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    法治視野下農(nóng)村基層民主建設(shè)的困境與出路

    2016-05-14 17:04:22林興初
    行政與法 2016年6期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村基層制度建設(shè)

    摘 要:民主與法治是國家政治文明兩個最基本的向度。在我國,農(nóng)村基層民主是國家民主政治的重要基礎(chǔ),農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)的水平程度不僅直接影響著我國民主政治建設(shè)的進程,同時也是實現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。因此,如何加快法治化建設(shè),使農(nóng)村基層民主走上規(guī)范、健康、有序發(fā)展的軌道,對于我國農(nóng)村基層民主政治發(fā)展影響深遠。新常態(tài)下,需要從“理念——制度——操作”三個維度著手,系統(tǒng)推進農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)。

    關(guān) 鍵 詞:農(nóng)村基層民主;法治化;理念維度;制度維度;操作維度

    中圖分類號:D422.6 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1007-8207(2016)06-0026-07

    收稿日期:2016-03-11

    作者簡介:林興初(1974—),男,浙江溫嶺人,中共臺州市委黨校副教授,研究方向為政治學(xué)、“三農(nóng)”問題。

    一、研究的緣起:農(nóng)村基層民主建設(shè)

    法治化的現(xiàn)實困境

    黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出:以保障人民當(dāng)家作主為核心,推進社會主義民主政治法治化。這對于我們今后發(fā)展社會主義民主政治具有重要指導(dǎo)意義。農(nóng)村基層民主法治建設(shè)作為社會主義民主政治建設(shè)的重要基礎(chǔ),其水平高低將直接影響著我國民主政治的進程。

    毋庸置疑,民主與法治是國家政治文明兩個最基本的向度。法治是政治民主化的核心內(nèi)容、基本標(biāo)志和根本保障,直接體現(xiàn)為制度化、規(guī)范化、程序化。當(dāng)前,我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的成就是有目共睹的,農(nóng)村基層社會“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”等好經(jīng)驗、好做法不斷涌現(xiàn)。但應(yīng)看到,由于現(xiàn)有的基層民主法律體系還存在著一定的缺陷,不能很好地適應(yīng)豐富變化、蓬勃成長的農(nóng)村基層政治生活,使得農(nóng)村基層政治生活表面上很是活躍,而實際上卻容易滋生混亂。[1]如在村民自治組織發(fā)展過程中出現(xiàn)的“村民資格”、候選人資格條件以及“賄選”“罷選”“撤選”等問題,其原因就在于選舉程序不完善及相關(guān)法律缺失,使得基層民主發(fā)展出現(xiàn)了法律真空地帶?!墩伟l(fā)展藍皮書:中國政治發(fā)展報告(2014)》指出,當(dāng)前中國基層民主政治建設(shè)中還存在貪污腐化和違法亂紀(jì)的情況、政府干預(yù)自治的現(xiàn)象以及基層組織不依法自治或有法不依等問題。因此,繼續(xù)推進基層民主政治建設(shè)的法治化進程,是今后的重要任務(wù)。[2]

    如果說村民自治的出發(fā)點是基于解決人民公社體制度廢除后出現(xiàn)的某種公共權(quán)力和基層組織的“真空”以及迅速解決基層社會運行“失范”的問題,那么現(xiàn)在我們關(guān)注的重點應(yīng)該是村民自治的“失序”問題。實踐中,一些村“兩委”關(guān)系緊張,使農(nóng)村民主自治面臨“二元悖論”的根本挑戰(zhàn)——強化黨的領(lǐng)導(dǎo)就會弱化村民自治,強調(diào)村民自治就會弱化黨的領(lǐng)導(dǎo);還有一些村重選舉,輕管理,一選了之。選舉結(jié)束后,村里的決策、管理、監(jiān)督便無人過問,出現(xiàn)了“民選的干部不民主”“穿新鞋走老路”的情況,被村民稱為“半拉子”的民主;甚至少數(shù)村的新村委會在工作中時常受到家族勢力、宗法勢力、金錢勢力乃至“黑社會”勢力的干擾。對此,學(xué)界普遍認(rèn)為,這與農(nóng)村社會目前的現(xiàn)實狀況有著直接的關(guān)系。因此,在深化農(nóng)村基層民主時,要重視研究農(nóng)村社會的現(xiàn)實狀況并采取相應(yīng)的對策,決不能過于樂觀,頭腦發(fā)熱,抱不切實際的幻想。我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的問題歸根結(jié)底需要法治建設(shè)來解決,如何加快法治化建設(shè),使農(nóng)村基層民主走上規(guī)范、健康、有序發(fā)展的軌道,是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)面臨的新課題。

