政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的新發(fā)展與問(wèn)題分析

李杰　程乾

摘 要：新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府助力企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的工具——?jiǎng)?chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金越發(fā)重要。目前，引導(dǎo)基金以政府主導(dǎo)的國(guó)有創(chuàng)投公司和專(zhuān)項(xiàng)基金兩種形態(tài)存在，其發(fā)展呈現(xiàn)全面推進(jìn)的態(tài)勢(shì)，管理方式也更加多樣化并有一定的創(chuàng)新性。但也存在一些問(wèn)題，基金項(xiàng)目繁雜，缺乏統(tǒng)一設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)，信息披露和后續(xù)監(jiān)測(cè)制度還不完善。對(duì)此，應(yīng)該完善頂層規(guī)劃，整合各類(lèi)引導(dǎo)基金，并在運(yùn)作上充分利用現(xiàn)有的區(qū)域股權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)，同時(shí)也應(yīng)該適當(dāng)提高引導(dǎo)基金信息公開(kāi)和披露程度。

關(guān)鍵詞：引導(dǎo)基金；創(chuàng)業(yè)投資；政策建議；江蘇

中圖分類(lèi)號(hào)：832.48 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）06-0080-03

一、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是政府助力創(chuàng)業(yè)新手段

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)引導(dǎo)基金）是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域（2008年國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、商務(wù)部共同出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》）。通過(guò)政府引導(dǎo)基金推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資是較為通行的做法，各國(guó)政府普遍認(rèn)識(shí)到政府在促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展中的最優(yōu)角色還是引導(dǎo)基金。美國(guó)1958年通過(guò)SBICS計(jì)劃，扶持風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和成長(zhǎng)。德國(guó)于 1989年設(shè)立BJTU（新技術(shù)企業(yè)資本運(yùn)作計(jì)劃）。此外以色列（1993年），澳大利亞（1997年），英國(guó)（1998年）也分別建立了自己的政府引導(dǎo)基金。我國(guó)于2002 年成立了第一支政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，至今也已有十三年。

當(dāng)前新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)正賦予引導(dǎo)基金更重要的使命和責(zé)任。我國(guó)已進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新階段，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力日漸突出?！按蟊妱?chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”已經(jīng)成為時(shí)代要求，作為政府助力企業(yè)創(chuàng)新的手段，引導(dǎo)基金需要發(fā)揮更重要的作用。2014年5月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定成倍擴(kuò)大中央財(cái)政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，以破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題。2015年1月國(guó)務(wù)院決定設(shè)立國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，將形成高達(dá)400億元的總規(guī)模，重點(diǎn)支持處于“蹣跚”起步階段的創(chuàng)新型企業(yè)。2015年9月，李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出設(shè)立國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，建立總規(guī)模為600億元的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，重點(diǎn)支持種子期、初創(chuàng)期成長(zhǎng)型中小企業(yè)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，政府引導(dǎo)基金必將成為國(guó)內(nèi)人民幣基金的重要參與者，并將吸引更多社會(huì)資本，助力企業(yè)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。從省級(jí)層面觀察，各省引導(dǎo)基金總體上以兩種方式存在（見(jiàn)上頁(yè)圖）。

一種存在于省政府主導(dǎo)的國(guó)有創(chuàng)業(yè)投資公司。這些機(jī)構(gòu)的發(fā)展背景一般較為復(fù)雜，并且其業(yè)務(wù)通常涵蓋面較廣，不會(huì)冠名為“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，但實(shí)際上，其運(yùn)作的基金中有相當(dāng)一部分起到了政府引導(dǎo)基金的作用。

另一種引導(dǎo)基金以職能部門(mén)專(zhuān)設(shè)的基金形式存在，即省發(fā)改委或科技廳專(zhuān)門(mén)設(shè)立的旨在支持創(chuàng)新型中小微企業(yè)的引導(dǎo)基金。這種基金一般會(huì)分為兩部分進(jìn)行運(yùn)作，一部分由省級(jí)負(fù)責(zé)直接組織運(yùn)作，另一部分會(huì)被分配到個(gè)市區(qū)縣政府（包括工業(yè)園區(qū)），市區(qū)縣再配套部分出資后負(fù)責(zé)具體運(yùn)作。

