論我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系的完善

肖靈敏　袁文報(bào)

摘 要：我國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量總體上來講安全水平是逐年上升的，但近年來，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重大事件不斷發(fā)生，究其首要原因是我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系不完善。因此，應(yīng)借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，完善我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律，盡快出臺《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的配套法規(guī)，以保障我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；監(jiān)管法律體系；法律責(zé)任

中圖分類號：D922.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）06-0180-03

我國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量總體上來講安全水平是逐年上升的，但近年來，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重大事件不斷發(fā)生。如，2011年發(fā)生了“雙匯瘦肉精”事件，2012年發(fā)生了“松香鴨”“速成雞”事件，2013年發(fā)生了“毒生姜”事件，2014年發(fā)生了肯德基轉(zhuǎn)基因豆?jié){粉事件，2015年發(fā)生了湖北省白沙洲“過期凍肉”問題。這一系列事件的發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的身體健康，甚至使部分人付出了生命的代價。導(dǎo)致這些事件發(fā)生的原因有很多，如相關(guān)法律法規(guī)不健全、監(jiān)管體系不協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管能力低下等等。究其首要原因，是我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系不完善。

一、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系的現(xiàn)狀

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系是指我國現(xiàn)行的調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管關(guān)系的法律規(guī)范的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。其具體表現(xiàn)形式包括：《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)法》《食品安全法》《種子法》《進(jìn)出境動植物檢疫法》等專門法律；《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等綜合性法律；《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》《食品安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)；《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》等部門規(guī)章；山東省、山西省、江蘇省、甘肅省、安徽省、貴州省、海南省等先后頒布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理?xiàng)l例》以及四川省、河南省、湖北省、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)等制定實(shí)施的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》辦法等地方性法規(guī)。此外，還包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系[1]。這些相關(guān)立法的頒布實(shí)施使得我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管有法可依、有規(guī)可循，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系已逐步形成。

二、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系存在的問題

雖然我國上述有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的立法的實(shí)施，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作提供了指導(dǎo)和規(guī)范，但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國相關(guān)立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后且不完善，無法滿足當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的需要，在很大程度上影響和制約了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的開展[2]，其存在的主要問題如下：

（一）相關(guān)立法不完善

1.相關(guān)立法滯后、重復(fù)。首先，我國現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)立法出臺時間早、標(biāo)準(zhǔn)不高，實(shí)施細(xì)則和程序性規(guī)定出臺緩慢，使得一部分法律法規(guī)可操作性差。其次，相關(guān)立法有重復(fù)規(guī)定之處。例如，《食品安全法》對食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行了規(guī)范，而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)法》對所有農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，則《食品安全法》與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)法》都對食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，有重復(fù)規(guī)定之嫌。再次，相關(guān)立法之間存在著懲戒標(biāo)準(zhǔn)不一致，容易讓農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者鉆法律的空子[3]。例如，在追究違法銷售食用農(nóng)產(chǎn)品者的法律責(zé)任時，根據(jù)《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，一般處5千元以上5萬元以下罰款，而根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的相關(guān)規(guī)定，一般處2千元以上2萬元以下罰款，這兩部法律的罰款標(biāo)準(zhǔn)不一，存在矛盾之處。

2.存在法律監(jiān)管盲區(qū)。根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第24條、第26條和各省、自治區(qū)相應(yīng)制定的地方性法規(guī)可知，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的對象主要是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以及具有一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶，并不涉及到未達(dá)到“一定規(guī)?！钡纳簟＠?，《江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》第21條規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以及具有一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶，在生產(chǎn)活動中應(yīng)當(dāng)建立完整的生產(chǎn)過程和受檢情況記錄。具體的生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)記錄格式由縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門確定?！逼渲校捎凇耙欢ㄒ?guī)?！钡霓r(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)是由各地縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門來認(rèn)定的，因而各地農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門的對象也就存在一定的差異。而我國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的現(xiàn)狀卻是未達(dá)到一定規(guī)模的分散的農(nóng)戶大量存在，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法人員面對的是一個數(shù)量龐大、地理上又較為分散的群體，這一狀況的存在使得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不對稱的問題越發(fā)突出[4]。另外，由于監(jiān)管對象不涉及未達(dá)到一定規(guī)模的散戶，外部強(qiáng)制力的缺乏使得不少散戶并未真正形成可追溯的安全意識，未能影響農(nóng)戶的安全生產(chǎn)行為。

