法治視野下農(nóng)村基層民主建設(shè)的困境與出路

摘 要：民主與法治是國家政治文明兩個最基本的向度。在我國，農(nóng)村基層民主是國家民主政治的重要基礎(chǔ)，農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)的水平程度不僅直接影響著我國民主政治建設(shè)的進程，同時也是實現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。因此，如何加快法治化建設(shè)，使農(nóng)村基層民主走上規(guī)范、健康、有序發(fā)展的軌道，對于我國農(nóng)村基層民主政治發(fā)展影響深遠。新常態(tài)下，需要從“理念——制度——操作”三個維度著手，系統(tǒng)推進農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村基層民主；法治化；理念維度；制度維度；操作維度

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）06-0026-07

收稿日期：2016-03-11

作者簡介：林興初（1974—），男，浙江溫嶺人，中共臺州市委黨校副教授，研究方向為政治學(xué)、“三農(nóng)”問題。

一、研究的緣起：農(nóng)村基層民主建設(shè)

法治化的現(xiàn)實困境

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：以保障人民當家作主為核心，推進社會主義民主政治法治化。這對于我們今后發(fā)展社會主義民主政治具有重要指導(dǎo)意義。農(nóng)村基層民主法治建設(shè)作為社會主義民主政治建設(shè)的重要基礎(chǔ)，其水平高低將直接影響著我國民主政治的進程。

毋庸置疑，民主與法治是國家政治文明兩個最基本的向度。法治是政治民主化的核心內(nèi)容、基本標志和根本保障，直接體現(xiàn)為制度化、規(guī)范化、程序化。當前，我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的成就是有目共睹的，農(nóng)村基層社會“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”等好經(jīng)驗、好做法不斷涌現(xiàn)。但應(yīng)看到，由于現(xiàn)有的基層民主法律體系還存在著一定的缺陷，不能很好地適應(yīng)豐富變化、蓬勃成長的農(nóng)村基層政治生活，使得農(nóng)村基層政治生活表面上很是活躍，而實際上卻容易滋生混亂。[1]如在村民自治組織發(fā)展過程中出現(xiàn)的“村民資格”、候選人資格條件以及“賄選”“罷選”“撤選”等問題，其原因就在于選舉程序不完善及相關(guān)法律缺失，使得基層民主發(fā)展出現(xiàn)了法律真空地帶?！墩伟l(fā)展藍皮書：中國政治發(fā)展報告（2014）》指出，當前中國基層民主政治建設(shè)中還存在貪污腐化和違法亂紀的情況、政府干預(yù)自治的現(xiàn)象以及基層組織不依法自治或有法不依等問題。因此，繼續(xù)推進基層民主政治建設(shè)的法治化進程，是今后的重要任務(wù)。[2]

如果說村民自治的出發(fā)點是基于解決人民公社體制度廢除后出現(xiàn)的某種公共權(quán)力和基層組織的“真空”以及迅速解決基層社會運行“失范”的問題，那么現(xiàn)在我們關(guān)注的重點應(yīng)該是村民自治的“失序”問題。實踐中，一些村“兩委”關(guān)系緊張，使農(nóng)村民主自治面臨“二元悖論”的根本挑戰(zhàn)——強化黨的領(lǐng)導(dǎo)就會弱化村民自治，強調(diào)村民自治就會弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)；還有一些村重選舉，輕管理，一選了之。選舉結(jié)束后，村里的決策、管理、監(jiān)督便無人過問，出現(xiàn)了“民選的干部不民主”“穿新鞋走老路”的情況，被村民稱為“半拉子”的民主；甚至少數(shù)村的新村委會在工作中時常受到家族勢力、宗法勢力、金錢勢力乃至“黑社會”勢力的干擾。對此，學(xué)界普遍認為，這與農(nóng)村社會目前的現(xiàn)實狀況有著直接的關(guān)系。因此，在深化農(nóng)村基層民主時，要重視研究農(nóng)村社會的現(xiàn)實狀況并采取相應(yīng)的對策，決不能過于樂觀，頭腦發(fā)熱，抱不切實際的幻想。我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的問題歸根結(jié)底需要法治建設(shè)來解決，如何加快法治化建設(shè)，使農(nóng)村基層民主走上規(guī)范、健康、有序發(fā)展的軌道，是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)面臨的新課題。

