城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)型：社區(qū)整合與網(wǎng)格管理

徐航英 崔恒

摘 要：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于中小城市的擴(kuò)張速度過快而治理經(jīng)驗(yàn)又相對缺乏，因而產(chǎn)生了城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理混亂、土地資源利用浪費(fèi)、社區(qū)凝聚力弱化等問題。在此背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)作為基層治理最薄弱且復(fù)雜的環(huán)節(jié)之一，其在行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、區(qū)域公共服務(wù)提供、流動(dòng)人口和區(qū)域治安管理等方面都需要進(jìn)行相應(yīng)的改革。在農(nóng)村社區(qū)融入城市的過程中，實(shí)現(xiàn)治理方式的轉(zhuǎn)型以推動(dòng)區(qū)域管理效能的提升，對促進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān) 鍵 詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；社區(qū)整合；治理方式；網(wǎng)格化管理

中圖分類號：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-8207（2016）06-0011-09

投稿日期：2016-03-22

作者簡介：崔恒（1981—），男，山東濟(jì)南人，武漢大學(xué)政治學(xué)博士，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士后，中南民族大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向?yàn)楸容^政治學(xué)、當(dāng)代中國政府與政治。

在現(xiàn)有的研究中，對城鄉(xiāng)結(jié)合部的概念往往綜合區(qū)位空間、結(jié)構(gòu)功能和內(nèi)外動(dòng)因來理解，并認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部有過渡性、邊緣性和動(dòng)態(tài)性的綜合特點(diǎn)。[1]本文所選取的觀察對象陽村①就體現(xiàn)出這些特點(diǎn)：在戶籍方面，既有農(nóng)業(yè)戶口，也有城市戶口；在民政事務(wù)方面，既有農(nóng)村傳統(tǒng)的婦聯(lián)計(jì)生、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助，也有新增的城市勞動(dòng)就業(yè)保障等；在基層治理方面，引入了多應(yīng)用于城市社區(qū)的“社區(qū)網(wǎng)格化管理”方式。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的對城鄉(xiāng)結(jié)合部治理方式的研究往往是對單個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部的問題進(jìn)行分析而缺少對其治理方式的系統(tǒng)總結(jié)，因而大多數(shù)學(xué)者在個(gè)案研究中提出的對策盡管較為宏觀但卻無法適應(yīng)微觀而系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)治理環(huán)境。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部這類較為特殊的基層治理，必須厘清其具體的治理環(huán)境和治理對象，否則任何新治理方式的引進(jìn)都會遭遇水土不服。為此，筆者從陽村入手，通過對其現(xiàn)有的治理方式、治理環(huán)境等進(jìn)行分析，從微觀的視角來闡述對我國城鄉(xiāng)結(jié)合部治理方式轉(zhuǎn)型的見解。

一、陽村現(xiàn)行的治理方式

陽村位于宜昌市伍家崗區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，其行政區(qū)劃尚屬于農(nóng)村，正在進(jìn)行“村改居”，但其經(jīng)濟(jì)成分、管理體制等與成熟的城市社區(qū)有較多共同之處。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

陽村的村黨支部和村委會界限模糊，基本是同一個(gè)班子。最初推行村黨支部書記兼任村委會主任的目的是為了解決以往因村委會主任和村黨支部書記意見不一、權(quán)責(zé)不明而造成的管理困難等問題。村委會雖按傳統(tǒng)構(gòu)架下設(shè)維穩(wěn)、治保、財(cái)務(wù)、民調(diào)、婦聯(lián)計(jì)生、社保文衛(wèi)六個(gè)委員，但與傳統(tǒng)農(nóng)村管理模式不同的是，這六個(gè)委員分別隸屬于便民服務(wù)、信訪維穩(wěn)和網(wǎng)格管理三個(gè)工作站。其中，便民服務(wù)站下新增設(shè)了勞動(dòng)保障、社保文衛(wèi)等與城市社區(qū)居委會同樣的管理機(jī)構(gòu)；信訪維穩(wěn)工作站內(nèi)有四名工作人員，其主要任務(wù)是化解當(dāng)?shù)匾蛘鞯夭疬w而引發(fā)的矛盾，以維護(hù)社會穩(wěn)定；網(wǎng)格管理工作站則是陽村推行網(wǎng)格化管理的產(chǎn)物，該村于2014年8月開始依據(jù)屬地管理原則，按400戶一個(gè)網(wǎng)格的標(biāo)準(zhǔn)劃分了4個(gè)網(wǎng)格。三個(gè)工作站皆由村黨支部書記擔(dān)任站長，另各設(shè)一個(gè)副站長主持日常工作，該村的村委會比傳統(tǒng)農(nóng)村的村委會工作人員多一倍以上，實(shí)際在崗人員達(dá)到21名。