3.懲罰機(jī)制不完善。我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》頒布實(shí)施至今已將近十年，隨著我國經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)生活水平的提高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律責(zé)任特別是其中的懲罰機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)代社會發(fā)展的需要，出現(xiàn)理論與實(shí)際不符的情形，該法也沒有對質(zhì)量安全問題追責(zé)進(jìn)行充分的解釋。例如，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第43條規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理人員不依法履行監(jiān)督職責(zé)，或者濫用職權(quán)的，依法給予行政處分。”農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及面廣，若監(jiān)管人員監(jiān)管不嚴(yán)會導(dǎo)致生產(chǎn)者和銷售者有機(jī)可乘，容易產(chǎn)生重大安全事故，對其僅給予行政處分，處罰過輕。還如，根據(jù)該法第44條、第47條、第49條、第50條、第51條的規(guī)定，對違反該法的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、銷售者最高處以2萬元的罰款。該法第52條規(guī)定，對同一違法行為不得重復(fù)處罰。而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的特殊性使其交易量大，涉及財(cái)產(chǎn)多，一旦發(fā)生重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故，給人民健康安全帶來巨大的損害。例如三鹿奶粉事件，根據(jù)公布的數(shù)字，截至2008年9月21日，因使用嬰幼兒奶粉而接受門診治療咨詢且已康復(fù)的嬰幼兒累計(jì)39 965人，正在住院的有12 892人，此前已治愈出院1 579人，死亡4人。因此，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中規(guī)定的數(shù)額有限的罰款不足以彌補(bǔ)公眾的巨大損失，處罰明顯過輕。

（二）配套法規(guī)缺失

自《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實(shí)施十年以來至今未制定配套的實(shí)施條例，其他相關(guān)立法也只涉及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物、獸藥、農(nóng)藥、飼料和飼料添加劑、水污染、流通環(huán)節(jié)食品、餐飲服務(wù)食品等方面的監(jiān)管措施，并沒有專門針對所有農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，這不利于對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行全程監(jiān)管，不能從根本上解決我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

三、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系的完善

（一）借鑒國際農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

應(yīng)以先進(jìn)的國際食品安全法為參考，建立科學(xué)的、多層次的、多樣性的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系。國際上現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法體制主要以是否制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法為標(biāo)準(zhǔn)分為兩種：一種是制定綜合性的法律，如由《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整所有農(nóng)產(chǎn)品和其他工業(yè)制成品，而沒有制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全基本法，主要是英國、美國和加拿大等國家。另一種是專門制定單一性法律，針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)制定具體的法律，以規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任，主要是亞洲一些發(fā)達(dá)國家如日韓和歐盟等國家。上述發(fā)達(dá)國家的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系都比較嚴(yán)謹(jǐn)和全面，對于同一層級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律調(diào)整對象就有很明顯的差別，而且多是通過條文的形式確定下來。其所制定的法律之所以能夠?qū)嵭卸粵_突是因?yàn)榱⒎▽用娌煌?，所以?cè)重點(diǎn)也不同，這些法律需要相互配合才能有效進(jìn)行。我國應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的這種先進(jìn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法制度，遵循“從農(nóng)田到餐桌”全程監(jiān)管原則，根據(jù)我國的國情，構(gòu)建系統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系，包括建立有機(jī)統(tǒng)一的基本法律、細(xì)致多層的配套法規(guī)和相關(guān)政策。