二、臺州農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)情況

（一）經(jīng)驗——“四化一核心”運行機制推進了農(nóng)村基層民主的法治化進程

臺州是市場經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)，在創(chuàng)造了別具一格的“草根經(jīng)濟”的同時，也孕育了獨具魅力的“草根民主”，形成了基層民主政治形態(tài)的“臺州現(xiàn)象”。從1988年椒江黨代會常任制試點到2005年路橋區(qū)黨代表直選和市縣鄉(xiāng)三級黨代會常任制試點的全面鋪開；從1999年溫嶺市松門鎮(zhèn)開展“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”活動到2001年全市開展的“民主懇談”活動；從20世紀90年代初鄉(xiāng)間村隅的村規(guī)民約到2005年《臺州市村級組織工作規(guī)程（試行）》的出臺，臺州農(nóng)村基層民主政治建設(shè)在探索實踐中不斷得以規(guī)范、完善、深化、拓展，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的內(nèi)容和形式不斷豐富。如今，臺州已形成了“四化一核心”（即民主選舉法制化、民主決策程序化、民主管理規(guī)范化、民主監(jiān)督制度化，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位）的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)運行機制，農(nóng)村干部群眾依法決策、依法辦事、依法管理農(nóng)村各種社會事務(wù)的能力有了明顯提高。

⒈以法制界定民主權(quán)利，切實保障村民選舉權(quán)。民主選舉事關(guān)村民切身利益，是村民自治的前提和關(guān)鍵。為保證農(nóng)村選舉的公平、公正，臺州著力于選舉的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，以此保障村民的選舉權(quán)。在制度化規(guī)范化方面，臺州地方黨委和政府以《村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《黨章》為準繩，牢固樹立民主選舉的法律意識；在程序化方面，充分尊重村民的意見，通過黨員推薦、村民推薦、黨員大會選舉產(chǎn)生村黨組織委員。同時，全面推行村委會“公推直選”的做法，通過村委會“海推直選”“自薦海選”“競職承諾、公開競選”，由選民直接提名候選人或經(jīng)過預(yù)選確定正式候選人。

⒉以程序厘清民主細節(jié)，使村民決策權(quán)落到實處。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，臺州農(nóng)村村民的民主意識、參與意識、平等意識、開放意識和利益意識進一步增強。為了適應(yīng)這種新形勢，使村民的民主決策權(quán)真正落到實處，臺州在完善村民會議和村民代表會議議事規(guī)則的基礎(chǔ)上，注重議事決策程序設(shè)計，全面推行“民主提案、民主議案、民主表決、創(chuàng)業(yè)承諾、監(jiān)督實施”的村級重大事務(wù)民主決策“五步法”。臺州各地則以“民主懇談會”為總載體，創(chuàng)造性地開展了民主懇談、民主評議、民主聽證、村民公決等基層民主實踐活動。比如：溫嶺的“民主懇談會”、椒江的“民主述評制”、路橋的“民情夜談會”、玉環(huán)的“民主聽證會”、仙居的“村民大會公決制”、天臺的村級民主決策“五步法”、三門的“村民代表會議票決制”、黃巖的“三化十二制”、臨海的“五卡制”等。這些各有特色和側(cè)重點的農(nóng)村基層民主形式，吸引了村民的廣泛參與，方便了村民對公共事務(wù)的民主決策。其中，溫嶺的“民主懇談會”榮獲“中國地方政府創(chuàng)新獎”，在社會各界引起了極大的反響，被譽為“原創(chuàng)性的基層民主活動”。

