重大行政決策績(jī)效評(píng)估中的公眾參與

摘 要：在重大行政決策績(jī)效評(píng)估中引入公眾參與體現(xiàn)了決策部門對(duì)民意的尊重，相比傳統(tǒng)的政府自身評(píng)估模式，公眾參與式的績(jī)效評(píng)估更符合決策機(jī)關(guān)效益目標(biāo)和對(duì)系統(tǒng)評(píng)價(jià)功能的期待，其相應(yīng)的評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序也發(fā)生了變化。公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的法制化已成為行政法治發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)之一，而在我國(guó)的行政實(shí)踐中，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估尚存在諸多理論與實(shí)踐上的困境。因此，有必要在借鑒域外績(jī)效評(píng)估法制化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)重大行政決策績(jī)效評(píng)估的立法與制度建設(shè)提出設(shè)想，從而構(gòu)建一個(gè)復(fù)合型的績(jī)效評(píng)估模式。

關(guān) 鍵 詞：重大行政決策；績(jī)效評(píng)估；公眾參與；行政程序

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）06-0001-10

收稿日期：2016-03-25

作者簡(jiǎn)介：桂萍（1972—），女，浙江舟山人，宿遷學(xué)院法政學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

從政策學(xué)角度看，行政決策本身就包含一個(gè)完整的邏輯過程，即決策制定、決策實(shí)施以及決策效果評(píng)估三個(gè)具體過程。政府決策的這一循環(huán)過程表明，政府績(jī)效評(píng)估的本質(zhì)就是對(duì)重大行政決策方案及其實(shí)施過程有效性的評(píng)估，是重大行政決策的邏輯與實(shí)踐過程必不可少的環(huán)節(jié)。可以說，決策評(píng)估既是一項(xiàng)重大行政決策的終點(diǎn)，又是這項(xiàng)決策優(yōu)化的起點(diǎn)。在重大行政決策績(jī)效評(píng)估中引入公眾參與，將公眾參與作為政府績(jī)效評(píng)估的主導(dǎo)形式，體現(xiàn)了決策機(jī)構(gòu)對(duì)民意的尊重，有助于實(shí)現(xiàn)重大行政決策的民主化、理性化和正當(dāng)化，是我國(guó)建設(shè)“法治政府”“責(zé)任政府”和“服務(wù)型政府”的具體體現(xiàn)。

一、公眾參與重大行政決策績(jī)效

評(píng)估的要素分析

公眾參與政府績(jī)效評(píng)估是政府部門與公眾進(jìn)行交流、合作的方式，通過公眾參與政府績(jī)效評(píng)估，可以提高公眾對(duì)政府決策的支持度和信任度，保障重大行政決策的合法性與正當(dāng)性，對(duì)政府決策形成良性的激勵(lì)，使政府決策更加富有成效。

（一）公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估的主體

過去，重大行政決策績(jī)效評(píng)估主要是以政府為主導(dǎo)的內(nèi)部自我封閉式評(píng)估，而公眾參與程序的引入則使重大行政決策的服務(wù)對(duì)象——公眾真正融入到?jīng)Q策績(jī)效評(píng)估機(jī)制當(dāng)中。于是，“公眾滿意度”幾乎成為所有績(jī)效評(píng)估體系中的關(guān)鍵詞，公眾也開始成為績(jī)效評(píng)估不可或缺的評(píng)估主體。這種績(jī)效評(píng)估主體的變化反映在我國(guó)依法行政領(lǐng)域即公眾參與。以傳統(tǒng)政府為絕對(duì)主體的績(jī)效評(píng)估模式無法避免政府自我裁判的尷尬處境，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的績(jī)效評(píng)估忽略公眾參與，公眾對(duì)績(jī)效評(píng)估也普遍持不信任的態(tài)度，既不相信績(jī)效評(píng)估能夠就公眾關(guān)心的問題提供可靠、準(zhǔn)確的信息，也不相信政府部門開展的績(jī)效評(píng)估能夠真正地站在公眾的立場(chǎng)來評(píng)估政府作出的決策。于是，傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估受到公眾的冷落，決策機(jī)關(guān)應(yīng)用績(jī)效評(píng)估技術(shù)的激勵(lì)水平隨之下降，到最后，績(jī)效評(píng)估也就只能成為一種“與政府決策活動(dòng)無關(guān)而且乏味的數(shù)據(jù)游戲”。[1]為擺脫這種困境，政府決策績(jī)效評(píng)估就逐步由政府?dāng)U大到了公眾，并且公眾日益成長(zhǎng)為績(jī)效評(píng)估中的重要主體?！肮娮鳛檎?jī)效評(píng)估主體參與到政府績(jī)效評(píng)估中來，變被動(dòng)參與到主動(dòng)參與，可以說是對(duì)于目前的績(jī)效評(píng)估模式的一種顛覆，也是一種創(chuàng)新?！盵2]