（二）工作人員的產(chǎn)生

陽村工作人員的產(chǎn)生渠道主要包括上級任命或派遣、內(nèi)部推薦或選舉、公開招聘這三種形式。因?yàn)樵摯宕妩h支部書記責(zé)任重大，所以其產(chǎn)生方式尤為重要。村黨支部書記一般由上級黨組織任命或圈定候選人范圍，再經(jīng)由本級黨支部選舉產(chǎn)生，最后經(jīng)村民選舉任命為村委會主任。村委會委員也由選舉產(chǎn)生，選舉時(shí)采取設(shè)置固定投票站和流動(dòng)票箱相結(jié)合的方式。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，宜昌市各地區(qū)的網(wǎng)格員由市網(wǎng)格管理中心統(tǒng)一管理，其來源有兩種：一種是直接招用村委會干事或其他村內(nèi)人員，經(jīng)培訓(xùn)后直接上崗；另一種是由市人社局面向全市以考試的方式統(tǒng)一招錄。兩種方式都有知識水平和年齡的限制，只是第一種方式更看重已有的工作經(jīng)驗(yàn)或錄取人員在村里的人脈。目前陽村在崗的兩名網(wǎng)格員都是通過第一種方式被錄用的，月薪1200元左右。

村內(nèi)其余工作人員的來源比較復(fù)雜，有經(jīng)村委會討論確定聘用的由本村人擔(dān)任的臨時(shí)工作人員，也有由上級鄉(xiāng)政府統(tǒng)一招錄的工作人員，還有由上級單位下放基層掛職鍛煉的人員。這些人員中，以本村人為主，其文化水平普遍在高中以下。除了上級下派的掛職鍛煉人員外，其余工作人員都沒有編制，但其薪資均由村級財(cái)務(wù)和鄉(xiāng)政府的財(cái)政撥款負(fù)擔(dān)，平均在2000元/月左右。

（三）機(jī)構(gòu)日常事務(wù)

陽村的日常事務(wù)以行政下派事務(wù)居多，主要包括計(jì)生、衛(wèi)生、民政等。陽村自2003年起經(jīng)歷多次征地拆遷和安置補(bǔ)償，宜萬鐵路、城鄉(xiāng)路等重點(diǎn)工程的建設(shè)征占了村里的大量土地，截至2014年，共征占土地2338.95畝，拆遷711戶。在這十多年中，陽村村委會日常工作的重點(diǎn)就是按照上級政府的要求，協(xié)助完成征地拆遷和安置補(bǔ)償以及在此過程中的維穩(wěn)工作，該村村委會中一半以上工作人員的工作都圍繞此展開。而村里的自治事務(wù)也呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，主要是村委會換屆選舉、糾紛調(diào)解、村級財(cái)務(wù)管理、社區(qū)文化建設(shè)等。

除此之外，勞動(dòng)保障、社保文衛(wèi)工作也是為滿足向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的過程中所產(chǎn)生的服務(wù)需求而新增設(shè)的。以當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障為例：隨著土地被征收而轉(zhuǎn)為用于交通、房地產(chǎn)建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本消失，這對于年齡在45歲左右的村民來說是很殘酷的，因?yàn)樗麄冊械霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)變得毫無用處，而受年齡、身體條件和學(xué)習(xí)能力的限制，他們僅靠自身已經(jīng)很難重新獲得穩(wěn)定的職業(yè)。因此，村委會勞動(dòng)保障工作的主要內(nèi)容就是為無工作的村民提供就業(yè)信息，協(xié)助政府勞動(dòng)保障部門對村民進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)。

同時(shí)，村里網(wǎng)格站的日常事務(wù)包括：了解、統(tǒng)計(jì)和上報(bào)有關(guān)民政、勞保、計(jì)生、城管、衛(wèi)生、綜合治理、安全生產(chǎn)、消防等各方面的基層信息。網(wǎng)格員每個(gè)工作日內(nèi)都要對所負(fù)責(zé)的網(wǎng)格進(jìn)行巡查。而民政局、城管局、消防大隊(duì)等部門也會通過網(wǎng)格管理中心向每一個(gè)網(wǎng)格員下派諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)登記、社區(qū)衛(wèi)生情況上報(bào)、消防隱患排查等具體工作。

（四）權(quán)力構(gòu)成與決策方式

陽村的權(quán)力核心是村黨支部，村委會和村黨支部相互融合，除黨務(wù)工作由村黨支部負(fù)責(zé)外，其余事務(wù)一般是兩者共管，村里多數(shù)工作人員都是身兼數(shù)職。在陽村，學(xué)術(shù)界一直爭論的“兩委”沖突與博弈只是理論上的矛盾。村里工作人員的薪資大部分由鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，村黨支部書記的薪資更是由鄉(xiāng)財(cái)政全額負(fù)擔(dān)?？梢哉f，由村黨支部和村委會所構(gòu)成的村級組織與上級政府是“命令——服從”的關(guān)系。村黨支部書記、村委會副主任及村委會下設(shè)的六個(gè)委員組成了村內(nèi)的核心決策圈，重大決策一般由這些人合議做出。