⒊以機制規(guī)范民主運轉(zhuǎn)，尊重村民管理權(quán)。有效的民主管理是保護村民合法權(quán)益、增強村級組織的戰(zhàn)斗力的重要保障。臺州各地結(jié)合時代發(fā)展形勢和農(nóng)村實際，依法修訂并完善了《村民自治章程》和村規(guī)民約等民主管理制度，使其簡便易行、通俗易懂。比如：針對村務(wù)公開隨意性大的實際情況，臺州改進了村務(wù)公開制度，在村務(wù)公開內(nèi)容（從側(cè)重財務(wù)公開向全方位公開轉(zhuǎn)變）、公開方式（從常規(guī)性公開向群眾點題公開轉(zhuǎn)變）、公開環(huán)節(jié)（從事后公開向事前、事中公開轉(zhuǎn)變）、公開載體（靜態(tài)公開向動態(tài)公開轉(zhuǎn)變）上都作了具體規(guī)定。同時，健全了民主理財、項目建設(shè)等制度，并制定出臺了《臺州市民主治村十條》。這些措施不僅有效保障了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也充分調(diào)動了村民關(guān)心公共事務(wù)的積極性。

⒋以制度約束民主效果，強化村民監(jiān)督權(quán)。在后選舉時代，民主監(jiān)督是村民自治是否真正實現(xiàn)的重要衡量標準，如何有效發(fā)揮村民的監(jiān)督作用，保障村民的監(jiān)督權(quán)力，是遏制村干部濫用權(quán)力的重要手段。為此，臺州對民主監(jiān)督的實施主體、監(jiān)督內(nèi)容、程序和方法都作了制度性規(guī)定。比如：建立村務(wù)監(jiān)督委員會，獨立行使監(jiān)督權(quán)；全面實行村委會、村集體經(jīng)濟組織每月定期向村黨組織報告工作制度，重大事項實施前向村黨組織請示制，重大情況隨時報告制度；健全村級民主理財小組運行制度，按照“誰審批，誰負責(zé)”的原則，推進村級財務(wù)規(guī)范化管理；完善村干部離任審計制度，加大村干部離任審計力度，村兩委全體成員都在離任審計之列；全面實行民主評議村干部工作制度，完善黨員群眾每年對村黨組織、村委會、村經(jīng)濟組織及其成員的民主評議工作，把群眾滿意度作為評價標準。

可以說，臺州各地在推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的過程中，始終牢固確立黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國三者的有機結(jié)合和辯證統(tǒng)一這一根本要求，不僅在實踐中極大地推動了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展，而且在制度上較好地解決了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的規(guī)范化、程序化、法治化問題，形成了富有臺州特色的民主政治文化氛圍的“四化一核心”農(nóng)村基層民主政治建設(shè)運行機制。其本質(zhì)就是以市場化為取向的經(jīng)濟社會體制變革在基層民主政治建設(shè)中的具體體現(xiàn)和必然要求，是具有鮮明現(xiàn)代民主氣息的鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的新的實踐形態(tài)。

（二）問題——農(nóng)村基層民主法治化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)及成因分析

⒈現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為了促進基層民主法制建設(shè)，臺州自2003年就啟動了“民主法治村”的創(chuàng)建活動，成效顯著。截至2015年底，臺州共有國家級“民主法治村”9家，省級“民主法治村”112家，市級“民主法治村”757家。但值得關(guān)注的是，在具體實踐中，受思想認識、利益驅(qū)動和固有觀念等因素的影響，也暴露出一些新問題。

其一，局面駕馭難。這主要是針對部分基層黨組織來說的。特別是在新常態(tài)下，有的農(nóng)村基層黨組織由于領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政能力與依法治國的要求還不同程度地存在著“不符合”“難適應(yīng)”等問題，在面對農(nóng)村基層民主化進程時存在懼怕心理，有的甚至放任自流，結(jié)果導(dǎo)致引領(lǐng)農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)的作用被弱化，不能很好駕馭局面。

其二，素質(zhì)提高難。應(yīng)該看到，當前農(nóng)村干部及村民的民主觀念和法治意識仍相對滯后，政治素養(yǎng)和文化素質(zhì)仍有待提高。在“熟人社會”的農(nóng)村基層，人情之于法律執(zhí)行效果有著千絲萬縷的影響。比如：村干部和村民在遇到問題時還習(xí)慣于用傳統(tǒng)方法而較少使用法律手段來解決。依法辦事的理念還沒有根植人心，法律在農(nóng)村基層社會選擇性執(zhí)行的情況仍時有發(fā)生，最突出的表現(xiàn)就是農(nóng)村基層社會“信訪不信法”的治理難題。