在當(dāng)前重大行政決策績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中，公眾作為評(píng)估主體的模式主要有兩類：一類是以不特定的社會(huì)公眾作為評(píng)估主體，比如南京舉辦的“萬民評(píng)價(jià)活動(dòng)”。此類評(píng)估活動(dòng)多是通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段來調(diào)查某項(xiàng)政府決策的公眾滿意度，其特點(diǎn)是參與人數(shù)眾多，評(píng)估主體具有開放性和不穩(wěn)定性，因此評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和代表性會(huì)受到一定的影響。另一類是以特定的社會(huì)公眾作為評(píng)價(jià)主體，主要是按照職業(yè)身份劃分的特定群體，具體包括人大代表或政協(xié)委員、企業(yè)或社會(huì)組織、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一蛏鐣?huì)公眾?？v觀這兩類評(píng)估主體，存在兩個(gè)明顯的缺陷：一是公眾作為評(píng)估主體的參與通常是被動(dòng)式的參與，政府決策部門是績(jī)效評(píng)估唯一的發(fā)起者和主持者；二是參與評(píng)估公眾的代表性難以得到保障。社會(huì)公眾包括不同的利益群體，每個(gè)群體對(duì)公共決策都有著不同的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和利益訴求，如果只有其中一些群體通過各種途徑獲得了評(píng)估主體的地位，將對(duì)其他群體的利益訴求產(chǎn)生不利的影響，還可能侵害一些弱勢(shì)群體的利益。那么，如何彌補(bǔ)這兩類公眾參與績(jī)效評(píng)估模式的先天缺陷呢？這就需要我們?cè)谠O(shè)計(jì)相應(yīng)制度時(shí)，把公眾作為決策績(jī)效評(píng)估的發(fā)起主體和主導(dǎo)者，使其成為決策績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的中堅(jiān)力量。

（二）公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)是“一個(gè)量化過程——或給一個(gè)程序、項(xiàng)目或其他活動(dòng)的運(yùn)作指定的一個(gè)數(shù)目，以此作為標(biāo)準(zhǔn)來測(cè)定政府機(jī)關(guān)為公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)的狀況?！盵3]重大行政決策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是對(duì)重大決策制定、實(shí)施各個(gè)方面較為科學(xué)、精密、高度技術(shù)性的測(cè)度。一般來說，評(píng)估指標(biāo)必須解決以下幾個(gè)問題：“有針對(duì)性地評(píng)估政府哪些決策？有哪些評(píng)估角度？如何讓指標(biāo)的評(píng)估方法最恰當(dāng)?shù)胤从吃u(píng)價(jià)者的感受？如何使指標(biāo)之間依據(jù)其在整個(gè)體系中重要性和應(yīng)受重視程度不同而拉開每個(gè)指標(biāo)的影響力層次？”[4]由此可見，建立評(píng)估指標(biāo)體系需要較高的技術(shù)含量。

績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)因評(píng)估主體與評(píng)估方式的不同會(huì)有所區(qū)別。我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系有兩個(gè)層次：一個(gè)是政府主導(dǎo)的內(nèi)部指標(biāo)設(shè)計(jì)體系。由于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及聘任的專業(yè)技術(shù)人員相對(duì)較有保障，因而此類評(píng)價(jià)指標(biāo)較為科學(xué)、細(xì)致、專業(yè)。另一個(gè)是公眾參與式的政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)較為開放、籠統(tǒng)。這是因?yàn)楣妳⑴c政府績(jī)效評(píng)估主體的廣泛性、隨意性、不確定性不可避免地會(huì)導(dǎo)致評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的粗放，難以形成體系化的指標(biāo)。這類指標(biāo)側(cè)重于公眾對(duì)決策的滿意度方面的評(píng)價(jià)，一般都會(huì)簡(jiǎn)單地區(qū)分“滿意”“比較滿意”“不太滿意”“不滿意”等幾個(gè)評(píng)估層次。由于缺乏科學(xué)的數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)，這類測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)在很多情況下只是一種直觀的心理感受，具有強(qiáng)烈的主觀色彩，如果完全依此來評(píng)價(jià)決策，顯然不符合政府科學(xué)決策的專業(yè)性和技術(shù)性的要求。

那么，如何解決這種決策屬性與公眾評(píng)估指標(biāo)之間可能存在的不兼容性問題呢？首先，為了避免由于績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不細(xì)化、不明確給績(jī)效評(píng)估結(jié)果帶來不利影響，在公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)中，要針對(duì)決策內(nèi)容的具體操作方面盡量細(xì)化滿意度指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，而不是籠統(tǒng)地對(duì)某項(xiàng)決策內(nèi)容與效果作“滿意”或“不滿意”的簡(jiǎn)單區(qū)分。其次，在擬定決策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，要為參與評(píng)估的公眾確立一些一般性指導(dǎo)原則。這些原則大體上包括：⑴公眾能夠理解所有的測(cè)量指標(biāo)；⑵決策服務(wù)目標(biāo)與評(píng)估指標(biāo)相聯(lián)系；⑶評(píng)估指標(biāo)沒有太多干擾因素；⑷評(píng)估指標(biāo)能被清晰界定；⑸評(píng)估硬指標(biāo)與軟指標(biāo)相聯(lián)結(jié)。其作用在于確保評(píng)估指標(biāo)可以真正地反映公眾的意見，而不僅僅是反映決策機(jī)關(guān)的意志。

（三）公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估的程序

公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估的程序包括評(píng)估的方法、步驟和期限等?？?jī)效評(píng)估程序的規(guī)范程度直接影響績(jī)效評(píng)估的規(guī)范性和合法性，對(duì)評(píng)估程序進(jìn)行詳盡的規(guī)范能有效避免評(píng)估活動(dòng)的隨意性和盲目性。政府績(jī)效內(nèi)部評(píng)估程序一般是定期評(píng)估，“主要包括評(píng)估準(zhǔn)備、實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用三個(gè)階段”；[5]而公眾參與政府績(jī)效評(píng)估是一種不定期評(píng)估的外部程序，其程序設(shè)計(jì)相對(duì)復(fù)雜，更關(guān)注決策部門與公眾的交流和溝通，也特別強(qiáng)調(diào)評(píng)估信息公開與對(duì)公眾評(píng)價(jià)的回應(yīng)。具體言之，公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估包括以下幾個(gè)步驟：