    二、臺州農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)情況

    (一)經(jīng)驗——“四化一核心”運行機制推進了農(nóng)村基層民主的法治化進程

    臺州是市場經(jīng)濟先發(fā)地區(qū),在創(chuàng)造了別具一格的“草根經(jīng)濟”的同時,也孕育了獨具魅力的“草根民主”,形成了基層民主政治形態(tài)的“臺州現(xiàn)象”。從1988年椒江黨代會常任制試點到2005年路橋區(qū)黨代表直選和市縣鄉(xiāng)三級黨代會常任制試點的全面鋪開;從1999年溫嶺市松門鎮(zhèn)開展“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”活動到2001年全市開展的“民主懇談”活動;從20世紀(jì)90年代初鄉(xiāng)間村隅的村規(guī)民約到2005年《臺州市村級組織工作規(guī)程(試行)》的出臺,臺州農(nóng)村基層民主政治建設(shè)在探索實踐中不斷得以規(guī)范、完善、深化、拓展,“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的內(nèi)容和形式不斷豐富。如今,臺州已形成了“四化一核心”(即民主選舉法制化、民主決策程序化、民主管理規(guī)范化、民主監(jiān)督制度化,黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位)的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)運行機制,農(nóng)村干部群眾依法決策、依法辦事、依法管理農(nóng)村各種社會事務(wù)的能力有了明顯提高。

    ⒈以法制界定民主權(quán)利,切實保障村民選舉權(quán)。民主選舉事關(guān)村民切身利益,是村民自治的前提和關(guān)鍵。為保證農(nóng)村選舉的公平、公正,臺州著力于選舉的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè),以此保障村民的選舉權(quán)。在制度化規(guī)范化方面,臺州地方黨委和政府以《村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《黨章》為準(zhǔn)繩,牢固樹立民主選舉的法律意識;在程序化方面,充分尊重村民的意見,通過黨員推薦、村民推薦、黨員大會選舉產(chǎn)生村黨組織委員。同時,全面推行村委會“公推直選”的做法,通過村委會“海推直選”“自薦海選”“競職承諾、公開競選”,由選民直接提名候選人或經(jīng)過預(yù)選確定正式候選人。

    ⒉以程序厘清民主細(xì)節(jié),使村民決策權(quán)落到實處。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,臺州農(nóng)村村民的民主意識、參與意識、平等意識、開放意識和利益意識進一步增強。為了適應(yīng)這種新形勢,使村民的民主決策權(quán)真正落到實處,臺州在完善村民會議和村民代表會議議事規(guī)則的基礎(chǔ)上,注重議事決策程序設(shè)計,全面推行“民主提案、民主議案、民主表決、創(chuàng)業(yè)承諾、監(jiān)督實施”的村級重大事務(wù)民主決策“五步法”。臺州各地則以“民主懇談會”為總載體,創(chuàng)造性地開展了民主懇談、民主評議、民主聽證、村民公決等基層民主實踐活動。比如:溫嶺的“民主懇談會”、椒江的“民主述評制”、路橋的“民情夜談會”、玉環(huán)的“民主聽證會”、仙居的“村民大會公決制”、天臺的村級民主決策“五步法”、三門的“村民代表會議票決制”、黃巖的“三化十二制”、臨海的“五卡制”等。這些各有特色和側(cè)重點的農(nóng)村基層民主形式,吸引了村民的廣泛參與,方便了村民對公共事務(wù)的民主決策。其中,溫嶺的“民主懇談會”榮獲“中國地方政府創(chuàng)新獎”,在社會各界引起了極大的反響,被譽為“原創(chuàng)性的基層民主活動”。