其三，制度完善難。村級制度體系建設(shè)缺乏系統(tǒng)配套的頂層設(shè)計，有些規(guī)章制度建設(shè)滯后，難以適應(yīng)發(fā)展需要。如在民主選舉方面，候選人資格條件的確定、賄選的認定、選舉委員會不作為如何處理等問題，急需一套規(guī)范有效的村民選舉辦法；在民主決策方面，如何最大限度地體現(xiàn)民意，處理好宗族派勢、人情關(guān)系等問題；在民主管理方面，由于一些體制機制性障礙，使得村“兩委”職責(zé)交錯、分工不明、工作程序不清、關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，在一定程度上造成了村級管理的混亂；在民主監(jiān)督方面，有些村雖然建立了村民代表議事會和監(jiān)督小組，但在實際運行中監(jiān)督作用發(fā)揮還不夠理想，仍有不少需要從制度上進行完善的地方。

⒉成因分析。筆者認為，臺州農(nóng)村基層民主實踐中所出現(xiàn)的新問題，其成因應(yīng)從當?shù)氐慕?jīng)濟條件、社會環(huán)境和思想文化水平等方面來考量。

其一，經(jīng)濟因素。政治學(xué)原理告訴我們，利益是民主的內(nèi)在目的，利益矛盾則是推動民主發(fā)展的直接動力。這在農(nóng)村基層社會就直接表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組織、村民之間的經(jīng)濟利益沖突。從某種意義上講，農(nóng)民參與村民自治的最直接目的是為了獲得實惠，增加其利益存量，這是隱藏在農(nóng)村直接民主背后的經(jīng)濟動因。因此，農(nóng)村基層民主運行的過程，其實質(zhì)就是不同農(nóng)村社會群體利益的協(xié)調(diào)過程，農(nóng)村社會群體的利益協(xié)調(diào)狀況將直接決定著農(nóng)村基層民主的運行狀況。就目前而言，中國的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)民顯然也產(chǎn)生了巨大的分化，傳統(tǒng)“熟人社會”的格局被逐漸消解，多元的農(nóng)村利益格局無疑增加了農(nóng)村社會整合的難度，而基于不同立場和不同利益訴求的農(nóng)民，在“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”過程中勢必產(chǎn)生沖突，且這種沖突普遍是經(jīng)濟上占優(yōu)勢或宗族勢力強的一方勝出，這在臺州實踐中已被證實?？梢哉f，農(nóng)村經(jīng)濟利益沖突的復(fù)雜性，也使得農(nóng)村基層民主的實踐更加復(fù)雜。

其二，思想因素。在我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，仍受制于傳統(tǒng)封建政治思想的影響，社會主義民主政治思想還未完全形成，使得部分村民的民主意識淡漠。比如：在臺州，尤其是那些在經(jīng)濟上處于弱勢的農(nóng)民，對村民自治這種民主形式普遍采取了冷漠的態(tài)度，認為自身力量弱小，索性放棄了自己的民主權(quán)利。于是少數(shù)不法勢力或個人乘虛而入，他們無視村民利益、村級公共利益和國家利益，無視國家法律，無視社會主義道德規(guī)范，想盡一切辦法甚至采取非法手段進行所謂民主活動，利用村民自治達到個人目的。

其三，制度因素。農(nóng)村基層民主建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，制度建設(shè)事關(guān)全局，也最為根本。但在當下，我們不得不承認有些規(guī)范行為的制度是落后于農(nóng)村現(xiàn)實需要的?，F(xiàn)行法律對一些違反《村民委員會組織法》的行為缺乏剛性規(guī)定，懲治不力，使得一些違法亂紀行為不能得到及時有效的處理，從而導(dǎo)致實踐中打法律制度“擦邊球”的行為比比皆是，甚至產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”。

三、農(nóng)村基層民主法治化

建設(shè)的三個維度

在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)多元化、利益訴求多樣化的背景下，農(nóng)村基層民主發(fā)展過程必然是農(nóng)村社會利益關(guān)系的重新調(diào)整過程，這就需要從“理念——制度——操作”三個維度系統(tǒng)地整體推進農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)。具體而言，就要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，以法律制度為保障，拓寬農(nóng)民有序政治參與的渠道，充分發(fā)揮農(nóng)民主體性，從而把農(nóng)村基層民主建設(shè)推向健康、持續(xù)、有序的法治發(fā)展軌道，實現(xiàn)基層政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的有序運行機制。