首先，制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。公眾參與式的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系以公眾滿意度為主導(dǎo)指標(biāo)，在制定指標(biāo)體系之前，要廣泛征求公眾對(duì)重大行政決策的意見，然后在匯總分析公眾意見的基礎(chǔ)上制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

其次，幫助政府做好信息收集工作。在這個(gè)程序中，相關(guān)決策部門的行政人員對(duì)數(shù)據(jù)收集工作承擔(dān)主要責(zé)任，公眾作為輔助角色共同承擔(dān)數(shù)據(jù)收集任務(wù)，主要包括復(fù)查數(shù)據(jù)收集方法、選擇科學(xué)的數(shù)據(jù)計(jì)量方法等。

再次，信息公開。公眾參與重大行政決策評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估方法、程序及結(jié)果等一切與評(píng)估有關(guān)的信息都必須向公眾公開。真實(shí)、全面的信息不僅能保障公眾對(duì)評(píng)估進(jìn)行有效監(jiān)督，也能促進(jìn)公眾與決策機(jī)關(guān)之間的了解與溝通，促進(jìn)決策績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)與新的決策制定和修改環(huán)節(jié)的有效銜接。

最后，對(duì)公眾評(píng)估的回應(yīng)與反饋。決策評(píng)估部門要認(rèn)真對(duì)待公眾提出的意見，公眾評(píng)估要得到?jīng)Q策部門負(fù)責(zé)任的回應(yīng)?；貞?yīng)與反饋的內(nèi)容包括決策部門基于績(jī)效評(píng)估結(jié)果而采取的對(duì)決策的調(diào)整和修改措施，以及相關(guān)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和行政責(zé)任。具體做法可以是決策部門在相關(guān)媒體或網(wǎng)站上公布評(píng)估結(jié)果、對(duì)相關(guān)建議予以回應(yīng)或是撰寫一份較為全面、詳盡的評(píng)估結(jié)果報(bào)告并公之于眾。

二、域外公眾參與政府績(jī)效

評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)60-70代以來，為了應(yīng)對(duì)政府財(cái)政危機(jī)、公共服務(wù)效率低下所產(chǎn)生的公眾對(duì)政府的信任危機(jī)，英國(guó)和美國(guó)開始了新公共管理運(yùn)動(dòng)，也因此促進(jìn)了政府績(jī)效評(píng)估的興起，其中，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的法制化管理已成為行政法治發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)之一。美國(guó)、英國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家對(duì)政府績(jī)效評(píng)估都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，形成了較為完善的績(jī)效評(píng)估制度體系。

（一）績(jī)效評(píng)估的主體由政府部門擴(kuò)大到了包括公眾在內(nèi)的多方主體

在績(jī)效評(píng)估興起階段，其定位主要是上級(jí)行政部門控制下級(jí)行政部門的工具，公眾沒有參與績(jī)效評(píng)估的可能性，此階段的重大行政決策績(jī)效評(píng)估是單向的，參與評(píng)估的主體主要是政府部門以及一些專門設(shè)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)。但上世紀(jì)末以來，隨著公眾參與政府決策與政府管理運(yùn)動(dòng)的廣泛開展，重大行政決策績(jī)效評(píng)估的參與主體也逐漸由政府單一主體擴(kuò)大到了包括公眾在內(nèi)的多方主體。

比如在英國(guó)，從撒切爾政府開始，以后的歷屆政府都注重發(fā)揮績(jī)效評(píng)估在政府部門運(yùn)作中的作用。撒切爾政府在“效率優(yōu)位”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，推出了“雷納評(píng)審”“部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)”等政府內(nèi)部績(jī)效評(píng)估模式。這種評(píng)估模式采用分權(quán)的方式，由政府部門進(jìn)行自評(píng)，有時(shí)也會(huì)聘請(qǐng)一些專家參與評(píng)估。自20世紀(jì)80年代末起，撒切爾政府又推行了“公民憲章運(yùn)動(dòng)”和“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”，主張用民意測(cè)驗(yàn)來測(cè)定行政效益和服務(wù)質(zhì)量，引領(lǐng)了質(zhì)量和顧客滿意的新方向。梅杰政府又進(jìn)一步強(qiáng)化了提升政府服務(wù)質(zhì)量的行政改革，頒布的很多憲章都強(qiáng)調(diào)公眾的滿意度。在布萊爾政府執(zhí)政后，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向的公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步完善了公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估體系。[6]由此可見，在英國(guó)，參與評(píng)估的主體由政府?dāng)U大到公眾是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，公眾參與和公民導(dǎo)向逐漸成為英國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的核心理念。

美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估已經(jīng)發(fā)展成為鑲嵌于美國(guó)政府運(yùn)作過程中的重要制度。美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的主體是以政府為主，包括國(guó)會(huì)審計(jì)署、總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室、決策執(zhí)行部門等。這種內(nèi)化為美國(guó)政府的內(nèi)部管理和控制的績(jī)效評(píng)估模式強(qiáng)化了行政系統(tǒng)的專業(yè)化特色，是建立在對(duì)政府充分信任基礎(chǔ)上的自我激勵(lì)和內(nèi)部控制，具體表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)自身制定評(píng)估目標(biāo)，自己組織評(píng)估技術(shù)力量。美國(guó)績(jī)效評(píng)估主體是以政府為主，但并不限于政府本身，公眾參與績(jī)效評(píng)估活動(dòng)也廣泛存在，只是與我國(guó)類似的“民意測(cè)驗(yàn)”式的參與評(píng)估方式不同，美國(guó)公眾參與模式不強(qiáng)調(diào)公眾大規(guī)模的參與，而是通過高度技術(shù)化、專業(yè)化的評(píng)估指標(biāo)體系以及管理手段來實(shí)現(xiàn)公眾參與。[7]