眾所周知，考察決策方式最重要的兩個(gè)方面是決策主體和決策程序。在決策主體上：陽村以村黨支部書記為核心，但其村委會并沒有鮮明的層級觀念，決策時(shí)大家可以暢所欲言，最終由村黨支部書記綜合意見后做出決定。在決策程序上：第一，了解村民意見是必要的環(huán)節(jié)。陽村的做法是通過電話詢問與決策相關(guān)的村民的意見，或者邀請其代表參加決策會議并進(jìn)行意見陳述，以便決策時(shí)作為參考。第二，一般的決策要通過“兩委”相關(guān)工作人員合議做出，但緊急情況下也可由村黨支部書記單獨(dú)做出決策。第三，重要事項(xiàng)需要向鄉(xiāng)政府請示，結(jié)合政府意見做出決策。

（五）治理的手段

陽村和其它村莊一樣，在稅費(fèi)改革之后村民對于村莊的依附性大為下降，其顯著地表現(xiàn)是流出人口和流入人口的雙向增長。基于此，除了在征地拆遷過程中會采取“強(qiáng)拆”這種直接的強(qiáng)制性手段外，村里公共事務(wù)的治理一般是采用柔性的動(dòng)員式教育。如新二胎政策的執(zhí)行，就需要村里的婦聯(lián)計(jì)生工作人員逐戶進(jìn)行宣講。當(dāng)然，在某些方面也存在著隱性的強(qiáng)制手段，如在全區(qū)的精神文明創(chuàng)建活動(dòng)中，一旦發(fā)現(xiàn)居民有違反環(huán)境整治、治安維穩(wěn)等要求的行為時(shí)，將取消該居民獲取低保和各種補(bǔ)助的資格，同時(shí)在其它事項(xiàng)的辦理上也將受到限制。

當(dāng)前，電子政務(wù)建設(shè)在陽村已經(jīng)開始運(yùn)行，這也是網(wǎng)格化管理所必須依托的信息平臺。網(wǎng)格員每人都有一部手機(jī)作為手持終端，安裝有“e通”軟件，上級的所有工作任務(wù)都是由網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)通過手機(jī)直接派發(fā)給個(gè)人。在“e通”軟件操作界面上有社會救助、居民通訊錄、食品安全、消防隱患、信息核查、緊急處理、殘疾人服務(wù)、工商投訴等二十多個(gè)操作窗口。網(wǎng)格員進(jìn)行社區(qū)巡查時(shí)，會將發(fā)現(xiàn)的社區(qū)安全隱患通過手機(jī)軟件以圖文形式上傳，然后由上級網(wǎng)格管理中心將問題轉(zhuǎn)至對應(yīng)部門實(shí)行限期整改，該部門在問題解決后，在系統(tǒng)中同樣以圖文形式上報(bào)，表明已辦結(jié)，同時(shí)居民或網(wǎng)格員會對整改結(jié)果做出評價(jià)。

二、陽村現(xiàn)有治理方式中存在的問題

（一）對上負(fù)責(zé)的體制難以兼顧村民訴求

在陽村現(xiàn)有的治理方式中，最缺乏的仍然是有效的民意反映渠道，突出表現(xiàn)在近年來該村村民與政府和承包商就征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷安置方案所引發(fā)的多起上訪和群體性事件，這也是我國基層治理的一個(gè)老大難問題。盡管每一項(xiàng)決策都設(shè)有民意參與的環(huán)節(jié)，看似村民有很多解決訴求的渠道，但實(shí)際上這些渠道都存在著“玻璃門”。在對上負(fù)責(zé)的行政體制之下，村委會工作人員缺乏為村民所反映的問題而奔波的動(dòng)力。除非村民所反映的問題和意見引起了社會輿論的關(guān)注，進(jìn)而得到上級行政機(jī)構(gòu)的重視，并以行政任務(wù)的形式交至村委會時(shí)，才可能得到有效的解決。在這種情況下，村民由于無法通過便捷有效的途徑表達(dá)自身的利益訴求，自然會采取上訪等方式來解決問題。對此，筆者認(rèn)為，要想將矛盾化解在基層，關(guān)鍵在于建立有效的溝通機(jī)制。

（二）管理機(jī)構(gòu)的高度行政化

農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)最直接的原因是征地拆遷，陽村也不例外。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，陽村70%的社會矛盾都來自村民對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷安置方案的不滿，而此類矛盾糾紛的化解不僅需要政府的有效干預(yù)，還需要村委會積極配合做好對村民的解釋和動(dòng)員工作。因此，村委會能否有效發(fā)揮作用不僅影響著征地拆遷的進(jìn)度，而且關(guān)系著重點(diǎn)工程建設(shè)的進(jìn)度。這就使得上級政府更加重視對村委會人員的選任，而大量財(cái)政資金的支持也使陽村村委會對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的依賴。