（一）理念維度——要把民主與法治有機統(tǒng)一起來，突出黨的絕對權(quán)威性

黨的十八屆四中全會明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國”三者是有機統(tǒng)一的，也是建設(shè)社會主義法治國家的三大基本要素。這對農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)而言，就要牢固樹立起黨的領(lǐng)導(dǎo)的絕對理念。充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民依法實行自治，為加快發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的農(nóng)村基層民主法治化提供堅強的政治保障。

事實表明，農(nóng)村基層黨組織越有戰(zhàn)斗力，在推進農(nóng)村民主建設(shè)上也越主動，農(nóng)村民主建設(shè)水平也越高，對農(nóng)村基層的控制能力也越強。因此，在農(nóng)村基層民主建設(shè)中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這既是原則的，也是具體的；既要堅決維護黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，還要充分體現(xiàn)“還權(quán)于民”的民主取向。當前，臺州農(nóng)村的基層民主無論是在理論上還是在實踐中都不十分完善，一些村委會主任認為自己是被全體村民選舉出來的，具有更大的民意和合法性，不想接受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，并試圖與村黨支部分庭抗禮，藉此來弱化基層黨組織的號召力和凝聚力。對此，我們必須毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的絕對理念，要以加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高基層黨組織的執(zhí)政能力為首要目標，不斷完善相關(guān)制度和政策，明確村兩委權(quán)職邊界，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村基層民主。一要發(fā)揮基層黨組織宣傳教育作用，保持正確的政治方向。著力加強思想引導(dǎo)，在形成“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的共識上多下功夫，在農(nóng)村基層社會普遍樹立起“黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當家作主”深度融合的理念。二要運用基層黨組織的合法權(quán)利，完善有關(guān)制度政策?；鶎狱h組織要在遵循村民自治基本原則的前提下，通過村民大會和村民代表會議形成各種切實可行的規(guī)章制度。在選舉中要把黨和人民信得過的人推選為村組織領(lǐng)導(dǎo)人，并使之成為農(nóng)民利益的代言人。三要發(fā)揮基層黨組織動員整合能力，全面駕馭農(nóng)村全局。在農(nóng)村基層民主建設(shè)的具體活動中，要充分發(fā)揮黨組織的整體優(yōu)勢，集中各種力量，超前運作，組織領(lǐng)導(dǎo)好農(nóng)村基層民主建設(shè)的每一項活動，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，實現(xiàn)支部工作規(guī)范化、村民自治制度化、民主監(jiān)督程序化，[3]確保農(nóng)村基層民主建設(shè)有序推進。四要充分依靠群眾，積極回應(yīng)農(nóng)民強烈的法治訴求。要把基層黨組織的正確意見轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的自覺意愿，通過法治方式把黨的群眾路線與農(nóng)村基層民主法治建設(shè)有機結(jié)合起來，實現(xiàn)村級重大事務(wù)管理決策的科學(xué)化、規(guī)范化，提高村級組織自我依法運轉(zhuǎn)能力。

（二）制度維度——要把民主與制度完善有機統(tǒng)一起來，強化制度的規(guī)范性

“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[4]民主本質(zhì)上是一種秩序，需要靠制度來保障。而法治作為現(xiàn)代社會一種規(guī)范化和常態(tài)化的制度，能夠促成社會治理所需的公共秩序。因此，在農(nóng)村基層社會，關(guān)鍵就是要在推進民主化的同時積極推進法治化建設(shè)，把民主與制度建設(shè)有效地結(jié)合起來，切實把“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的內(nèi)容具體化、規(guī)范化和程序化，用法律法規(guī)來規(guī)范農(nóng)村各項事務(wù)生活，嚴格按照制度辦事，為農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)提供完善的制度保障。

