中國（廣東）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)橫琴片區(qū)政府引導(dǎo)基金實(shí)踐探索

李波

摘要：中國（廣東）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)橫琴片區(qū)政府引導(dǎo)基金進(jìn)展、運(yùn)作取得明顯成效，但同時(shí)也存在一些問題：限制條件較多，難以發(fā)揮基金引導(dǎo)作用；區(qū)域經(jīng)濟(jì)薄弱，投資項(xiàng)目落地生成少；審批決策環(huán)節(jié)多、時(shí)間長，影響運(yùn)行效率；基金運(yùn)作門檻高，收效不明顯；團(tuán)隊(duì)專業(yè)能力有待提高、缺乏有效激勵(lì)機(jī)制。提出以下對策：政府要加強(qiáng)對基金理論研究和政策扶持；提高團(tuán)隊(duì)工作能力；建立完善基金績效考核體系；拓寬融資渠道；牢固樹立服務(wù)意識。

關(guān)鍵詞：橫琴；政府引導(dǎo)基金；探索實(shí)踐

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-3283（2016）06-0128-02

2009年，珠海橫琴新區(qū)管理委員會成立，開始在 “一國兩制”條件下對粵港澳合作新模式進(jìn)行探索與實(shí)踐。2015年4月，中國（廣東）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)橫琴片區(qū)掛牌并運(yùn)作。本文就近年來橫琴片區(qū)政府引導(dǎo)基金的實(shí)踐情況進(jìn)行探討。

一、橫琴自貿(mào)區(qū)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作情況

橫琴新區(qū)經(jīng)過六年開發(fā)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施基本完善。特別是國家賦予廣東自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)橫琴片區(qū)權(quán)限后，如何抓住機(jī)遇，發(fā)揮示范作用，使粵澳跨境產(chǎn)業(yè)聚集在橫琴，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展，帶動珠江口西岸地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，是片區(qū)政府亟須解決的問題。為更好發(fā)揮政府財(cái)政資金的引領(lǐng)和示范作用，學(xué)習(xí)借鑒上海和深圳前海等地的自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)驗(yàn)，橫琴新區(qū)創(chuàng)辦了政府引導(dǎo)基金，并在充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的作用和功能方面取得了一些成效。

1集聚社會資金。2014年1月，橫琴新區(qū)政府籌資40億元政府引導(dǎo)基金，通過國有資本運(yùn)營，以市場化手段吸引成長性、戰(zhàn)略性企業(yè)來區(qū)內(nèi)發(fā)展，參股區(qū)內(nèi)金融類機(jī)構(gòu)，整合區(qū)內(nèi)金融資源，促進(jìn)金融改革創(chuàng)新。政府引導(dǎo)基金運(yùn)行兩年來，設(shè)立了總規(guī)模近100億元人民幣的“橫琴中醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)基金”，用于扶持橫琴自貿(mào)片區(qū)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)開發(fā)及運(yùn)營；設(shè)立了總規(guī)模為5000萬元人民幣的“橫琴·澳門青年創(chuàng)業(yè)谷天使投資資金”，扶持澳門青年在橫琴創(chuàng)業(yè)；與知名金融機(jī)構(gòu)資金合作，以設(shè)立房地產(chǎn)基金、債權(quán)融資等方式，為入駐橫琴新區(qū)企業(yè)和項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營提供資金融通服務(wù)；設(shè)立了首期規(guī)模為1億元人民幣的創(chuàng)新型中小企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，為創(chuàng)新型中小企業(yè)承擔(dān)有限代償責(zé)任，推動銀行對橫琴創(chuàng)新型中小企業(yè)貸款的支持。