從機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和負(fù)擔(dān)的職能上看，陽村村委會是準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。當(dāng)?shù)氐男旁L維穩(wěn)工作站直接接受區(qū)政府拆遷辦的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上是其常駐在村里的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。而該村的網(wǎng)格站接受的是雙重領(lǐng)導(dǎo)，一方面要完成各級網(wǎng)格管理中心的下派任務(wù)，另一方面網(wǎng)格員作為村委會的組成人員要協(xié)助其他工作人員處理村內(nèi)事務(wù)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式具有高度的行政化特點(diǎn)，雖然在信訪維穩(wěn)工作中成效明顯，但是從長期來看，對于整個(gè)地區(qū)的治理來說還存在著隱憂。因?yàn)榇逦瘯臼谴迕窈驼畬υ挏贤ǖ囊粋€(gè)主要渠道，如果過度行政化將無助于糾紛的化解和基層民心的凝聚。

（三）社區(qū)網(wǎng)格化管理存在的問題

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，陽村的網(wǎng)格員負(fù)擔(dān)重，薪資少，難以完全適應(yīng)工作要求。按照相關(guān)規(guī)定，專職網(wǎng)格員由網(wǎng)格管理中心以文件的形式確定，其職能有七項(xiàng)：信息采集、綜合治理、勞動(dòng)保障、民政服務(wù)、計(jì)劃生育、城市管理和食品安全，其中僅第一項(xiàng)信息采集所涉及到的就有就業(yè)、計(jì)生、低保、醫(yī)保、流動(dòng)人口等各種信息?？梢钥闯觯W(wǎng)格員的工作量非常大。而陽村一共劃分為四個(gè)網(wǎng)格，目前僅有的兩個(gè)網(wǎng)格員也是直接在村內(nèi)招聘和由原有村委會工作人員轉(zhuǎn)崗而來的，面對如此之多的工作任務(wù)本就力不從心，又被加入許多本應(yīng)由社區(qū)承擔(dān)的事務(wù)，使其疲于應(yīng)付，難以達(dá)到提高管理服務(wù)質(zhì)量的要求。例如：流動(dòng)人口的排查登記工作。陽村的流動(dòng)人口占全部人口的三分之一且仍有上升趨勢。這些流動(dòng)人口主要是在周邊建筑工地工作，居住期限以3-12個(gè)月為主，流動(dòng)性大，經(jīng)常是“人戶分離”，并且有些流動(dòng)人口根本就沒有辦理暫住證，網(wǎng)格員只能逐門逐戶的排查，工作難度很大。正如當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)格員楊女士所言：“我們這兒的日常工作特別雜，也特別繁重，基本沒時(shí)間再另外兼職。我們的工資由管理中心下發(fā)，分為基礎(chǔ)工資和績效工資，扣除醫(yī)保和社保，每月工資大概是1200元。我家里有五口人，女兒還在上幼兒園，每一學(xué)期的學(xué)費(fèi)就是5000元。同時(shí)還要負(fù)擔(dān)水電費(fèi)等各項(xiàng)開支，經(jīng)濟(jì)壓力很大……”

（四）機(jī)構(gòu)職能劃分不明

陽村村委會未拆遷時(shí)有5-10名左右的工作人員，現(xiàn)在卻達(dá)到21名。其中只有兩名網(wǎng)格員是隨著網(wǎng)格化管理推行而新增的，而其余十多名工作人員則是在傳統(tǒng)村委會體制之下增加的。在該村的便民服務(wù)廳有民事調(diào)解、治安保衛(wèi)、社保文衛(wèi)、婦聯(lián)計(jì)生等服務(wù)窗口，每個(gè)窗口配一名工作人員。這種劃分方法雖然有利于工作專業(yè)化，但實(shí)際上由于每個(gè)窗口的工作量不一樣，因而一些窗口的工作人員常常無事可做。筆者曾兩次在工作時(shí)間到訪該村村委會，都只有6-7名工作人員在崗。據(jù)他們反映：實(shí)行網(wǎng)格化管理之后，村里30%以上的管理服務(wù)工作都由網(wǎng)格員去完成了，一般也就是這幾個(gè)人在這里辦公。

三、陽村現(xiàn)有治理方式中存在

問題的原因分析

現(xiàn)有的研究成果中對城鄉(xiāng)結(jié)合部治理方式存在問題的分析可總結(jié)為以下三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理方式是導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部治理混亂、社會問題錯(cuò)綜復(fù)雜的原因之一，該觀點(diǎn)主要側(cè)重于城鄉(xiāng)結(jié)合部過渡性的特征在治理體系上的映射。城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、居民身份非農(nóng)業(yè)化以及伴隨土地征用而來的村居轉(zhuǎn)制，使其治理的生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出縱橫交錯(cuò)的特征，原有的農(nóng)村管理體制已難以適應(yīng)此種形勢的發(fā)展變化。[2]而部分地方政府還來不及變更現(xiàn)行的管理體制，只是部分引入了城市管理功能。此種情況下，由于政府權(quán)能、行政區(qū)劃調(diào)整等滯后于經(jīng)濟(jì)地域結(jié)構(gòu)的變化，使得城市政府管理無法及時(shí)跟進(jìn)，所導(dǎo)致的公共管理和服務(wù)“空缺”的矛盾將更加明顯；[3]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)有的體系忽視了民眾參與在城鄉(xiāng)結(jié)合部治理過程中的重要作用；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，管理的主體和手段單一是造成城鄉(xiāng)結(jié)合部治理混亂的重要因素之一。而筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，陽村現(xiàn)在治理方式中存在的問題有與上述觀點(diǎn)不同的原因。