    ⒊以機制規(guī)范民主運轉(zhuǎn),尊重村民管理權(quán)。有效的民主管理是保護村民合法權(quán)益、增強村級組織的戰(zhàn)斗力的重要保障。臺州各地結(jié)合時代發(fā)展形勢和農(nóng)村實際,依法修訂并完善了《村民自治章程》和村規(guī)民約等民主管理制度,使其簡便易行、通俗易懂。比如:針對村務(wù)公開隨意性大的實際情況,臺州改進了村務(wù)公開制度,在村務(wù)公開內(nèi)容(從側(cè)重財務(wù)公開向全方位公開轉(zhuǎn)變)、公開方式(從常規(guī)性公開向群眾點題公開轉(zhuǎn)變)、公開環(huán)節(jié)(從事后公開向事前、事中公開轉(zhuǎn)變)、公開載體(靜態(tài)公開向動態(tài)公開轉(zhuǎn)變)上都作了具體規(guī)定。同時,健全了民主理財、項目建設(shè)等制度,并制定出臺了《臺州市民主治村十條》。這些措施不僅有效保障了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),也充分調(diào)動了村民關(guān)心公共事務(wù)的積極性。

    ⒋以制度約束民主效果,強化村民監(jiān)督權(quán)。在后選舉時代,民主監(jiān)督是村民自治是否真正實現(xiàn)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn),如何有效發(fā)揮村民的監(jiān)督作用,保障村民的監(jiān)督權(quán)力,是遏制村干部濫用權(quán)力的重要手段。為此,臺州對民主監(jiān)督的實施主體、監(jiān)督內(nèi)容、程序和方法都作了制度性規(guī)定。比如:建立村務(wù)監(jiān)督委員會,獨立行使監(jiān)督權(quán);全面實行村委會、村集體經(jīng)濟組織每月定期向村黨組織報告工作制度,重大事項實施前向村黨組織請示制,重大情況隨時報告制度;健全村級民主理財小組運行制度,按照“誰審批,誰負(fù)責(zé)”的原則,推進村級財務(wù)規(guī)范化管理;完善村干部離任審計制度,加大村干部離任審計力度,村兩委全體成員都在離任審計之列;全面實行民主評議村干部工作制度,完善黨員群眾每年對村黨組織、村委會、村經(jīng)濟組織及其成員的民主評議工作,把群眾滿意度作為評價標(biāo)準(zhǔn)。

    可以說,臺州各地在推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的過程中,始終牢固確立黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機結(jié)合和辯證統(tǒng)一這一根本要求,不僅在實踐中極大地推動了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展,而且在制度上較好地解決了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的規(guī)范化、程序化、法治化問題,形成了富有臺州特色的民主政治文化氛圍的“四化一核心”農(nóng)村基層民主政治建設(shè)運行機制。其本質(zhì)就是以市場化為取向的經(jīng)濟社會體制變革在基層民主政治建設(shè)中的具體體現(xiàn)和必然要求,是具有鮮明現(xiàn)代民主氣息的鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的新的實踐形態(tài)。

    (二)問題——農(nóng)村基層民主法治化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)及成因分析

    ⒈現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為了促進基層民主法制建設(shè),臺州自2003年就啟動了“民主法治村”的創(chuàng)建活動,成效顯著。截至2015年底,臺州共有國家級“民主法治村”9家,省級“民主法治村”112家,市級“民主法治村”757家。但值得關(guān)注的是,在具體實踐中,受思想認(rèn)識、利益驅(qū)動和固有觀念等因素的影響,也暴露出一些新問題。

    其一,局面駕馭難。這主要是針對部分基層黨組織來說的。特別是在新常態(tài)下,有的農(nóng)村基層黨組織由于領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政能力與依法治國的要求還不同程度地存在著“不符合”“難適應(yīng)”等問題,在面對農(nóng)村基層民主化進程時存在懼怕心理,有的甚至放任自流,結(jié)果導(dǎo)致引領(lǐng)農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)的作用被弱化,不能很好駕馭局面。

    其二,素質(zhì)提高難。應(yīng)該看到,當(dāng)前農(nóng)村干部及村民的民主觀念和法治意識仍相對滯后,政治素養(yǎng)和文化素質(zhì)仍有待提高。在“熟人社會”的農(nóng)村基層,人情之于法律執(zhí)行效果有著千絲萬縷的影響。比如:村干部和村民在遇到問題時還習(xí)慣于用傳統(tǒng)方法而較少使用法律手段來解決。依法辦事的理念還沒有根植人心,法律在農(nóng)村基層社會選擇性執(zhí)行的情況仍時有發(fā)生,最突出的表現(xiàn)就是農(nóng)村基層社會“信訪不信法”的治理難題。

