(fèi)者團(tuán)體的信息可能比政府機(jī)關(guān)還要少，他們可能站在產(chǎn)業(yè)界的對面，但他們的信息可能會因?yàn)閾诫s這樣或那樣的偏見而缺乏客觀性。[10]因此，政府對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定必須依賴產(chǎn)業(yè)界而不是隔離產(chǎn)業(yè)界。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定必須在“吃得安全”與“有的吃”之間取得平衡，要考慮所創(chuàng)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)對競爭產(chǎn)生的不利影響。高標(biāo)準(zhǔn)能夠保障食品“質(zhì)的安全”，卻可能威脅食品“量的安全”。之前對食品“量的安全”的過分關(guān)注導(dǎo)致了多數(shù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的空白及食品安全事故頻發(fā)，在食品“量的安全”已經(jīng)不成問題，公眾普遍追求食品“質(zhì)的安全”的當(dāng)下，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)以“質(zhì)的安全”為導(dǎo)向。政府不應(yīng)再對行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)采取不信任的態(tài)度，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，政府應(yīng)直接或間接鼓勵行業(yè)組織設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。在我國的實(shí)踐中，為了滿足食品安全檢驗(yàn)檢疫及進(jìn)出口貿(mào)易的需要，相關(guān)行業(yè)協(xié)會補(bǔ)充了約184項(xiàng)食品中有毒有害物質(zhì)檢測方法；在國家標(biāo)準(zhǔn)原有82項(xiàng)食品安全控制技術(shù)規(guī)程的基礎(chǔ)上，各行業(yè)根據(jù)自身的特點(diǎn)與需求共增加制定了336項(xiàng)食品安全控制技術(shù)規(guī)程。[11]但對內(nèi)貿(mào)易中仍以國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)為主。對外貿(mào)易中之所以吸收行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)閲覙?biāo)準(zhǔn)不完善、標(biāo)準(zhǔn)較低、沒有標(biāo)準(zhǔn)等，這從反面說明國家標(biāo)準(zhǔn)無法滿足現(xiàn)實(shí)需要。產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范與安全標(biāo)準(zhǔn)來源于產(chǎn)業(yè)實(shí)踐，經(jīng)營者為本產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展而制定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有生存空間。食品安全卡特爾應(yīng)當(dāng)積極研發(fā)食品安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使其成為行業(yè)公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)之后，再被吸收為國家標(biāo)準(zhǔn)。如此，政府標(biāo)準(zhǔn)以硬法的面目出現(xiàn)，體現(xiàn)的是政府公權(quán)力的威嚴(yán)及強(qiáng)制執(zhí)行力；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以軟法的目標(biāo)示人，體現(xiàn)的是社會自治的靈活性及自我約束力。食品安全治理不僅需要政府制定標(biāo)準(zhǔn)，還需要社會組織創(chuàng)制自律性規(guī)則。政府標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的共生共存是食品安全社會共治的應(yīng)有之意。

總之，政府、社會組織與公眾構(gòu)成了食品安全共治的主體，政府在食品安全治理中的主導(dǎo)性地位不可動搖，但政府監(jiān)管的不足也是其自身無法克服的。社會組織在食品安全治理中發(fā)揮著紐帶作用，食品企業(yè)類社會組織連接政府與食品經(jīng)營者，可以其專業(yè)技術(shù)、行業(yè)利益樹立行業(yè)權(quán)威，引導(dǎo)食品經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)自治；消費(fèi)者類社會組織連接食品經(jīng)營者與消費(fèi)者，以消費(fèi)者群體利益為導(dǎo)向，增加消費(fèi)者維權(quán)的砝碼。因此，政府監(jiān)管與社會組織自治的有機(jī)結(jié)合是食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的必然選擇。促進(jìn)社會組織參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理需要賦予其更多的自治權(quán)，給予其反壟斷豁免，吸收社會組織制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為官方標(biāo)準(zhǔn)，唯有如此，才能激發(fā)社會組織積極參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）