河北省最低生活保障制度問(wèn)題及成因分析

謝敬 張博

摘要：本文主在研究河北省最低生活保障制度的實(shí)施現(xiàn)狀，結(jié)合目前的情況對(duì)制度實(shí)施的公平與效率做簡(jiǎn)單分析，進(jìn)而得出一些建設(shè)性的建議。

關(guān)鍵詞：河北省；生活保障；公平與效率

任何社會(huì)都有貧困現(xiàn)象，貧困群體是社會(huì)成員的重要組成部分，解決貧困問(wèn)題一直是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型和變革過(guò)程中，利益群體分化較為明顯，城鄉(xiāng)居民問(wèn)題由來(lái)已久。伴隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，在我國(guó)實(shí)施了好幾年的傳統(tǒng)的救助制度已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今形勢(shì)的需要，我國(guó)城市的失業(yè)、下崗人員從20世紀(jì)90年代之后不斷增加，形成了新的貧困階層，農(nóng)村的貧困狀況也逐步受到國(guó)民的關(guān)注。

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的建立，把所有家庭人均收入低于當(dāng)?shù)乇Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)居民都納入保障范圍，為保障城鎮(zhèn)居民基本生活建立起了銜接于退休職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)制度等保障制度之后的最后一道“防線”，其與農(nóng)村養(yǎng)老制度、合作醫(yī)療制度構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的三大支柱。

一、河北省實(shí)施“低?！敝贫人〉玫囊恍┏尚?/p>

（一）保障人數(shù)：城減鄉(xiāng)增

城鎮(zhèn)“低?！比藬?shù)的數(shù)據(jù)變化中可以看出，這幾年河北省城鎮(zhèn)“低保”人數(shù)大致是穩(wěn)定在89萬(wàn)人左右，總體呈下降趨勢(shì)，可以說(shuō)是穩(wěn)中有降。而河北省城鎮(zhèn)總?cè)丝诘淖兓瘏s是逐年增長(zhǎng)的，由此可以推斷出，在城鎮(zhèn)，人民的生活水平是在不斷的提高，有越來(lái)越多的“低保戶”正在逐漸脫離“低保”的隊(duì)伍。而從農(nóng)村的“低保”人數(shù)來(lái)看，是逐年增加的情況，由2007年的171.48 萬(wàn)人增加到2011年的280.53萬(wàn)人，然而農(nóng)村這5年的人口總數(shù)大體是遞減的趨勢(shì)，由2007年的4148萬(wàn)人遞減到2011年的3938.837萬(wàn)人，由此可以推斷出，在河北省的農(nóng)村，“低?！钡谋Ｕ戏秶窃诓粩鄶U(kuò)大的，這就意味著在農(nóng)村貧困人口的生活水平是不斷提高的，有越來(lái)越多的農(nóng)村貧困人口因“低保”保障范圍的擴(kuò)大生活而得到改善。

表1 2011年-2015年河北省“低?！睒?biāo)準(zhǔn)

[項(xiàng)目＼&2011年＼&2012年＼&2013年＼&2014年＼&2015年＼&城市（元/人·月）＼&309.96＼&335.01＼&378.51＼&431.90＼&434.47＼&農(nóng)村（元/人·月）＼&1662.48＼&1847＼&2269.08＼&2543.53＼&2567.94＼&]

注：資料來(lái)源于中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站

（二）平均保障標(biāo)準(zhǔn)和平均補(bǔ)助水平在河北省均呈現(xiàn)大幅度的提升

該指標(biāo)是衡量城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平的核心指標(biāo)，維持最低生活水平的人均每月所需的最低金額是平均保障標(biāo)準(zhǔn)，從城鎮(zhèn)角度看，2011年河北省“低?！北Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)每月僅為309.96元，2014年為431.9元（突破400元），2015年為434.47元，增長(zhǎng)了40.17%。從農(nóng)村角度看，2011年河北省“低?！睒?biāo)準(zhǔn)僅為1662.48元，到2013年突破2000元，為2269.08元，2015年保障標(biāo)準(zhǔn)為2567.94元，增長(zhǎng)了54.47% 。2007-2011年，城鎮(zhèn)居民“低?！逼骄a(bǔ)助水平從88.02元增加到206.37元，增長(zhǎng)了134.46%。從農(nóng)村角度，平均補(bǔ)助水平從2007年的42.83元增加到2011年的91.64元，增長(zhǎng)了113.96%。由此可以看出，實(shí)施“低?！敝贫群竺黠@的效果就是政府對(duì)那些貧困人口的保障力度的加強(qiáng)以及貧困人口由此獲得的生活的保障。

（三）財(cái)政投入持續(xù)增加

河北省的財(cái)政收入在2007年至2011年是持續(xù)增加的。隨著“低保”制度在全國(guó)范圍內(nèi)的普遍建立，各級(jí)政府都是十分注重財(cái)政資金對(duì)“低保”的投入，河北省穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政資金為該省政府更好的實(shí)施最低生活保障制度提供了堅(jiān)實(shí)有力的物質(zhì)保障。

二、河北省實(shí)施最低生活保障制度中存在的問(wèn)題以及對(duì)成因的分析

（一）存在的主要問(wèn)題

1.“低?！睂?duì)象確認(rèn)難

雖說(shuō)政策明確規(guī)定了“低?！贬槍?duì)的對(duì)象，但是在實(shí)際操作中，很難依據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去識(shí)別去鑒定那些保障對(duì)象。依據(jù)雖明確但很難執(zhí)行，所以就出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)生活中的“關(guān)系?！?、“人情?！?。居民收入項(xiàng)目和來(lái)源較雜，政府是很難對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確把握、計(jì)量和核定。例如在核算農(nóng)村居民的糧食收入時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)作物收成具有季節(jié)性，還會(huì)受到自然災(zāi)害的影響，所以在將農(nóng)作物兌換成貨幣時(shí)就存在很大的不確定性。又如對(duì)有勞動(dòng)能力的保障對(duì)象外出的勞務(wù)收入和臨時(shí)性收入等隱性收入進(jìn)行確定時(shí)，雖然可以通過(guò)入戶調(diào)查、鄰里走訪等各種途徑獲取，但事實(shí)上政府是無(wú)法獲知其真實(shí)情況的。