    其三,制度完善難。村級制度體系建設(shè)缺乏系統(tǒng)配套的頂層設(shè)計,有些規(guī)章制度建設(shè)滯后,難以適應(yīng)發(fā)展需要。如在民主選舉方面,候選人資格條件的確定、賄選的認(rèn)定、選舉委員會不作為如何處理等問題,急需一套規(guī)范有效的村民選舉辦法;在民主決策方面,如何最大限度地體現(xiàn)民意,處理好宗族派勢、人情關(guān)系等問題;在民主管理方面,由于一些體制機制性障礙,使得村“兩委”職責(zé)交錯、分工不明、工作程序不清、關(guān)系不夠協(xié)調(diào),在一定程度上造成了村級管理的混亂;在民主監(jiān)督方面,有些村雖然建立了村民代表議事會和監(jiān)督小組,但在實際運行中監(jiān)督作用發(fā)揮還不夠理想,仍有不少需要從制度上進行完善的地方。

    ⒉成因分析。筆者認(rèn)為,臺州農(nóng)村基層民主實踐中所出現(xiàn)的新問題,其成因應(yīng)從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟條件、社會環(huán)境和思想文化水平等方面來考量。

    其一,經(jīng)濟因素。政治學(xué)原理告訴我們,利益是民主的內(nèi)在目的,利益矛盾則是推動民主發(fā)展的直接動力。這在農(nóng)村基層社會就直接表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組織、村民之間的經(jīng)濟利益沖突。從某種意義上講,農(nóng)民參與村民自治的最直接目的是為了獲得實惠,增加其利益存量,這是隱藏在農(nóng)村直接民主背后的經(jīng)濟動因。因此,農(nóng)村基層民主運行的過程,其實質(zhì)就是不同農(nóng)村社會群體利益的協(xié)調(diào)過程,農(nóng)村社會群體的利益協(xié)調(diào)狀況將直接決定著農(nóng)村基層民主的運行狀況。就目前而言,中國的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生翻天覆地的變化,農(nóng)民顯然也產(chǎn)生了巨大的分化,傳統(tǒng)“熟人社會”的格局被逐漸消解,多元的農(nóng)村利益格局無疑增加了農(nóng)村社會整合的難度,而基于不同立場和不同利益訴求的農(nóng)民,在“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”過程中勢必產(chǎn)生沖突,且這種沖突普遍是經(jīng)濟上占優(yōu)勢或宗族勢力強的一方勝出,這在臺州實踐中已被證實。可以說,農(nóng)村經(jīng)濟利益沖突的復(fù)雜性,也使得農(nóng)村基層民主的實踐更加復(fù)雜。

    其二,思想因素。在我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū),仍受制于傳統(tǒng)封建政治思想的影響,社會主義民主政治思想還未完全形成,使得部分村民的民主意識淡漠。比如:在臺州,尤其是那些在經(jīng)濟上處于弱勢的農(nóng)民,對村民自治這種民主形式普遍采取了冷漠的態(tài)度,認(rèn)為自身力量弱小,索性放棄了自己的民主權(quán)利。于是少數(shù)不法勢力或個人乘虛而入,他們無視村民利益、村級公共利益和國家利益,無視國家法律,無視社會主義道德規(guī)范,想盡一切辦法甚至采取非法手段進行所謂民主活動,利用村民自治達到個人目的。

    其三,制度因素。農(nóng)村基層民主建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,制度建設(shè)事關(guān)全局,也最為根本。但在當(dāng)下,我們不得不承認(rèn)有些規(guī)范行為的制度是落后于農(nóng)村現(xiàn)實需要的。現(xiàn)行法律對一些違反《村民委員會組織法》的行為缺乏剛性規(guī)定,懲治不力,使得一些違法亂紀(jì)行為不能得到及時有效的處理,從而導(dǎo)致實踐中打法律制度“擦邊球”的行為比比皆是,甚至產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”。

    三、農(nóng)村基層民主法治化

    建設(shè)的三個維度

    在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)多元化、利益訴求多樣化的背景下,農(nóng)村基層民主發(fā)展過程必然是農(nóng)村社會利益關(guān)系的重新調(diào)整過程,這就需要從“理念——制度——操作”三個維度系統(tǒng)地整體推進農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)。具體而言,就要加強黨的領(lǐng)導(dǎo),以法律制度為保障,拓寬農(nóng)民有序政治參與的渠道,充分發(fā)揮農(nóng)民主體性,從而把農(nóng)村基層民主建設(shè)推向健康、持續(xù)、有序的法治發(fā)展軌道,實現(xiàn)基層政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的有序運行機制。