公眾參與的一個(gè)新的發(fā)展趨勢(shì)是參與決策績(jī)效評(píng)估的主體由公眾被動(dòng)地作為評(píng)估主體發(fā)展到了公眾主動(dòng)參與績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，即建立了“公民發(fā)起的績(jī)效評(píng)估”（citizen-initiated performance assessment，簡(jiǎn)稱CIPA）模型。在CIPA模型中，公眾代表、議員與行政人員聯(lián)手配合，共同完善績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，并最終將這些評(píng)估指標(biāo)融入到政府的決策過程中。公眾代表是通過各種渠道招募來的，比如問卷調(diào)查就可以成為招募績(jī)效評(píng)估小組成員的方法，如果一個(gè)城市經(jīng)常做全市范圍的民意調(diào)查，調(diào)查問卷即可附帶詢問調(diào)查對(duì)象是否愿意成為公眾代表。CIPA模型盡管在美國(guó)一些州已經(jīng)取得了初步實(shí)踐成果，但其實(shí)施成本較高、對(duì)公眾素質(zhì)要求較高，因此，如何讓公眾了解績(jī)效評(píng)估的目的與作用，如何維系公眾的參與熱情，如何照顧到不同群體的利益等問題將會(huì)是CIPA模型大規(guī)模推行面臨的挑戰(zhàn)。[8]

（二）公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估的立法日益完善

隨著績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的深入開展，很多西方國(guó)家都制定了相關(guān)的法律和制度來規(guī)制和明確績(jī)效評(píng)估的程序，從而保證了公眾參與的制度性與穩(wěn)定性。當(dāng)前，有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估立法的模式有“統(tǒng)一立法”和“分散立法”兩種。政府績(jī)效評(píng)估統(tǒng)一立法模式始于美國(guó)，主要包括：1993年美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》（GPRA）是有關(guān)績(jī)效評(píng)估制度的首部立法，此外，還有大陸法系中韓國(guó)的《政府績(jī)效評(píng)估框架法案》以及日本的《政府政策評(píng)估法》等?！俺绹?guó)之外的其他國(guó)家一般采用分散立法的模式，規(guī)定政府績(jī)效問題的立法主要分為三類：一是政府組織法，如英國(guó)的《地方政府法》、新西蘭的《公共部門法》；二是財(cái)政和預(yù)算法，如澳大利亞的《財(cái)政管理與經(jīng)濟(jì)責(zé)任法》、新西蘭的《公共財(cái)政法》和《財(cái)政責(zé)任法》；三是審計(jì)基本法，如澳大利亞的《審計(jì)長(zhǎng)法》、新西蘭的《公共審計(jì)法》等?！盵9]

以首部績(jī)效評(píng)估統(tǒng)一立法——美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》（GPRA）為例，該法案為美國(guó)績(jī)效評(píng)估體系化的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，提供了合法性依據(jù)。該法案中的以下幾個(gè)特點(diǎn)值得關(guān)注：第一，成立預(yù)算管理辦公室，作為管理、監(jiān)督、指導(dǎo)績(jī)效評(píng)估的核心組織機(jī)構(gòu)；第二，在績(jī)效評(píng)估的方式和程序上操作十分靈活，法案給各政府部門留下了很大的自由裁量空間；第三，改變了以往績(jī)效評(píng)估只關(guān)注過程不注重結(jié)果的運(yùn)作模式，而是根據(jù)各政府部門設(shè)立的任務(wù)目標(biāo)來衡量評(píng)估結(jié)果；第四，法案強(qiáng)調(diào)了戰(zhàn)略規(guī)劃的重要性，從試點(diǎn)開始逐步推進(jìn)法案。同年，美國(guó)通過了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的行政命令，進(jìn)一步提升了社會(huì)公眾的滿意度。英國(guó)也逐步以法律的形式將重大行政決策績(jī)效評(píng)估的公眾參與程序予以明確，從而使公眾參與有了法律依據(jù)，也為其參與提供了保障。

（三）由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估成為常態(tài)