2.保障標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

①保障標(biāo)準(zhǔn)偏低

維持居民最低生活水平是河北省現(xiàn)行城鄉(xiāng)“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)，但現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)物價(jià)上漲的速度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)速度，所以總體上保障標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。事實(shí)上居民獲得的“低?！毖a(bǔ)助金并不能維持其最基本的生活費(fèi)用支出。

②標(biāo)準(zhǔn)制定不合理

我國(guó)“低保”制度的核心內(nèi)容是制定“低?！睒?biāo)準(zhǔn)，但是我國(guó)卻一直缺乏一個(gè)科學(xué)的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，從而造成目前國(guó)內(nèi)存在多種計(jì)算方法的現(xiàn)象。而這些具有較大的主觀隨意性的制定方法，雖然能“瞄準(zhǔn)”“低?！睂?duì)象，但是距離保障所有困難群眾的基本生活的目標(biāo)還有很大空間。

3.“低保”資金投入少

對(duì)于城鎮(zhèn)居民的“低?！辟Y金，是由中央和政府共同承擔(dān)的，所以城鎮(zhèn)“低保”資金能得到很好的保障。但是農(nóng)村就沒(méi)有如此樂(lè)觀了，因?yàn)閷?duì)于農(nóng)村“低保”資金的供給主要以地方為主，而且法律尚未強(qiáng)制在總的財(cái)政支出中用于“低?！钡馁Y金應(yīng)占多大的比重，這就造成了地方政府“以錢定標(biāo)”的局面，使得“低?！敝贫鹊貌坏接行У匕l(fā)揮。

4.工作機(jī)制不健全

對(duì)于負(fù)責(zé)“低保”工作的機(jī)構(gòu)存在設(shè)置不健全，分工不明的問(wèn)題。所以政府在面對(duì)大量的“低?！惫ぷ鲿r(shí)，就容易相互推脫，從而影響到“低?！敝贫鹊挠行?shí)施。

（二） 成因分析

“低?！惫ぷ髂軌蚝芎玫伢w現(xiàn)中國(guó)政府的政策意圖，它是一項(xiàng)關(guān)系到百姓根本利益的大事。要想“低?！敝贫饶苷嬲玫接行?shí)施，就需要由足夠的資金、完善的法律法規(guī)、健全的監(jiān)督管理體系。缺少其中的那一項(xiàng)都會(huì)影響到“低?！敝贫鹊挠行?shí)施。

1.法律法規(guī)不夠完善

我國(guó)最先應(yīng)該解決的問(wèn)題在于“低?！钡牧⒎?，如果不能設(shè)計(jì)出科學(xué)、全面的法律制度，就不能為“低保”實(shí)施的每一步找到法律的依據(jù)，對(duì)于實(shí)際工作，權(quán)威性的依據(jù)、規(guī)范性的要求是保證實(shí)施效果的根本。其次，法律監(jiān)管機(jī)制薄弱。我國(guó)對(duì)“低保”制度的監(jiān)管可以借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，有效發(fā)揮社會(huì)力量的作用。

2.資金來(lái)源渠道單一

中央以及地方政府的財(cái)政撥款是現(xiàn)階段“低?！辟Y金的主要來(lái)源，也就意味著在我國(guó)“低保”資金的籌集渠道是不健全的。政府財(cái)力有限，“低?！辟Y金缺口大，必然導(dǎo)致不少生活困難的群眾游離于“低保”制度之外。

3.管理觀念較為薄弱

職能明確、機(jī)制健全的管理系統(tǒng)對(duì)“低?！敝贫鹊挠行?shí)施有至關(guān)重要的作用。目前河北省的現(xiàn)狀卻是：對(duì)“低?！惫ぷ魅狈芾碛^念，專職機(jī)構(gòu)分工不明，工作人員不足，面對(duì)最低生活保障制度繁雜的手續(xù)、復(fù)雜的程序、信息更新緩慢等一系列的問(wèn)題。

三、完善河北省最低生活保障制度的對(duì)策及建議

為使最低社會(huì)保障制度真正發(fā)揮其補(bǔ)償與穩(wěn)定的作用，針對(duì)上一章對(duì)河北省在“低保”制度的實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題提出以下建議：

（1）明確保障目標(biāo)，以其為審核工作結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)，確保實(shí)施結(jié)果能切實(shí)達(dá)到保障貧困人口的目的。

（2）完善收入審核機(jī)制，科學(xué)確定“低?！睂?duì)象，并公開整個(gè)程序各流程的實(shí)施結(jié)果，將“低?！敝贫韧该骰罱K達(dá)到制度目的。

（3）要完善城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定機(jī)制，科學(xué)確定“低?！睒?biāo)準(zhǔn)，確?！氨Ｕ稀辟Y金能滿足“低保戶”的基本生活需要。

（4）完善“低?！辟Y金的籌集機(jī)制，做大蛋糕才可以加大投入；并逐步建立“低保”資金的分配模型，確保制度實(shí)施的公平性。

（5）完善工作機(jī)制，合理分配工作人員，做好“低?！敝贫扰c其他社會(huì)救助制度的銜接，并逐步整合各方資源，共同解決“低保戶”基本生活費(fèi)用以及脫貧事項(xiàng)。

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