    (一)理念維度——要把民主與法治有機統(tǒng)一起來,突出黨的絕對權(quán)威性

    黨的十八屆四中全會明確指出:“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國”三者是有機統(tǒng)一的,也是建設(shè)社會主義法治國家的三大基本要素。這對農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)而言,就要牢固樹立起黨的領(lǐng)導(dǎo)的絕對理念。充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民依法實行自治,為加快發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的農(nóng)村基層民主法治化提供堅強的政治保障。

    事實表明,農(nóng)村基層黨組織越有戰(zhàn)斗力,在推進農(nóng)村民主建設(shè)上也越主動,農(nóng)村民主建設(shè)水平也越高,對農(nóng)村基層的控制能力也越強。因此,在農(nóng)村基層民主建設(shè)中,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),這既是原則的,也是具體的;既要堅決維護黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威,還要充分體現(xiàn)“還權(quán)于民”的民主取向。當(dāng)前,臺州農(nóng)村的基層民主無論是在理論上還是在實踐中都不十分完善,一些村委會主任認(rèn)為自己是被全體村民選舉出來的,具有更大的民意和合法性,不想接受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo),并試圖與村黨支部分庭抗禮,藉此來弱化基層黨組織的號召力和凝聚力。對此,我們必須毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的絕對理念,要以加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高基層黨組織的執(zhí)政能力為首要目標(biāo),不斷完善相關(guān)制度和政策,明確村兩委權(quán)職邊界,積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村基層民主。一要發(fā)揮基層黨組織宣傳教育作用,保持正確的政治方向。著力加強思想引導(dǎo),在形成“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的共識上多下功夫,在農(nóng)村基層社會普遍樹立起“黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主”深度融合的理念。二要運用基層黨組織的合法權(quán)利,完善有關(guān)制度政策。基層黨組織要在遵循村民自治基本原則的前提下,通過村民大會和村民代表會議形成各種切實可行的規(guī)章制度。在選舉中要把黨和人民信得過的人推選為村組織領(lǐng)導(dǎo)人,并使之成為農(nóng)民利益的代言人。三要發(fā)揮基層黨組織動員整合能力,全面駕馭農(nóng)村全局。在農(nóng)村基層民主建設(shè)的具體活動中,要充分發(fā)揮黨組織的整體優(yōu)勢,集中各種力量,超前運作,組織領(lǐng)導(dǎo)好農(nóng)村基層民主建設(shè)的每一項活動,把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終,實現(xiàn)支部工作規(guī)范化、村民自治制度化、民主監(jiān)督程序化,[3]確保農(nóng)村基層民主建設(shè)有序推進。四要充分依靠群眾,積極回應(yīng)農(nóng)民強烈的法治訴求。要把基層黨組織的正確意見轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的自覺意愿,通過法治方式把黨的群眾路線與農(nóng)村基層民主法治建設(shè)有機結(jié)合起來,實現(xiàn)村級重大事務(wù)管理決策的科學(xué)化、規(guī)范化,提高村級組織自我依法運轉(zhuǎn)能力。

    (二)制度維度——要把民主與制度完善有機統(tǒng)一起來,強化制度的規(guī)范性

    “制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[4]民主本質(zhì)上是一種秩序,需要靠制度來保障。而法治作為現(xiàn)代社會一種規(guī)范化和常態(tài)化的制度,能夠促成社會治理所需的公共秩序。因此,在農(nóng)村基層社會,關(guān)鍵就是要在推進民主化的同時積極推進法治化建設(shè),把民主與制度建設(shè)有效地結(jié)合起來,切實把“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的內(nèi)容具體化、規(guī)范化和程序化,用法律法規(guī)來規(guī)范農(nóng)村各項事務(wù)生活,嚴(yán)格按照制度辦事,為農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)提供完善的制度保障。