“政府績(jī)效評(píng)估本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的委托責(zé)任，這是第三方評(píng)估被用于政府績(jī)效評(píng)估的物質(zhì)性基礎(chǔ)?！盵10]在評(píng)估模式發(fā)展過程中，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的優(yōu)勢(shì)越來越凸顯，第三方機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)了評(píng)估工作中大量而具體的事務(wù)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之所以在政府績(jī)效評(píng)估中越來越受到重視，原因在于：一方面，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)兼具了評(píng)估的專業(yè)性及中立性，能夠保障決策評(píng)估結(jié)果具備更強(qiáng)的科學(xué)性。重大行政決策涉及重大投資項(xiàng)目規(guī)劃、重大政策制定等事關(guān)公共利益的重大事項(xiàng)，決策往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，這就決定了零星、單個(gè)專家的力量難以完成如此復(fù)雜的任務(wù)，而第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有足夠的能力來開發(fā)科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)估指標(biāo)體系并對(duì)專業(yè)評(píng)估工作做好有效分工，因此，其比沒有組織化的公眾評(píng)價(jià)更具專業(yè)性；同時(shí)，由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在人員、組織、財(cái)政上相對(duì)獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，因而比決策部門的內(nèi)部評(píng)估更具中立性。另一方面，通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)化的運(yùn)作，可以組織、吸引更多的公眾參與到重大行政決策績(jī)效評(píng)估當(dāng)中，政府與公眾之間的溝通會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，公眾對(duì)政府的信任度也會(huì)得到大幅度提升?？傊谌綑C(jī)構(gòu)參與到評(píng)估活動(dòng)中，有利于形成政府、公眾、第三方機(jī)構(gòu)等多主體參與的評(píng)估模式。這種多主體參與的評(píng)估模式既有利于評(píng)估各方的相互溝通、協(xié)作與制衡，也能保證績(jī)效評(píng)估的有效性和公正性。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家中的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)一般都比較完善。以美國(guó)為例，其評(píng)估機(jī)構(gòu)與決策咨詢機(jī)構(gòu)類似，也有半官方和民間機(jī)構(gòu)之分。具體而言，既有由美國(guó)政府出資設(shè)立的半官方機(jī)構(gòu)，也有經(jīng)過最高權(quán)力機(jī)關(guān)議會(huì)批準(zhǔn)，由民間自發(fā)設(shè)立的民間機(jī)構(gòu)。典型代表如著名的坎貝爾公共事務(wù)研究所，該研究所的評(píng)估范圍幾乎涉及政府所有部門的決策、人事、財(cái)政等方面。美國(guó)在各決策領(lǐng)域都有比較發(fā)達(dá)的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，在行政管理的各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著重要的作用。比如美國(guó)的高等教育質(zhì)量之所以能一直保持高水準(zhǔn)，與其完善的高等教育第三方評(píng)估體系和制度是分不開的。

三、我國(guó)公眾參與重大行政決策

績(jī)效評(píng)估的困境

近年來，政府績(jī)效評(píng)估無論是從理念上還是從制度層面上都已經(jīng)成為我國(guó)公共行政學(xué)和行政法學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)關(guān)鍵詞。進(jìn)入本世紀(jì)后，國(guó)家人事部每年都適時(shí)推出《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，地方政府績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)也初現(xiàn)端倪。2015年初，江蘇省率先出臺(tái)了第一個(gè)省級(jí)區(qū)域法治建設(shè)指標(biāo)體系，這標(biāo)志著我國(guó)地方政府法治建設(shè)指標(biāo)體系建設(shè)開始步入制度化的軌道。在這些指標(biāo)體系中，公眾參與正成為政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要指標(biāo)?？梢哉f，“與我國(guó)傳統(tǒng)的‘自上而下、自我評(píng)價(jià)的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐相比，當(dāng)前的政府績(jī)效評(píng)估制度呈現(xiàn)出‘政府主導(dǎo)、自下而上、上下呼應(yīng)的趨勢(shì)，并且在‘政府主持——公眾參與的主導(dǎo)模式中開始出現(xiàn)‘非政府第三方機(jī)構(gòu)主持——公眾參與的新模式?！盵11]社會(huì)公眾對(duì)參與式的績(jī)效評(píng)估也保持了一種認(rèn)可的態(tài)度。

然而，公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中的效果卻很難令各方滿意，因?yàn)楣妳⑴c績(jī)效評(píng)估往往成為一種“運(yùn)動(dòng)式”的走秀，重規(guī)模聲勢(shì)，輕實(shí)際評(píng)估效果，難免會(huì)出現(xiàn)評(píng)估的有效性差強(qiáng)人意、公眾參與意識(shí)薄弱、評(píng)估活動(dòng)組織能力低下等困境。

（一）意識(shí)困境

在我國(guó)傳統(tǒng)的行政決策過程中，公眾被動(dòng)地接受政府的安排已成為一種慣性，因此，在重大行政決策績(jī)效評(píng)估中，公眾普遍缺乏參與意識(shí)，甚至不少公眾參與是“裹挾式參與”，即非自愿的，而是受他人影響甚至是以被強(qiáng)制的方式參與到評(píng)估中。這種在不清楚決策評(píng)估具體內(nèi)容、不清楚自己權(quán)利義務(wù)的情況下作出的評(píng)估自然無法保障評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性。

公眾缺乏參與積極性的另外一個(gè)重要原因就是受成本因素的制約。每一個(gè)理性的公眾都會(huì)意識(shí)到參與政府績(jī)效評(píng)估會(huì)花費(fèi)相當(dāng)多的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)上的成本，因此，公眾在參與之前往往會(huì)權(quán)衡其中的“投入”與“產(chǎn)出”比。如果公眾認(rèn)為參與活動(dòng)只是一場(chǎng)作秀，或是發(fā)現(xiàn)自己只是績(jī)效評(píng)估參與活動(dòng)的“獨(dú)白者”，無法看到自己勞動(dòng)付出應(yīng)得到的成效，他們就會(huì)失去參與的熱情。事實(shí)上，評(píng)估結(jié)果往往會(huì)在數(shù)月甚至幾年之內(nèi)才能顯現(xiàn)出來，即便顯現(xiàn)出結(jié)果也不一定能影響到已經(jīng)作出的決策，這樣，要激發(fā)和維系公眾參與績(jī)效評(píng)估的熱情就相當(dāng)困難。

（二）制度困境

實(shí)踐中頗具草根特色的“萬人評(píng)議”活動(dòng)已成為近年來地方行政機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估的新方式。然而，公眾參與績(jī)效評(píng)估不能僅依靠倡導(dǎo)性的理念和“運(yùn)動(dòng)式”的民意測(cè)評(píng)，更需要配套的體制和機(jī)制加以保障。如果沒有健全的制度加以保障，公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估的可能性和有效性就會(huì)大打折扣，而且會(huì)浪費(fèi)寶貴的公共資源，影響政府的誠(chéng)信力。換言之，績(jī)效評(píng)估的制度困境就是指沒有建立長(zhǎng)期、有效、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效評(píng)估持續(xù)、穩(wěn)定的周期性制度尚未形成，如評(píng)估制度“在實(shí)踐中大都暴露出‘三多三少的弊端：一是形式主義多，實(shí)實(shí)在在的少；二是虎頭蛇尾多，善始善終少；三是空頭支票多，真正兌現(xiàn)少?！盵12]