2開發(fā)合作項(xiàng)目。與澳政府共同開發(fā)橫琴粵澳中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，將建成國際中醫(yī)藥質(zhì)量控制基地、國際健康產(chǎn)業(yè)交流平臺，涉及項(xiàng)目投資額逾413億元；建立粵澳合作產(chǎn)業(yè)園，初定16個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，總投資額逾600億元，將有力促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化；啟動橫琴國際科技創(chuàng)新中心項(xiàng)目，總投資額25億元，將成為國際科技文化交流的重要渠道；已正常運(yùn)行的橫琴國際知識產(chǎn)權(quán)交易中心項(xiàng)目，是全國首個(gè)知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)平臺，成為粵港澳資產(chǎn)交易平臺聚集地和科技金融的試驗(yàn)田；正在運(yùn)作的久隆財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)有限公司項(xiàng)目將促進(jìn)珠海西岸先進(jìn)裝備制造產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，橫琴國際金融研修院項(xiàng)目將帶動橫琴金融教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3提升橫琴自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平。橫琴在成為貿(mào)易示范區(qū)前是個(gè)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以農(nóng)業(yè)、漁業(yè)為主。2009年，橫琴居住人口為7000多人，地區(qū)生產(chǎn)總值285億元，公共財(cái)政預(yù)算收入只有3000多萬元，基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)一片空白。橫琴新區(qū)成立幾年來，特別是近兩年作為自貿(mào)區(qū)示范，堅(jiān)持改革開放、先行先試，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的作用，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，重點(diǎn)發(fā)展金融服務(wù)、旅游休閑、商務(wù)服務(wù)、中醫(yī)保健、科教研發(fā)、高新技術(shù)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)七大高端服務(wù)業(yè)，使自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展成效明顯。截至2015年末，自貿(mào)區(qū)人口已達(dá)3萬多人，地區(qū)生產(chǎn)總值925億元，公共財(cái)政預(yù)算收入378億元，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長顯著。

二、橫琴新區(qū)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作中存在的問題及原因分析

橫琴區(qū)政府引導(dǎo)基金建立兩年來取得一些成效，但仍存在一些問題：橫琴自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)引導(dǎo)基金總量不夠大、作用發(fā)揮有限、項(xiàng)目生成少。一些引導(dǎo)基金閑置派不上用場；較大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目談的多，落地生成的少，基金作用未充分發(fā)揮，還未形成特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。分析其原因主要有：

1限制條件較多，難以充分發(fā)揮基金引導(dǎo)作用。橫琴政府引導(dǎo)基金定位于“為橫琴企業(yè)發(fā)展提供資金，促進(jìn)橫琴產(chǎn)業(yè)培育”，要求合作基金只能投資注冊地在橫琴的七大高端服務(wù)業(yè)?；鹗艿酵顿Y項(xiàng)目、范圍和行業(yè)等嚴(yán)格限制，往往導(dǎo)致有些利好項(xiàng)目因不在規(guī)劃之內(nèi)而得不到基金支持；因設(shè)限較多，導(dǎo)致適合投資的項(xiàng)目不多，造成資金投不出去；囿于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，募集社會資本投資橫琴渠道有限，難以充分發(fā)揮政府引導(dǎo)資金作用。

2區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，投資項(xiàng)目落地生成少。相鄰的珠海市高端技術(shù)和服務(wù)業(yè)優(yōu)勢不明顯，不能給橫琴提供有力支持；澳門實(shí)體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，博彩為支柱產(chǎn)業(yè)，無法向國內(nèi)輻射；橫琴自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)薄弱，推動澳門經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展尚需時(shí)日；區(qū)域經(jīng)濟(jì)單一，投資項(xiàng)目落地少，引導(dǎo)基金尚未形成母基金平臺，較難發(fā)揮好財(cái)政資金杠桿作用以吸引更多社會資本投資橫琴。

3審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長，影響運(yùn)行效率。第一，雖然政府引導(dǎo)基金是按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則運(yùn)作，但為保證資金安全性，強(qiáng)化了投資決策審批，規(guī)定投向重大項(xiàng)目的資金不僅要履行投資公司評審程序，還要由政府進(jìn)行最終審批，環(huán)節(jié)多、時(shí)間長，難以適應(yīng)市場化運(yùn)作要求，效率較低；第二，國家出臺的《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》對國有資產(chǎn)退出有嚴(yán)格規(guī)定，政府扶持基金的終止和退出是否按此執(zhí)行較難確定。

4基金運(yùn)作門檻高，收效不明顯。受國有資產(chǎn)保值增值要求，使用合作基金門檻較高，低風(fēng)險(xiǎn)偏好促使基金樂于投向傳統(tǒng)、較成熟的行業(yè)，難以達(dá)到政府投資基金“支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持高成長性中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展”的目標(biāo)。2016年，為吸引和培育創(chuàng)新型中小企業(yè)，解決融資難問題，橫琴新區(qū)設(shè)立《創(chuàng)新型中小企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金》，承諾為創(chuàng)新型中小企業(yè)的銀行貸款損失承擔(dān)代償責(zé)任。但由于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金重點(diǎn)支持“已經(jīng)認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型、服務(wù)型企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)”，對申請企業(yè)有經(jīng)營業(yè)績、研發(fā)產(chǎn)品具備一定產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)品取得相關(guān)資質(zhì)和認(rèn)證等有明確要求，這些條件導(dǎo)致資金門檻較高。同時(shí)，向銀行貸款要有資產(chǎn)抵押或擔(dān)保，大多數(shù)中小企業(yè)較難獲得銀行貸款，影響到基金運(yùn)作效果。