    農(nóng)村基層民主無疑是直接民主。在韋伯看來,“直接民主”是具有條件性的,在一個異質(zhì)的社會里,直接民主會造成毫無效率的管理、令人討厭的無能和不穩(wěn)定,并且最終急劇增加暴戾的少數(shù)人統(tǒng)治的可能。[5]因此,在利益分化的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中,為了避免這種狀況出現(xiàn),當(dāng)前的農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)應(yīng)從配套民主的視角著手,用發(fā)展的思維制定出一系列具有前瞻性的、規(guī)范的、系統(tǒng)的制度。對不適時宜的農(nóng)村政策法規(guī)要及時修訂,這不僅包括國家的法律,也應(yīng)包括各種具體的民主程序及規(guī)章。同時,還應(yīng)通過制度細(xì)化農(nóng)民的自治權(quán)利,明確權(quán)利的使用范圍、程序和效力,以此來切實保障農(nóng)民的自治權(quán)利。

    當(dāng)前臺州的農(nóng)村基層民主建設(shè)越來越側(cè)重于選舉后的民主實踐活動,并著重在“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”等環(huán)節(jié)上不斷進行制度創(chuàng)新,配套推行“四個全面推進”工程,著力實現(xiàn)民主與法治間的制度契合。具體而言,就是要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治有機統(tǒng)一的村民自治機制,不斷健全“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”等制度。一要全面推進村級民主選舉,把村干部的選任權(quán)交給村民。進一步規(guī)范村委會選舉程序,嚴(yán)格按照“公平、公正、公開”的選舉原則,把“思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實意為村民辦事的人”選進村委會班子,著重把好進口關(guān)。同時,建立健全不合格村民委員會成員、村民代表退出機制,完善罷免、辭職、停職程序,著力暢通出口關(guān)。二要全面推進民主決策,把重大村務(wù)的決定權(quán)交給村民。嚴(yán)格執(zhí)行《臺州市村級民主決策規(guī)則(試行)》,對涉及村民利益的重大事項,堅決貫徹“五議兩公開”決策程序,即按照“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會議商議、黨員大會審議、村民(代表)會議決議、表決結(jié)果公開、實施情況公開”的程序進行決策,[6]實現(xiàn)村級重大事項決策的民主性、科學(xué)性和公開性。三要全面推進民主管理,把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民。全面制定(修訂)和實施村規(guī)民約,進一步深化民主懇談、民主協(xié)商議事會等制度,推進基層協(xié)商制度化,充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的聰明才智,促進基層治理向“村兩委”、農(nóng)村基層社會組織和村民等多元主體共同治理轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)村級公共事務(wù)治理能力的現(xiàn)代化。四要全面推進民主監(jiān)督,把對干部的評議權(quán)和村務(wù)的知情權(quán)交給村民。全面推行黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開制度,完善村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督機制,村里的重大事務(wù)及村民普遍關(guān)心的熱點問題都應(yīng)及時、全面地公開,接受村民的監(jiān)督,健全村民和代表對村務(wù)實行事前參與、事中介入、事后評議的保障機制。[7]

    (三)操作維度——要把民主與農(nóng)民生活習(xí)慣有機統(tǒng)一起來,注重法治的程序性

    毋庸置疑,具體的民主制度規(guī)定只有由內(nèi)轉(zhuǎn)外地付諸實踐才具有真正的生命。因此,從農(nóng)民的視角看,民主也不能僅僅只是一種政治制度,而應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民日常生活的有機組成部分。讓民主真正進入農(nóng)民日常的生活世界,貼近農(nóng)民的生產(chǎn)生活,這是農(nóng)村基層民主建設(shè)需要解決的最根本問題。農(nóng)村基層民主建設(shè)只有立足于農(nóng)民,著眼于農(nóng)民的生活習(xí)慣,有序拓展農(nóng)民廣泛參與民主政治建設(shè)的渠道,確保農(nóng)民的訴求通過協(xié)商得以正確表達,才能為農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)提供正確的思想保障。