具體言之，重大行政決策績(jī)效評(píng)估的制度困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是評(píng)估啟動(dòng)機(jī)制存在缺陷。目前，我國(guó)大部分地方政府開展績(jī)效評(píng)估都沒有在事前出臺(tái)詳盡的實(shí)施規(guī)則，使得績(jī)效評(píng)估的啟動(dòng)帶有較強(qiáng)的隨意性和不規(guī)律性。二是評(píng)估活動(dòng)信息公開程度不夠，公眾對(duì)評(píng)估活動(dòng)監(jiān)督缺位，這體現(xiàn)在評(píng)估活動(dòng)的各個(gè)階段。尤其是很多政府部門在評(píng)估活動(dòng)結(jié)束之后，往往對(duì)評(píng)估的結(jié)果諱莫如深，這不僅不能達(dá)到績(jī)效評(píng)估的預(yù)期目的，反而讓公眾對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估失去了信心。三是回應(yīng)性機(jī)制缺位。公眾的評(píng)價(jià)和意見往往得不到?jīng)Q策機(jī)關(guān)的反饋和回應(yīng)，更談不上向公眾公開修改決策的進(jìn)程和結(jié)果。四是程序性規(guī)則任意性較大。由于相關(guān)立法闕如，導(dǎo)致評(píng)估活動(dòng)沒有明確的期限和程序，相關(guān)程序規(guī)則缺乏可操作性，這就使得決策機(jī)關(guān)經(jīng)常隨意改動(dòng)“游戲規(guī)則”。也正是因?yàn)闆]有規(guī)則的約束，就使得公眾參與式績(jī)效評(píng)估從內(nèi)容到程序均處在政府自由裁量權(quán)的控制之下。五是重大行政決策績(jī)效評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制缺失。對(duì)于決策機(jī)關(guān)任意改動(dòng)評(píng)估程序和評(píng)估結(jié)果的行為缺少懲罰性的機(jī)制，嚴(yán)重影響了評(píng)估的嚴(yán)肅性。

（三）能力困境

首先，能力困境表現(xiàn)為制度本身存在的能力障礙。重大行政決策的內(nèi)部評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性和高效性，而公眾參與績(jī)效評(píng)估往往強(qiáng)調(diào)“公眾滿意度”等更為抽象、粗放的評(píng)價(jià)指標(biāo)，這種內(nèi)蘊(yùn)于制度中的緊張關(guān)系有可能導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)對(duì)公眾評(píng)價(jià)的冷漠，如果沒有明確、可操作性的程序規(guī)則指引，就很可能轉(zhuǎn)為決策機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)。

其次，公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估的組織能力存在功能性障礙。實(shí)踐表明，公眾通過各種社會(huì)組織或者公益性的社會(huì)團(tuán)體參與績(jī)效評(píng)估，相比以個(gè)人的名義表達(dá)自己的利益訴求更具權(quán)威性和影響力，也更能夠合法有序地參與到績(jī)效評(píng)估過程中。事實(shí)上，公眾個(gè)人試圖通過對(duì)政府的決策作出評(píng)估從而達(dá)到影響政府決策的目標(biāo)幾乎是不可能的。這是因?yàn)椋阂皇枪妭€(gè)人的利益訴求難以保證其代表性，不能體現(xiàn)社會(huì)公眾的最大公約數(shù)；二是由于公眾個(gè)人受教育程度、專業(yè)水平、成長(zhǎng)環(huán)境等因素的影響，對(duì)決策評(píng)估難以形成較為統(tǒng)一、完整的參與目標(biāo)；三是公眾個(gè)人在是否參與以及如何參與等問題上大都會(huì)根據(jù)自己的興趣愛好去選擇，往往帶有強(qiáng)烈的個(gè)體色彩，這會(huì)導(dǎo)致公眾參與隨意性不斷增大。

再次，提高績(jī)效評(píng)估組織能力需要相應(yīng)的組織化程度，而在我國(guó)，組織化參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估的范圍和程度還相當(dāng)有限。原因在于：一是我國(guó)社會(huì)團(tuán)體、非政府組織“先天發(fā)育”不足，在公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用；二是由于重大行政決策績(jī)效評(píng)估的啟動(dòng)具有隨意性，政府常常會(huì)臨時(shí)組織一部分公眾進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，導(dǎo)致公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估往往處于被動(dòng)狀態(tài)，很難選擇組織化的參與方式；三是由于政府、公眾與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間沒有進(jìn)行有效的溝通，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)難以做出讓各方都較為滿意的、權(quán)威性的評(píng)估?？梢哉f，正是因?yàn)榻M織能力的缺乏，才導(dǎo)致重大行政決策績(jī)效評(píng)估中的公眾參與出現(xiàn)了隨意性大、不具有權(quán)威性、參與較為混亂等問題。

四、公眾參與重大行政決策績(jī)效

評(píng)估的制度構(gòu)建

公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)了行政過程對(duì)民主價(jià)值的追求以及行政決策對(duì)公共性的追求，而保障公眾對(duì)重大行政決策績(jī)效評(píng)估的參與度，激發(fā)公眾的參與熱情，除了需要社會(huì)各方面合力培育公眾的參與意識(shí)之外，更需要有效的制度保障。具體來說，公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估應(yīng)該從以下幾個(gè)方面的制度構(gòu)建入手：