目前，我國(guó)政府引導(dǎo)基金已經(jīng)形成了一定規(guī)模。根據(jù)投中集團(tuán)旗下金融數(shù)據(jù)產(chǎn)品CVSource 統(tǒng)計(jì)顯示，截至 2014 年底，國(guó)內(nèi)共成立 209 支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)設(shè)立規(guī)模達(dá)1 293.39 億元，平均單支基金規(guī)模為 6.19 億元。

二、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展中的新特點(diǎn)

（一）各級(jí)政府重視，呈現(xiàn)出全面發(fā)展態(tài)勢(shì)

在國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》后各省市政府都十分重視，紛紛出臺(tái)了省級(jí)和市級(jí)政府引導(dǎo)基金的相關(guān)文件，設(shè)立發(fā)展目標(biāo)并籌劃運(yùn)作。目前政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)出從國(guó)家到省再到市縣區(qū)全面推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。以江蘇為例，2010年就發(fā)布了省級(jí)引導(dǎo)基金管理辦法，并設(shè)立“江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”。各市區(qū)縣在省政府精神下，也各自推出相應(yīng)的地方引導(dǎo)基金管理辦法，大力發(fā)展引導(dǎo)基金。

（二）管理方式多樣化，有創(chuàng)新

政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作和基本模式類(lèi)似，一般以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”為原則。但各地引導(dǎo)基金在具體管理方式，包括引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、基金決策方式、基金投向等方面呈現(xiàn)出多樣化特征，并且有一定的創(chuàng)新性。

以蘇州工業(yè)園區(qū)和無(wú)錫新區(qū)的具體運(yùn)作為例。蘇州政府引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)為地方國(guó)有企業(yè)元禾控股集團(tuán)（原蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)以及中新蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資有限公司），引導(dǎo)基金定位和運(yùn)作方面非常市場(chǎng)化。引導(dǎo)基金托管機(jī)構(gòu)作為L(zhǎng)P 不參與子基金管理團(tuán)隊(duì)日常運(yùn)作和項(xiàng)目投資決策。在收益分配上也和其他投資人同股同權(quán)。在項(xiàng)目選擇上以最優(yōu)為原則，投資地域、投資階段、投資企業(yè)的性質(zhì)均不加以限制。子基金采取多種組織形式，如中外合作非法人制、有限合伙制和公司制等。無(wú)錫政府引導(dǎo)基金與蘇州則有區(qū)別，他們對(duì)政府作用強(qiáng)調(diào)得更多。引導(dǎo)基金由無(wú)錫市新區(qū)科技金融創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)負(fù)責(zé)，成立專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目投資決策小組作為引導(dǎo)基金決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金重大事項(xiàng)決策。托管機(jī)構(gòu)提出投資參股方案后需要報(bào)送投資決策小組審核。引導(dǎo)基金投資參股成立的子基金一般都要求在無(wú)錫新區(qū)注冊(cè)。無(wú)錫在引導(dǎo)基金激勵(lì)問(wèn)題進(jìn)行了新嘗試：在收益分配上，如果失敗，引導(dǎo)基金同股同權(quán)清算推出；如果成功，引導(dǎo)基金與享受80%的收益分成，再按5%的年利率收回本金與利息后，剩余部分再按出資應(yīng)得收益分成30%獎(jiǎng)勵(lì)給子基金管理團(tuán)隊(duì)。以上實(shí)踐可以看出，各地方政府引導(dǎo)基金具體管理實(shí)踐體現(xiàn)出一種主動(dòng)性、靈活性和創(chuàng)新性特征。

三、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作中的問(wèn)題及建議

（一）缺乏統(tǒng)一設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)

目前，各級(jí)政府各個(gè)部門(mén)都在積極推動(dòng)引導(dǎo)基金，但政出多門(mén)，既缺少核心主導(dǎo)管理部門(mén)，也缺乏統(tǒng)一設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)運(yùn)作的長(zhǎng)效機(jī)制。引導(dǎo)基金的成立和撥付多為政府專(zhuān)門(mén)發(fā)文的方式，沒(méi)有統(tǒng)一的資金承接及管理運(yùn)作平臺(tái)管理?？v向看，有些引導(dǎo)基金往往出了第一期，二期三期卻遙遙無(wú)期。

缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)帶來(lái)一定負(fù)面效果。一方面，多層級(jí)多部門(mén)之間的引導(dǎo)基金可能導(dǎo)致政策之間的擠出效應(yīng)，有可能造成公共資源的浪費(fèi)；另一方面，引導(dǎo)基金種類(lèi)繁多，又沒(méi)有一個(gè)完善的信息發(fā)布和披露渠道，這在一定程度上對(duì)那些想要?jiǎng)?chuàng)業(yè)企業(yè)和風(fēng)投機(jī)構(gòu)帶來(lái)了困惑，影響引導(dǎo)基金效果。

針對(duì)上述問(wèn)題，需要加強(qiáng)各級(jí)政府之間的溝通和協(xié)調(diào)，對(duì)引導(dǎo)基金的出臺(tái)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。另外在資金承接和管理運(yùn)作上可以考慮充分利用現(xiàn)有的區(qū)域股權(quán)市場(chǎng)平臺(tái)，進(jìn)一步提高引導(dǎo)基金運(yùn)作效率。作為中小微金融體系的樞紐和平臺(tái)，區(qū)域股權(quán)市場(chǎng)可將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)和政府、銀行、投資基金、高層次資本等有效連接起來(lái)，擴(kuò)展創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的廣度和深度。如果能充分利用這種平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)引導(dǎo)基金與各種創(chuàng)投企業(yè)的聯(lián)系，引導(dǎo)基金的效力將能得到更充分的發(fā)揮。

（二）后續(xù)監(jiān)測(cè)和信息披露制度不完善

引導(dǎo)基金后續(xù)監(jiān)測(cè)和信息披露制度很不完善，對(duì)所資助項(xiàng)目或支持機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況，引導(dǎo)基金投資后的回報(bào)和退出方式，被投資科技企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、科技創(chuàng)新成果和上市情況等信息的披露非常匱乏。對(duì)江蘇省各級(jí)引導(dǎo)基金的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般引導(dǎo)基金在初始設(shè)立時(shí)宣傳力度都比較大，而投資完成之后對(duì)子基金的公示力度則非常有限。政府官網(wǎng)上的相關(guān)信息一般僅有截至某年累計(jì)投資子基金數(shù)量、子基金累計(jì)投資項(xiàng)目數(shù)量，而涉及子基金的運(yùn)作、效果、退出情況卻無(wú)從了解。

監(jiān)管部門(mén)缺失，評(píng)價(jià)體系沒(méi)有，選擇性地信息披露，這意味著即使項(xiàng)目投資失誤也很難有部門(mén)為此承擔(dān)責(zé)任，這有可能大大降低引導(dǎo)基金高效運(yùn)行的動(dòng)力。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)引導(dǎo)基金績(jī)效的評(píng)價(jià)和監(jiān)督在實(shí)踐中確實(shí)存在困難，因?yàn)閯?chuàng)業(yè)投資者行業(yè)的決策本身就較為復(fù)雜，存在相當(dāng)高的風(fēng)險(xiǎn)，而引導(dǎo)基金同時(shí)又需要擔(dān)負(fù)一定的政策目標(biāo)。在績(jī)效評(píng)價(jià)制度難以實(shí)行的情況下，較為可行的監(jiān)督方法是增加信息公開(kāi)和披露程度。引導(dǎo)基金以什么樣的方式在運(yùn)行，投資于哪些創(chuàng)投企業(yè)，后續(xù)的投資效果如何等等，增加相關(guān)信息的公示程度不僅有助于公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督，同時(shí)也有利于相關(guān)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)更多了解引導(dǎo)基金，提高引導(dǎo)基金的效率和競(jìng)爭(zhēng)力。

我國(guó)政府支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)的模式正在發(fā)生根本性的變革，引導(dǎo)基金濃墨重彩的出場(chǎng)，并將扮演日益重要的角色。風(fēng)險(xiǎn)投資是一項(xiàng)復(fù)雜的投資交易過(guò)程，引導(dǎo)基金是一種的新型政府管理經(jīng)濟(jì)的模式。相關(guān)管理和運(yùn)作既需要有理論方面的創(chuàng)新來(lái)支持，更需要實(shí)施操作管理上的創(chuàng)新，以保障引導(dǎo)基金完成促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)價(jià)值的使命。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]