（一）現(xiàn)實(shí)中的管理職能需求大于服務(wù)職能需求

在現(xiàn)有的研究中，很多學(xué)者都將城鄉(xiāng)結(jié)合部治理問題的原因歸結(jié)為基層民主不健全，其對策分析也都重點(diǎn)圍繞著培育社會組織、推進(jìn)基層民主、同時(shí)提升村（居）委會的獨(dú)立性和服務(wù)水平等層面展開。對此，筆者認(rèn)為，在城鄉(xiāng)結(jié)合部這種正在轉(zhuǎn)型的社區(qū)中，是管理職能多一點(diǎn)還是服務(wù)職能多一點(diǎn)不是由抽象的理論合理性所決定的，而是由其對應(yīng)的社會發(fā)展水平所決定的。以陽村的人口構(gòu)成為例，筆者從知識水平、外來人口比例、年齡構(gòu)成三個(gè)方面進(jìn)行分析：在知識水平方面，年齡在45歲以上的人只有30%左右具有初中以上學(xué)歷，年齡在18-45歲之間的人有55%以上具有初中以上學(xué)歷。由于學(xué)校教育和社區(qū)宣傳很少涉及基層民主的相關(guān)知識，因此村民對民主選舉、民主參與、民主監(jiān)督等了解有限；在外來人口比例方面，據(jù)村委會工作人員介紹，外來人口主要是青壯年的外來務(wù)工者，其中在當(dāng)?shù)販魰r(shí)間在3-12個(gè)月的人占到這部分人總數(shù)的50%以上，他們的活動(dòng)范圍一般僅限于工地周邊。而在當(dāng)?shù)亻L期居住的外來人員也是忙于工作，很少參與公共事務(wù)；在年齡構(gòu)成方面，對本村人而言，該村戶籍登記上的824戶2608人中，由于青壯年基本都外出打工了，實(shí)際上只有67%左右的戶籍人口常年在村居住，而以老弱婦孺為主的留守人口又是最易被政治邊緣化的人群?；谏鲜龇治龉P者認(rèn)為，民主選舉、民主監(jiān)督等基層民主固然重要，但對于陽村的普通村民而言，當(dāng)前最緊迫的不是推進(jìn)基層民主，而是地區(qū)發(fā)展所能帶來的就業(yè)機(jī)會和社會保障水平的提升。

（二）三線城市快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與人口重構(gòu)

陽村所在的宜昌市屬于典型的三線城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，由此帶來的是急劇擴(kuò)張的城市建設(shè)和不斷涌入的人口。以宜昌市伍家崗區(qū)為例：伍家崗區(qū)于1986年建區(qū)，該區(qū)在2010-2014這五年中，第一產(chǎn)業(yè)所占比重從1.1%下降到0.4%，實(shí)有耕地資源從348公頃下降到144公頃，糧食產(chǎn)量從1546噸下降到570噸，截至2014年，該區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的所有門類的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量均為負(fù)增長。其原因是該地區(qū)大規(guī)模的城市建設(shè)正在擠占農(nóng)業(yè)用地。房地產(chǎn)投資從2010年的25.89億元增加到2014年的80.56億元，房屋銷售面積從40.04萬平方米增長到173.5萬平方米。從2000年到2014年全區(qū)人口增長了約8.71萬，增長率為62.7%，對照同期人口自然增長率可見，該區(qū)的新增常住人口大部分是外來人口，變化規(guī)模之大超出該地區(qū)歷史上的任何時(shí)期。

郊區(qū)農(nóng)村人口城市化集聚流、郊區(qū)化擴(kuò)散流以及外來人口流三者聚集于城鄉(xiāng)結(jié)合部，是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口再分布的一個(gè)重要特點(diǎn)。宜昌市的流動(dòng)人口占總?cè)丝诘?0%，主要體現(xiàn)為郊區(qū)農(nóng)村人口城市化及外來人口在城鄉(xiāng)結(jié)合部的集聚。大量進(jìn)城務(wù)工的低收入群體主要是在周邊建筑工地工作，往往選擇寄居于租金低廉的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，居住期限多在一年以下，流動(dòng)性極大。