（一）從立法方面為公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估提供保障

我國(guó)目前沒有《行政程序法》和《重大行政決策程序規(guī)定》，也沒有專門針對(duì)績(jī)效評(píng)估制定法律法規(guī)，只有一些零散的政策性表述和效力層級(jí)較低的地方規(guī)范性文件，立法規(guī)范的闕如是績(jī)效評(píng)估法制化的最大障礙?！皣?guó)家在該領(lǐng)域能否盡快進(jìn)行專門立法，不僅關(guān)系這些先行探索地區(qū)政府績(jī)效管理的成敗，也關(guān)系我國(guó)政府績(jī)效管理法制化的進(jìn)度，更關(guān)系依法治國(guó)、依法行政能否實(shí)現(xiàn)?！盵13]

立法的過程是循序漸進(jìn)的。在全國(guó)制定統(tǒng)一的相關(guān)立法條件不成熟的情況下，建議可以先從地方立法開始，每個(gè)省先制定相關(guān)的評(píng)估方案，或是各省在制定本省的《行政程序規(guī)定》或《重大行政決策程序規(guī)定》時(shí)以相應(yīng)的章節(jié)對(duì)績(jī)效評(píng)估作出規(guī)范。地方政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的情況，在不與上位法相抵觸的情況下，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章并加以細(xì)化。當(dāng)前，在政府績(jī)效評(píng)估開展較為成熟的地方，有兩種推行績(jī)效評(píng)估的方法：一種是由省級(jí)政府先出臺(tái)一個(gè)指導(dǎo)意見，地級(jí)市再根據(jù)該指導(dǎo)意見結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況出臺(tái)一個(gè)本地區(qū)的考核方案，比如山東省和福建省的做法；另一種是先由一些市出臺(tái)評(píng)估辦法，在通過實(shí)踐檢驗(yàn)或修改之后，再向全省推行。

事實(shí)上，近年來，地方立法已有先例，如2009年的《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》是我國(guó)首部規(guī)范績(jī)效評(píng)估制度的地方性法規(guī)。這部法規(guī)創(chuàng)新了績(jī)效評(píng)估體系，包括自我測(cè)評(píng)、指標(biāo)考核、滿意度測(cè)評(píng)、綜合評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，是從行政成本、工作業(yè)績(jī)和社會(huì)效果三個(gè)角度進(jìn)行綜合的績(jī)效評(píng)估。但從全國(guó)范圍來看，有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估的立法不健全、規(guī)范層級(jí)過低、可操作性不強(qiáng)、隨意性大依然是比較突出的問題。因此，應(yīng)從立法方面為公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估提供保障。

（二）構(gòu)建復(fù)合型的績(jī)效評(píng)估模式

在我國(guó)，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異，再加上各級(jí)政府及其不同工作部門本身職能的差異，注定了在我國(guó)實(shí)行“一刀切”的重大行政決策績(jī)效評(píng)估模式是不可行的。重大行政決策績(jī)效評(píng)估要照顧到不同群體的利益，這就需要更為多元化的參與機(jī)制。因此，構(gòu)建復(fù)合型的績(jī)效評(píng)估模式是行政實(shí)踐的切實(shí)要求。

首先，構(gòu)建復(fù)合型的重大行政決策績(jī)效評(píng)估模式是指構(gòu)建符合不同地區(qū)情況的績(jī)效評(píng)估管理機(jī)制。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)評(píng)估的內(nèi)容作出相應(yīng)的調(diào)整，以使公眾更好地參與到評(píng)估活動(dòng)中。同時(shí)，對(duì)于不同的行政決策績(jī)效評(píng)估，在與法律法規(guī)不相違背的前提下，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，以使評(píng)估的結(jié)果更加貼近本地實(shí)際。

其次，構(gòu)建復(fù)合型的重大行政決策績(jī)效評(píng)估模式還要求在評(píng)價(jià)主體、對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)上做到公眾參與與技術(shù)理性兩種評(píng)估模式的有效結(jié)合。公眾參與到重大行政決策評(píng)估過程中是行政決策公共性的必然要求。從這個(gè)意義上說，必須引入公眾對(duì)政策的評(píng)價(jià)，但是，以“公眾滿意度”為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)的公眾參與式的績(jī)效評(píng)估模式并不能完全替代技術(shù)化的指標(biāo)評(píng)估，這就涉及到重大行政決策績(jī)效評(píng)估過程中公眾參與和技術(shù)理性之間的關(guān)系。重大行政決策的“公眾性”意味著公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估的合理性和必然性，但同時(shí)，專業(yè)化的知識(shí)和數(shù)據(jù)也是重大行政決策理性評(píng)價(jià)不可或缺的重要因素，因?yàn)橹卮笮姓Q策的制定與評(píng)估往往會(huì)因?yàn)闆Q策的專業(yè)性和技術(shù)性而具備理性和正當(dāng)性。