農(nóng)村基層民主無疑是直接民主。在韋伯看來，“直接民主”是具有條件性的，在一個異質(zhì)的社會里，直接民主會造成毫無效率的管理、令人討厭的無能和不穩(wěn)定，并且最終急劇增加暴戾的少數(shù)人統(tǒng)治的可能。[5]因此，在利益分化的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中，為了避免這種狀況出現(xiàn)，當前的農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)應(yīng)從配套民主的視角著手，用發(fā)展的思維制定出一系列具有前瞻性的、規(guī)范的、系統(tǒng)的制度。對不適時宜的農(nóng)村政策法規(guī)要及時修訂，這不僅包括國家的法律，也應(yīng)包括各種具體的民主程序及規(guī)章。同時，還應(yīng)通過制度細化農(nóng)民的自治權(quán)利，明確權(quán)利的使用范圍、程序和效力，以此來切實保障農(nóng)民的自治權(quán)利。

當前臺州的農(nóng)村基層民主建設(shè)越來越側(cè)重于選舉后的民主實踐活動，并著重在“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”等環(huán)節(jié)上不斷進行制度創(chuàng)新，配套推行“四個全面推進”工程，著力實現(xiàn)民主與法治間的制度契合。具體而言，就是要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治有機統(tǒng)一的村民自治機制，不斷健全“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”等制度。一要全面推進村級民主選舉，把村干部的選任權(quán)交給村民。進一步規(guī)范村委會選舉程序，嚴格按照“公平、公正、公開”的選舉原則，把“思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實意為村民辦事的人”選進村委會班子，著重把好進口關(guān)。同時，建立健全不合格村民委員會成員、村民代表退出機制，完善罷免、辭職、停職程序，著力暢通出口關(guān)。二要全面推進民主決策，把重大村務(wù)的決定權(quán)交給村民。嚴格執(zhí)行《臺州市村級民主決策規(guī)則（試行）》，對涉及村民利益的重大事項，堅決貫徹“五議兩公開”決策程序，即按照“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會議商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議、表決結(jié)果公開、實施情況公開”的程序進行決策，[6]實現(xiàn)村級重大事項決策的民主性、科學(xué)性和公開性。三要全面推進民主管理，把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民。全面制定（修訂）和實施村規(guī)民約，進一步深化民主懇談、民主協(xié)商議事會等制度，推進基層協(xié)商制度化，充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的聰明才智，促進基層治理向“村兩委”、農(nóng)村基層社會組織和村民等多元主體共同治理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)村級公共事務(wù)治理能力的現(xiàn)代化。四要全面推進民主監(jiān)督，把對干部的評議權(quán)和村務(wù)的知情權(quán)交給村民。全面推行黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開制度，完善村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督機制，村里的重大事務(wù)及村民普遍關(guān)心的熱點問題都應(yīng)及時、全面地公開，接受村民的監(jiān)督，健全村民和代表對村務(wù)實行事前參與、事中介入、事后評議的保障機制。[7]

（三）操作維度——要把民主與農(nóng)民生活習(xí)慣有機統(tǒng)一起來，注重法治的程序性

毋庸置疑，具體的民主制度規(guī)定只有由內(nèi)轉(zhuǎn)外地付諸實踐才具有真正的生命。因此，從農(nóng)民的視角看，民主也不能僅僅只是一種政治制度，而應(yīng)當成為農(nóng)民日常生活的有機組成部分。讓民主真正進入農(nóng)民日常的生活世界，貼近農(nóng)民的生產(chǎn)生活，這是農(nóng)村基層民主建設(shè)需要解決的最根本問題。農(nóng)村基層民主建設(shè)只有立足于農(nóng)民，著眼于農(nóng)民的生活習(xí)慣，有序拓展農(nóng)民廣泛參與民主政治建設(shè)的渠道，確保農(nóng)民的訴求通過協(xié)商得以正確表達，才能為農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)提供正確的思想保障。