（三）“農(nóng)村——城市社區(qū)”的劇烈社會變革

與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化相對應(yīng)的是從未間斷的行政體制改革和行政區(qū)劃的變更。伍家崗區(qū)城市管理局在過去的八年中經(jīng)歷了三次機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，從2011年開始又在全區(qū)推行網(wǎng)格化管理，并著手建立了與之相配套的一體化的城市管理信息系統(tǒng)。

“農(nóng)村——城市社區(qū)”的劇烈變革和行政管理體制一樣，是由快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程引起的，這主要體現(xiàn)為農(nóng)村和城市治理邊界的模糊。農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的直接動(dòng)因來源于征地拆遷。征地拆遷不僅通過占用土地改變了以往的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，還直接改變了這個(gè)地區(qū)村民的生活方式。經(jīng)過征地拆遷，農(nóng)村由原有的一家一戶的散居變?yōu)榧w的小區(qū)安置，村民在向居民轉(zhuǎn)變的過程中需要共同適應(yīng)這種新的生活環(huán)境，其個(gè)人行為對集體利益和他人生活的影響要遠(yuǎn)高于原來的傳統(tǒng)農(nóng)村社會。原有農(nóng)村是一種傳統(tǒng)的“熟人社會”，依靠親緣和鄰里的互助維持著鄉(xiāng)村社會的運(yùn)轉(zhuǎn)，而在小區(qū)里，除了退休的老人之間能夠經(jīng)常交流，大多數(shù)年輕人都在快節(jié)奏的生活工作中無意識地弱化了鄰里間的情感交流。陽村從2003年開始進(jìn)行征地拆遷安置，到目前為止，一、二期的征地拆遷和安置補(bǔ)償工作已基本完成，86.3%的家庭入住到安置小區(qū)。該村從一個(gè)純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)榛緹o農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，僅用了不到10年的時(shí)間。

（四）原有的上層行政體制的制約

以網(wǎng)格化管理為例，目前經(jīng)由網(wǎng)格員上報(bào)給網(wǎng)格監(jiān)管中心的問題有很多難以得到解決。其原因在于實(shí)際能解決問題和需求的公共資源仍然在掌握在相關(guān)管理部門手中，他們的作為與否才起決定性作用，而各級網(wǎng)格監(jiān)管中心和基層網(wǎng)格員只是一個(gè)紐帶，并無權(quán)力和資源解決村民反映的問題。在陽村，村民普遍反映很多問題即使通過網(wǎng)格員上報(bào)，最終也因得不到回復(fù)而不了了之。如村民就社區(qū)防盜問題、道路問題、供水問題通過網(wǎng)格員向居委會和城管局反映了多次，但拖了一年多也未能解決。由此可見，網(wǎng)格化管理雖然可以作為一個(gè)突破點(diǎn)用以推動(dòng)整個(gè)治理體系效率的提升和服務(wù)意識的增強(qiáng)，但如果原有的管理機(jī)構(gòu)不進(jìn)行同步改革，而僅靠增設(shè)一個(gè)管理機(jī)構(gòu)并不能對整體管理效能的提高起到實(shí)質(zhì)性作用。

四、改革和完善城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)

治理方式的建議

城鄉(xiāng)結(jié)合部集中體現(xiàn)著鄉(xiāng)村與城市在生產(chǎn)、生活方式和地域文化等多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的沖突，這是我們不得不接受的現(xiàn)代化的陣痛。城鄉(xiāng)結(jié)合部治理方式的轉(zhuǎn)型，應(yīng)基于對現(xiàn)有問題的一種新的認(rèn)知視角，即應(yīng)從以往單純關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系或社會管理構(gòu)架轉(zhuǎn)向?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鐣P(guān)系、風(fēng)俗文化以及動(dòng)態(tài)的利益博弈的全方位分析。有學(xué)者認(rèn)為，一個(gè)完整的村落共同體，具有五種可以識別的邊界： 社會邊界、文化邊界、行政邊界、自然邊界和經(jīng)濟(jì)邊界……位于城市邊緣的農(nóng)村的邊界不斷被突破。村委會改為居委會，職權(quán)都有不同程度的變更。城市新移民不斷涌入甚至通婚，村落的文化邊界和社會邊界更具彈性。村落邊界開放的過程，其實(shí)也就是農(nóng)民的人生半徑擴(kuò)展的過程，也就是現(xiàn)代化的過程。[4]基于這些多維的分析視角，學(xué)者們提出了許多治理方式的變革和創(chuàng)新方案。如：蔣雪菲在對景德鎮(zhèn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的個(gè)案分析中提出，以社會資本為視角，打破城鄉(xiāng)二元治理體制，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)管理體制。[5]當(dāng)然，更多的研究內(nèi)容是城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民參與和基層民主，所提出的主要是以自治化、歸屬感、凝聚力為核心的社區(qū)制度文化等方面的建議。筆者在此試從社區(qū)整合、網(wǎng)格管理、治理結(jié)構(gòu)、社區(qū)規(guī)劃四個(gè)方面來闡述對城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)型的建議。