    農(nóng)村基層民主法治化建設(shè),就是要積極運用法治思維和法治方式解決農(nóng)民的各種難題,使農(nóng)村基層民主成為農(nóng)民合法有序參與、表達和監(jiān)督的有效制度,使農(nóng)民成為農(nóng)村社會秩序的締造者和維護者,從而不斷提高農(nóng)村基層協(xié)商民主的法治化水平,在法治軌道上推進農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一方面,要加強地方黨委政府的引領(lǐng)作用,積極設(shè)計方便農(nóng)民參與的有效載體。在此,臺州通過設(shè)計以“民主懇談”為主導(dǎo)的活動載體把農(nóng)村基層民主建設(shè)滲透到了“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等各方面,實現(xiàn)了農(nóng)村基層民主制度的具體化、經(jīng)常化、實踐化,讓農(nóng)民能在日常的民主活動中反映、維護并實現(xiàn)其自身利益,獲得民主帶來的實惠,并在最大程度上把黨的意志與農(nóng)民的意愿有機結(jié)合起來,形成了強大的利益共同體,最終把農(nóng)村基層民主變得更為直接、更為真實;另一方面,要結(jié)合農(nóng)民生活習(xí)慣,積極開展民主實踐。實踐是民主最好的學(xué)校,民主只有在平常的實踐過程中才最容易被人所接受。對于農(nóng)民來說,一次民主的實踐參與過程要勝過無數(shù)次的政治宣傳和說服教育。因此,要把農(nóng)民的切身利益作為民主生活的議題,并實現(xiàn)常態(tài)化、制度化。由于這種貼近農(nóng)民日常生活的民主活動與農(nóng)民切身利益緊密相關(guān),更能調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。長此以往,農(nóng)民自然而然地就形成了民主生活的習(xí)慣,民主意識不斷增強??梢哉f,農(nóng)民每一次參與民主活動的過程,都是其提高民主意識、增強民主能力、熟悉民主規(guī)則的實踐過程。如此,農(nóng)民就會逐步養(yǎng)成主動運用法治思維和采取法治方式的良好習(xí)慣,并把法律內(nèi)化為日常生活自覺遵守的行為準(zhǔn)則。為此,要把民主制度融入到農(nóng)民的日常生活中,讓民主政治真正成為一種生活化的民主,最終不僅實現(xiàn)政治民主,而且實現(xiàn)包括產(chǎn)業(yè)民主和經(jīng)濟民主在內(nèi)的全面的社會民主。[8]

    農(nóng)村基層民主是我國社會主義民主政治的重要組成部分,而不是獨立于全社會的“自治民主”,且農(nóng)村基層民主的推進也必須是漸進性的。對此,筆者認(rèn)為,當(dāng)前我國農(nóng)村基層民主建設(shè)無論是在制度設(shè)計、法律體系完善方面還是在農(nóng)民的民主意識、民主能力等方面都有待于進一步提高和完善。當(dāng)然,農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化以及社會發(fā)展的不平衡性也要求我們不斷創(chuàng)新民主運行機制,使農(nóng)村基層民主建設(shè)向“程序民主”階段深化,使制度民主更具有現(xiàn)實針對性和可操作性,以適應(yīng)農(nóng)村基層社會治理的現(xiàn)實需要。總體而言,從農(nóng)村基層民主發(fā)展的復(fù)雜性、艱巨性、長期性來看,缺少制度規(guī)范的農(nóng)村初始階段的“大民主”,必然要隨著民主實踐的多次洗禮而日益走向由法規(guī)作為剛性約束的“制度民主”的新階段。[9]因此,新常態(tài)下,既不可操之過急,也不能畏難不前。農(nóng)村基層民主必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),通過法治化建設(shè),在農(nóng)村基層治理中真正實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國”的有機統(tǒng)一。

    【參考文獻】

    [1][9]林興初.有序化:農(nóng)村基層民主建設(shè)中值得關(guān)注的一個視角[J].行政與法,2007,(03):69-71.

    [2]房寧,楊海蛟,張明澍.政治發(fā)展藍皮書:中國政治發(fā)展報告(2014)[M].社會科學(xué)文獻出版社,2014.7.

    [3]楊愛民.建立和健全有序推進農(nóng)村基層民主建設(shè)的運行機制[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005,(06):39-43.

    [4]鄧小平文選(第2卷)[C].人民出版社,1994.333.

    [5](德)馬克斯·韋伯.經(jīng)濟與社會(下)[M].林榮遠譯.商務(wù)印書館,1997.806-808.

    [6]中共臺州市委關(guān)于全面加強基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定(臺市委發(fā)[2015]87號文件)[Z].

    [7]王保珍.全面加強村民自治工作 推進農(nóng)村小康社會建設(shè)[EB/OL].http://www.chinarural.org/news,2005-07-03.

    [8](美)卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].上海人民出版社,2006.82-85.

    (責(zé)任編輯:劉亞峰)

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