農(nóng)村基層民主法治化建設(shè)，就是要積極運用法治思維和法治方式解決農(nóng)民的各種難題，使農(nóng)村基層民主成為農(nóng)民合法有序參與、表達和監(jiān)督的有效制度，使農(nóng)民成為農(nóng)村社會秩序的締造者和維護者，從而不斷提高農(nóng)村基層協(xié)商民主的法治化水平，在法治軌道上推進農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一方面，要加強地方黨委政府的引領(lǐng)作用，積極設(shè)計方便農(nóng)民參與的有效載體。在此，臺州通過設(shè)計以“民主懇談”為主導(dǎo)的活動載體把農(nóng)村基層民主建設(shè)滲透到了“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等各方面，實現(xiàn)了農(nóng)村基層民主制度的具體化、經(jīng)?；?、實踐化，讓農(nóng)民能在日常的民主活動中反映、維護并實現(xiàn)其自身利益，獲得民主帶來的實惠，并在最大程度上把黨的意志與農(nóng)民的意愿有機結(jié)合起來，形成了強大的利益共同體，最終把農(nóng)村基層民主變得更為直接、更為真實；另一方面，要結(jié)合農(nóng)民生活習(xí)慣，積極開展民主實踐。實踐是民主最好的學(xué)校，民主只有在平常的實踐過程中才最容易被人所接受。對于農(nóng)民來說，一次民主的實踐參與過程要勝過無數(shù)次的政治宣傳和說服教育。因此，要把農(nóng)民的切身利益作為民主生活的議題，并實現(xiàn)常態(tài)化、制度化。由于這種貼近農(nóng)民日常生活的民主活動與農(nóng)民切身利益緊密相關(guān)，更能調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。長此以往，農(nóng)民自然而然地就形成了民主生活的習(xí)慣，民主意識不斷增強?？梢哉f，農(nóng)民每一次參與民主活動的過程，都是其提高民主意識、增強民主能力、熟悉民主規(guī)則的實踐過程。如此，農(nóng)民就會逐步養(yǎng)成主動運用法治思維和采取法治方式的良好習(xí)慣，并把法律內(nèi)化為日常生活自覺遵守的行為準則。為此，要把民主制度融入到農(nóng)民的日常生活中，讓民主政治真正成為一種生活化的民主，最終不僅實現(xiàn)政治民主，而且實現(xiàn)包括產(chǎn)業(yè)民主和經(jīng)濟民主在內(nèi)的全面的社會民主。[8]

農(nóng)村基層民主是我國社會主義民主政治的重要組成部分，而不是獨立于全社會的“自治民主”，且農(nóng)村基層民主的推進也必須是漸進性的。對此，筆者認為，當前我國農(nóng)村基層民主建設(shè)無論是在制度設(shè)計、法律體系完善方面還是在農(nóng)民的民主意識、民主能力等方面都有待于進一步提高和完善。當然，農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化以及社會發(fā)展的不平衡性也要求我們不斷創(chuàng)新民主運行機制，使農(nóng)村基層民主建設(shè)向“程序民主”階段深化，使制度民主更具有現(xiàn)實針對性和可操作性，以適應(yīng)農(nóng)村基層社會治理的現(xiàn)實需要?？傮w而言，從農(nóng)村基層民主發(fā)展的復(fù)雜性、艱巨性、長期性來看，缺少制度規(guī)范的農(nóng)村初始階段的“大民主”，必然要隨著民主實踐的多次洗禮而日益走向由法規(guī)作為剛性約束的“制度民主”的新階段。[9]因此，新常態(tài)下，既不可操之過急，也不能畏難不前。農(nóng)村基層民主必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過法治化建設(shè)，在農(nóng)村基層治理中真正實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國”的有機統(tǒng)一。

【參考文獻】

[1][9]林興初.有序化：農(nóng)村基層民主建設(shè)中值得關(guān)注的一個視角[J].行政與法，2007，（03）：69-71.

[2]房寧，楊海蛟，張明澍.政治發(fā)展藍皮書：中國政治發(fā)展報告（2014）[M].社會科學(xué)文獻出版社，2014.7.

[3]楊愛民.建立和健全有序推進農(nóng)村基層民主建設(shè)的運行機制[J].河北師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005，（06）：39-43.

[4]鄧小平文選（第2卷）[C].人民出版社，1994.333.

[5]（德）馬克斯·韋伯.經(jīng)濟與社會（下）[M].林榮遠譯.商務(wù)印書館，1997.806-808.

[6]中共臺州市委關(guān)于全面加強基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定（臺市委發(fā)[2015]87號文件）[Z].

[7]王保珍.全面加強村民自治工作 推進農(nóng)村小康社會建設(shè)[EB/OL].http：//www.chinarural.org/news，2005-07-03.

[8]（美）卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].上海人民出版社，2006.82-85.

（責(zé)任編輯：劉亞峰）