鑒于重大行政決策中的“公共性”與“技術(shù)理性”的這種“不兼容性”，重大行政決策績(jī)效評(píng)估在具體實(shí)踐中就需要有兩種模式：一種是公眾參與式的績(jī)效評(píng)估模式，另一種是技術(shù)理性式的績(jī)效評(píng)估模式。公眾參與式的績(jī)效評(píng)估模式以公共利益為核心價(jià)值訴求，以公眾大規(guī)模、直接的介入為主要評(píng)估方式，以公眾滿意度為決策效果的最重要指標(biāo)，著重驗(yàn)證重大行政決策對(duì)公眾偏好和價(jià)值選擇的匯集程度及效果；而技術(shù)理性式的績(jī)效評(píng)估模式則建立在科學(xué)、邏輯性的數(shù)據(jù)論證上，以專業(yè)知識(shí)為評(píng)價(jià)目標(biāo)，由行政專家通過知識(shí)篩選和數(shù)據(jù)結(jié)果對(duì)重大行政決策作出評(píng)價(jià)，公眾偏好只是作為行政專家對(duì)重大行政決策判斷的依據(jù)。這兩種模式單獨(dú)使用都存在著明顯的缺點(diǎn)。在公眾參與式績(jī)效評(píng)估模式中，公眾的主觀性及其知識(shí)的有限性、碎片化和表面化等都會(huì)構(gòu)成對(duì)重大行政決策理性的制約，單純的、多數(shù)據(jù)的績(jī)效評(píng)估還可能對(duì)少數(shù)群體的利益造成侵害；而在技術(shù)理性式的績(jī)效評(píng)估模式中，過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用難以保障公眾的話語權(quán)，會(huì)降低公眾參與重大行政決策的有效性，專家與決策部門聯(lián)手還容易導(dǎo)致知識(shí)與權(quán)力的聯(lián)合壟斷。因此，在理念和制度上探討一種將公眾與技術(shù)理性結(jié)合起來的“復(fù)合型績(jī)效評(píng)估模式”應(yīng)當(dāng)是一個(gè)較為理想的制度路徑。

復(fù)合型績(jī)效評(píng)估模式要做到同時(shí)兼顧重大行政決策的公共性和技術(shù)理性，就要充分考慮以下幾方面的因素：一是評(píng)價(jià)主體多元化，應(yīng)建立公眾、專家、決策機(jī)關(guān)三方并存的評(píng)價(jià)主體制度。三方評(píng)價(jià)主體應(yīng)根據(jù)決策事實(shí)問題與價(jià)值問題的區(qū)分，在決策中居于不同地位。專家應(yīng)該主要針對(duì)決策的事實(shí)問題與技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，公眾則主要針對(duì)決策的價(jià)值判斷內(nèi)容作出評(píng)價(jià)。二是針對(duì)決策內(nèi)容以及不同評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象的不同，設(shè)置不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，做到科學(xué)理性與公眾滿意度的有效結(jié)合。三是在具體實(shí)施環(huán)節(jié)，豐富績(jī)效評(píng)估方式，同時(shí)引入開放的公眾參與機(jī)制以及科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估手段。

（三）完善評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用是重大行政決策績(jī)效評(píng)估程序中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是績(jī)效評(píng)估制度的價(jià)值追求。如果只強(qiáng)調(diào)評(píng)估的形式，評(píng)估結(jié)束后不向公眾公開評(píng)估的結(jié)果，不注重分析、運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，公眾參與重大行政決策績(jī)效評(píng)估就失去了意義。因此，完善績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，是保障重大行政決策績(jī)效評(píng)估實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值的基本路徑。

評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制包括評(píng)估結(jié)果的展示與回應(yīng)機(jī)制，但其前提是強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果信息公開制度?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎??！痹谥卮笮姓Q策績(jī)效評(píng)估過程中，應(yīng)當(dāng)讓評(píng)估的各個(gè)階段都進(jìn)入到公眾的視野，接受公眾的監(jiān)督。而信息公開制度最重要的一個(gè)方面就是公開評(píng)估結(jié)果，公開決策部門對(duì)評(píng)估結(jié)果的反饋情況以及政府部門對(duì)評(píng)估結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)等。政府應(yīng)當(dāng)將重大行政決策績(jī)效評(píng)估的結(jié)果及時(shí)、準(zhǔn)確地予以公示，對(duì)公眾的疑問予以反饋，以盡可能地消除公眾對(duì)政府決策存在的疑慮。

評(píng)估結(jié)果可以通過當(dāng)?shù)孛襟w、政府相關(guān)部門網(wǎng)站予以公開，同時(shí)，相關(guān)評(píng)估決策機(jī)構(gòu)應(yīng)該撰寫一份內(nèi)容詳細(xì)的評(píng)估報(bào)告。由于評(píng)估報(bào)告的法律效力沒有相關(guān)立法和規(guī)則予以明確，因此，將重大行政決策績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用理解為一種柔性的行政行為更為合適。評(píng)估結(jié)果本身并不具有直接強(qiáng)制力，但可以“將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與行政處分、人事調(diào)動(dòng)任免以及各種形式的激勵(lì)和懲處措施之間進(jìn)行制度的有效銜接，即通過兩種方式來運(yùn)用評(píng)估結(jié)果：一種是通過授予高績(jī)效單位或部門更大的管理自主權(quán)，調(diào)動(dòng)其提高績(jī)效的積極性；另一種是績(jī)效預(yù)算，把績(jī)效水平和預(yù)算撥款有機(jī)聯(lián)系起來?！盵14]

總之，我國(guó)重大行政決策績(jī)效評(píng)估法制化進(jìn)程不是一蹴而就的，而是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程。為了防止低效力、不理性的公眾參與，避免公眾參與成為行政法治建設(shè)的“面子工程”，在當(dāng)前建設(shè)法治政府的背景下，在借鑒域外績(jī)效評(píng)估法制化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)不斷完善相關(guān)立法，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，這樣，才能逐漸從理念、體制和機(jī)制上構(gòu)建我國(guó)重大行政決策績(jī)效評(píng)估公眾參與制度。

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