（一）推動(dòng)社區(qū)的整合

通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整使城鄉(xiāng)結(jié)合部能在經(jīng)濟(jì)利益、身份認(rèn)同等方面實(shí)現(xiàn)整合，是當(dāng)下城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理最迫切需要解決的問題。

⒈在經(jīng)濟(jì)利益方面，穩(wěn)定的工作和收入對家庭和社會和諧的作用是不言自明的。在城鄉(xiāng)結(jié)合部的拆遷工作中，首先應(yīng)該解決的是就業(yè)安置，其次才是拆遷補(bǔ)償。陽村及其它城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)在拆遷過程中所引發(fā)的糾紛和群體性事件，表面上看是村民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存有爭議，實(shí)際上村民對拆遷之后生活保障的擔(dān)憂才是其深層次原因。因此，在對城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理中，要通過就職介紹、就業(yè)技能培訓(xùn)等多種方式來保障原有的務(wù)農(nóng)人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)，對于年齡偏高或知識接受能力較弱的就業(yè)困難群體，要通過設(shè)置公益性崗位實(shí)現(xiàn)托底安置。當(dāng)然，對于陽村來說，更為理想的方式是能夠在本社區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，使其擁有集體資產(chǎn)，最終實(shí)現(xiàn)本地安置。

⒉在身份認(rèn)同方面，關(guān)鍵是社區(qū)文化建設(shè)和凝聚力的培育，要讓原來的村民逐步融入城市生活，適應(yīng)城市生活。在文化建設(shè)的過程中應(yīng)以村民自發(fā)、村（居）委會引導(dǎo)、政府提供支持為主要模式，村（居）委會和政府的作用應(yīng)該是完善軟硬件設(shè)施，為村民提供盡可能多的選項(xiàng)，而不是幫助村民選擇。在原有的以宗族血緣關(guān)系為紐帶的鄉(xiāng)村人際關(guān)系解體之后，需要通過日常的社區(qū)活動(dòng)來重新建立社區(qū)的凝聚力。陽村在這方面已做出了努力，如新建的社區(qū)活動(dòng)中心正在開展“希望家園”留守兒童陪護(hù)活動(dòng)，但總體而言其社區(qū)文化活動(dòng)還相對單一且滯后。社區(qū)文化建設(shè)一定是要分群體、分層次的，針對當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的人口結(jié)構(gòu)，筆者建議，應(yīng)當(dāng)先建立面向老年人和幼齡兒童的文化活動(dòng)，其主要內(nèi)容應(yīng)是交流與陪護(hù)，同時(shí)通過一系列的文化娛樂活動(dòng)使社區(qū)內(nèi)的交流加強(qiáng)，進(jìn)而重塑融洽的鄰里關(guān)系。

（二）改革和完善基層網(wǎng)格化管理

⒈通過明晰職能來控制網(wǎng)格員的工作量。目前，網(wǎng)格員的工作內(nèi)容涉及面廣，工作量大，對網(wǎng)格員的工作能力要求也高，而基層網(wǎng)格員較低的工資又很難吸引有能力的優(yōu)秀人才，因此不能將網(wǎng)格管理機(jī)構(gòu)當(dāng)成全能機(jī)構(gòu)，應(yīng)對網(wǎng)格員工作量和工作范圍進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控，以利于其更好地工作。首先，進(jìn)一步明確網(wǎng)格員的職責(zé)。目前網(wǎng)格員的七項(xiàng)職能太過籠統(tǒng)，很多本應(yīng)由民政、城管、公安等行政部門承擔(dān)的日常巡查任務(wù)全部推給了網(wǎng)格員。對此，筆者建議，對七項(xiàng)職能中的每一條都要詳細(xì)確定其具體內(nèi)容，即使是需要網(wǎng)格員臨時(shí)協(xié)助的工作，也要明確其它行政部門的主體責(zé)任。其次，明晰村（居）委會和網(wǎng)格站需要各自負(fù)擔(dān)的職責(zé)。盡管基層網(wǎng)格站由各級網(wǎng)格管理中心直接管理，但實(shí)際上網(wǎng)格員無法拒絕村里交辦的非職責(zé)內(nèi)的事務(wù)。而網(wǎng)格員的工作重點(diǎn)是信息采集和反饋，計(jì)劃生育、民政服務(wù)等工作應(yīng)由村（居）委會原本對應(yīng)的委員進(jìn)行管理。只有明確權(quán)責(zé)，才能從根本上解決網(wǎng)格員工作職責(zé)不清、工作任務(wù)繁重的問題。

⒉加強(qiáng)對網(wǎng)格員的監(jiān)管，提高人員素質(zhì)。在由于上級網(wǎng)格管理中心對于網(wǎng)格員在社區(qū)巡查工作的監(jiān)督存在困難，而居民的意見在考核中又不起決定性作用，導(dǎo)致部分網(wǎng)格員只是在小區(qū)門口轉(zhuǎn)一圈就走，“一日雙巡”及與所轄網(wǎng)格居民一周見面一次的工作有流于形式的趨向。對此，筆者建議在考核中應(yīng)對所有網(wǎng)格員的日常巡查工作進(jìn)行不定期抽查，并將居民的意見作為決定性評判標(biāo)準(zhǔn)之一。同時(shí)，在人員選拔和日常培訓(xùn)上要加大投入，提高網(wǎng)格員的素質(zhì)和能力。