5團(tuán)隊(duì)專業(yè)能力不強(qiáng)，缺乏有效激勵(lì)機(jī)制。橫琴政府引導(dǎo)基金成立兩年來，管理團(tuán)隊(duì)組建時(shí)間不長，對整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)投資市場把握不夠，在專業(yè)能力方面還有待提高。另外，公司執(zhí)行國有企業(yè)薪酬標(biāo)準(zhǔn)，以崗定薪酬，沒有市場化，公司管理團(tuán)隊(duì)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，較難吸引有豐富經(jīng)驗(yàn)的投資人才加入，甚至留不住現(xiàn)有優(yōu)秀員工，影響政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作。

三、充分發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的作用，在用活、用足、用好上下功夫

1加大政府對引導(dǎo)基金的扶持力度。橫琴自貿(mào)區(qū)作為我國新一輪改革開放的“試驗(yàn)田”，政府要加強(qiáng)對引導(dǎo)基金理論研究和政策扶持。要發(fā)揮中央賦予橫琴自貿(mào)區(qū)的“制度創(chuàng)新、先行先試”權(quán)力，發(fā)揮澳門政界人士共同參與的咨委會、決委會獨(dú)有的議事機(jī)制作用，探索一條適合橫琴發(fā)展的新路子。要充分發(fā)揮政府引導(dǎo)基金在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和穩(wěn)增長方面的積極效應(yīng)，形成在全國范圍內(nèi)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。要充分利用特區(qū)的“特權(quán)”，積極探討政府引導(dǎo)基金的籌集、管理和運(yùn)作規(guī)律，制定相關(guān)法規(guī)和章程，使引導(dǎo)基金有法可依，有規(guī)可循，充分釋放政府引導(dǎo)基金的能量，更好服務(wù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)。

2加強(qiáng)基金團(tuán)隊(duì)建設(shè)。一方面，要抓好現(xiàn)有基金團(tuán)隊(duì)人員學(xué)習(xí)，不斷增強(qiáng)其業(yè)務(wù)能力和工作水平，以適應(yīng)工作需要。另一方面，創(chuàng)新人才管理制度，吸引和集聚國內(nèi)外優(yōu)秀基金管理機(jī)構(gòu)及其團(tuán)隊(duì)來橫琴發(fā)展，參與基金運(yùn)作，開創(chuàng)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作新局面。

3建立和完善引導(dǎo)基金績效考核體系。政府引導(dǎo)基金是“引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金?！必?cái)政部要求“應(yīng)建立政府投資基金績效評價(jià)制度，按年度對基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營情況等開展評價(jià)，有效應(yīng)用績效評價(jià)結(jié)果?！卑凑找笳畱?yīng)抓緊制定考核辦法。要從實(shí)際出發(fā) 不僅對引導(dǎo)基金的投資方向、范圍、產(chǎn)業(yè)有嚴(yán)格規(guī)定，對基金績效考核也要有明確辦法。其評價(jià)考核體系不僅有投資收益率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還應(yīng)綜合考慮社會效益，獎(jiǎng)勤罰懶，提高基金使用效益。

4拓寬籌集基金渠道。應(yīng)廣泛宣傳橫琴自貿(mào)區(qū)的環(huán)境、條件、政策優(yōu)勢，增強(qiáng)海外知名度和吸引力。抓住港澳珠大橋開通優(yōu)勢條件，積極與港澳知名基金展開合作，利用好港澳知名基金的社會資源，吸引更多社會資本投資橫琴。

5轉(zhuǎn)變政府觀念，牢固樹立服務(wù)意識。政府建立引導(dǎo)基金是新事物，帶有示范、實(shí)驗(yàn)的性質(zhì)，有一定風(fēng)險(xiǎn)。要敢于擔(dān)當(dāng)，敢于負(fù)責(zé)，敢試敢闖，轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立服務(wù)意識、大局意識、改革意識，以真誠之心吸引更多優(yōu)秀企業(yè)入駐橫琴自貿(mào)區(qū)，為政府引導(dǎo)基金用好用活創(chuàng)出一條新路。

（責(zé)任編輯：喬虹梁宏偉）