（二）完善我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律

1.統(tǒng)一相關(guān)法律規(guī)定。既然《食品安全法》已對食用初級農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行了規(guī)范，為避免重復(fù)規(guī)定，則今后在修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》時應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，在該法中對非食用的初級農(nóng)業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行專門規(guī)范。同時應(yīng)修改該法中的罰款標(biāo)準(zhǔn)，以與《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管基本法與監(jiān)管實(shí)際工作的有效銜接。等條件成熟時，可考慮以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為基礎(chǔ)，將有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的專門法律進(jìn)行整理匯編，制定出一部全面合理的法律。

2.明確監(jiān)管對象，建立農(nóng)產(chǎn)品可追溯機(jī)制。首先，在修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》時應(yīng)明確農(nóng)產(chǎn)品安全的第一責(zé)任人是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者（這里應(yīng)包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以及具有一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶，甚至還應(yīng)包括未達(dá)到一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶）。其次，為避免各地農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管對象的差異性，應(yīng)在法律中統(tǒng)一明確“一定規(guī)?！钡霓r(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)。針對未達(dá)到“一定規(guī)?！钡霓r(nóng)戶，可在各村建立農(nóng)業(yè)合作社，鼓勵其參加，以便農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門對其統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管。再次，為避免監(jiān)管盲區(qū)，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中增加對非食用農(nóng)產(chǎn)品的采購、貯存、運(yùn)輸和裝卸的監(jiān)管規(guī)定。最后，應(yīng)建立倒逼上游的農(nóng)產(chǎn)品可追溯機(jī)制。對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)鼓勵推廣關(guān)鍵控制體系（HACCP）的實(shí)施；對于從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以及具有一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶，特別是自產(chǎn)自銷的要強(qiáng)調(diào)自我建立農(nóng)產(chǎn)品的可追溯機(jī)制。對未達(dá)一定規(guī)模的農(nóng)戶在建立合作社的基礎(chǔ)上，以合作社的名義來銷售農(nóng)產(chǎn)品，如果合作社銷售的農(nóng)產(chǎn)品檢測出問題便由合作社來進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的可追溯。這方面已經(jīng)有學(xué)者證實(shí)了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制中的作用機(jī)制的有效性[5]。

3.加大懲罰力度。應(yīng)按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門的職能調(diào)整和最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》對法律責(zé)任追究的規(guī)定，對農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)立法作出如下調(diào)整和修改：首先，明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中各部門的職責(zé)，加大違法執(zhí)法者的責(zé)任。建立責(zé)任追究機(jī)制，對于遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)農(nóng)產(chǎn)品安全事故信息，監(jiān)管不力，處置不當(dāng)，造成重大農(nóng)產(chǎn)品安全事故或嚴(yán)重后果的，要依法追究責(zé)任單位和責(zé)任人行政責(zé)任和民事責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。其次，應(yīng)加大對違法生產(chǎn)和銷售農(nóng)產(chǎn)品行為的處罰力度。對生產(chǎn)經(jīng)營有毒有害農(nóng)產(chǎn)品，在農(nóng)產(chǎn)品中違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑的，由監(jiān)管部門依法從重處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（三）盡快出臺配套法規(guī)

應(yīng)結(jié)合我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和質(zhì)量安全現(xiàn)狀，盡快出臺符合我國國情、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》的配套法規(guī)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法實(shí)施條例》。目前可結(jié)合地方特點(diǎn)建立完善具體執(zhí)行制度，等條件成就時，將各地成功經(jīng)驗(yàn)及時上升為法律條例。

總之，應(yīng)在完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律體系的基礎(chǔ)上，對農(nóng)產(chǎn)品全過程實(shí)行監(jiān)管，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，杜絕各種執(zhí)法不到位的情況，全方位保障我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

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[責(zé)任編輯 李春蓮]