⒊借助互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)與居民的實(shí)時(shí)溝通?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)既能有效地打破各個(gè)行政部門之間的交流壁壘，也能用來實(shí)現(xiàn)各行政部門與民眾的直接對話。目前，網(wǎng)格管理所依托的信息管理系統(tǒng)中并沒有普通居民使用的網(wǎng)絡(luò)軟件終端。筆者建議，可以配套開發(fā)供普通居民使用的網(wǎng)格管理手機(jī)軟件，主要用于居民上報(bào)社區(qū)里的公共安全隱患、消防安全隱患以及其它需要解決的問題。這些問題經(jīng)各級網(wǎng)格管理中心審核中轉(zhuǎn)，交至對應(yīng)的職能部門去解決，不僅可以方便居民，還可以有效減輕基層網(wǎng)格員的工作壓力。

（三）基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整

筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理方式的調(diào)整應(yīng)是分階段的。對于剛開始進(jìn)行征地拆遷的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，應(yīng)著重于行政控制能力的強(qiáng)化；而像陽村這樣完成拆遷安置的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，則應(yīng)從調(diào)整著手。

在機(jī)構(gòu)和人員配置方面，需要依據(jù)職能進(jìn)行調(diào)整。村內(nèi)設(shè)立的信訪維穩(wěn)工作站在結(jié)束拆遷工作、完成向城市社區(qū)轉(zhuǎn)換之后，其職能會逐步弱化，而勞動(dòng)保障、醫(yī)療保障和社區(qū)文化服務(wù)等職能則會不斷拓展和強(qiáng)化。因此，應(yīng)及時(shí)調(diào)整與這些職能相對應(yīng)的人員配置，并調(diào)整基層的工作重心。在對高度行政化的村（居）委會進(jìn)行改革時(shí)，除了經(jīng)常提到的社會組織參與和多中心治理模式外，筆者認(rèn)為更現(xiàn)實(shí)的做法是逐步恢復(fù)以往一些可行的體制，比如目前流于形式的代表大會制度。從年齡、知識和經(jīng)濟(jì)水平來看，在陽村這樣并不發(fā)達(dá)的普通城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)談多中心治理，村民很難理解，而將以往的體制賦予新的內(nèi)容才更容易被村民接受。陽村周圍幾個(gè)城市社區(qū)的居民代表大會在民意表達(dá)和民主決策方面就發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。

此外，村民的有效參與也是基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)?，F(xiàn)階段，在類似陽村這樣的城鄉(xiāng)結(jié)合部，雖然民意無法決定公共決策的結(jié)果，但村民有效參與決策是完全可行也是十分必要的。要?jiǎng)?chuàng)造共同的利益紐帶，即經(jīng)濟(jì)利益的整合。一個(gè)社區(qū)聯(lián)系的緊密與否取決于是否有共同的利益將其鏈接為一個(gè)整體，這種利益紐帶是促使村民參與公共事務(wù)的必要前提。同時(shí)，要清除諸如高度行政化的基層體制等阻滯因素，提高村民自身的知識水平，使其真正參與到?jīng)Q策中來。

（四）農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)要有明確規(guī)劃

農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)不僅僅是村委會改為居委會，農(nóng)村戶口改為城市戶口。實(shí)際上，對于陽村這類由城鄉(xiāng)結(jié)合部在向城市社區(qū)過渡的農(nóng)村來說，有幾個(gè)需要著重注意的環(huán)節(jié)：一是征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)移安置的方案；二是村委會改為居委會的基層管理體制改革；三是當(dāng)?shù)刂欣夏耆丝诘木蜆I(yè)安置和生活保障問題；四是戶口性質(zhì)轉(zhuǎn)變后，在醫(yī)保、社保、子女入學(xué)等方面享受與當(dāng)?shù)爻鞘芯用褚粯拥拇觯晃迨巧鐓^(qū)的文化建設(shè)。這些環(huán)節(jié)有先后的順序和各自的要求，因此需要有一個(gè)總體的規(guī)劃。如在陽村治理方式改革的規(guī)劃中，可以對村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯@種基層管理組織變革設(shè)定具體的方案，包括在什么時(shí)候增設(shè)勞動(dòng)保障、醫(yī)保社保等管理服務(wù)職能，在征地拆遷進(jìn)展到何種程度時(shí)撤銷專為維穩(wěn)而設(shè)的維穩(wěn)工作站，什么時(shí)候開始推進(jìn)戶籍并軌等，并且在總體上明確這些工作達(dá)到何種程度才能將村委會改為居委會。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）