我國(guó)保稅區(qū)向自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型目標(biāo)模式探討

劉帥帥

摘要：通過(guò)介紹我國(guó)保稅區(qū)向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)型目標(biāo)設(shè)定的規(guī)范化原則、接軌與糾錯(cuò)相結(jié)合原則、前瞻性原則和國(guó)情原則，分析了其轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式選擇，提出我國(guó)建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的政府管理模式：在形成合理管理結(jié)構(gòu)的同時(shí)推進(jìn)管理法制化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易園區(qū)；保稅區(qū)；轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F7412 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-3283（2016）06-0012-03

國(guó)際經(jīng)貿(mào)、經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論。一、我國(guó)保稅區(qū)向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)型目標(biāo)設(shè)定原則

（一）規(guī)范化原則

我國(guó)保稅區(qū)向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于如何與國(guó)際規(guī)則接軌。國(guó)外較成熟的自由貿(mào)易園區(qū)在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)摸索出了一些規(guī)范方式。通常來(lái)說(shuō)，這些規(guī)范方式一方面成為自貿(mào)園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)之一，另一方面又能順應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的要求。從第一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，是規(guī)則或方式上的接軌問(wèn)題，尤其是當(dāng)差異明顯對(duì)保稅區(qū)及自貿(mào)園區(qū)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力造成消極影響時(shí)，進(jìn)行接軌就更顯必要和緊迫。

從實(shí)際影響出發(fā)來(lái)決策進(jìn)行接軌的具體范圍和程度，例如區(qū)內(nèi)監(jiān)管問(wèn)題，目前區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)濟(jì)自由度較低的原因在于我國(guó)保稅區(qū)與國(guó)外主要自貿(mào)園區(qū)存在監(jiān)管差異，這在一定程度上可能會(huì)削弱保稅區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力，但這不會(huì)必然導(dǎo)致投資和貿(mào)易需求從我國(guó)轉(zhuǎn)移出去。因此，在這個(gè)問(wèn)題上應(yīng)該從規(guī)則差異的實(shí)際影響出發(fā)，作出有選擇地還是徹底接軌的決策。而在另一方面的接軌，牽涉的就不只是競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)劣的問(wèn)題，還將關(guān)系到如何評(píng)價(jià)國(guó)家信用維持能力的問(wèn)題。目前我國(guó)已在WTO合作框架之內(nèi)，這要求我們必須按照已簽協(xié)定進(jìn)行決策和管理，有目的地逐步開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，完善或停用不符合協(xié)議內(nèi)容的規(guī)定和政策，集中精力打造與協(xié)議規(guī)則相容的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（二）接軌與糾錯(cuò)相結(jié)合原則

糾錯(cuò)與接軌相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)的主要是糾錯(cuò)。在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注那些在我國(guó)保稅區(qū)發(fā)展進(jìn)程中暴露出來(lái)的對(duì)保稅區(qū)運(yùn)行和管理造成不良影響的弊端。我國(guó)保稅區(qū)向自貿(mào)園區(qū)的轉(zhuǎn)型不僅是一個(gè)必要的運(yùn)作模式上的接軌過(guò)程，在很大程度上還是一個(gè)改進(jìn)管理機(jī)制和運(yùn)行體制的過(guò)程，而這些機(jī)制和體制可能并不違反國(guó)際慣例。例如，我國(guó)沒(méi)有部門對(duì)特殊監(jiān)管區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，普遍存在多頭管理、政策有時(shí)自相矛盾的現(xiàn)象，這也許沒(méi)有違反國(guó)際規(guī)則，但卻顯著地抑制了我國(guó)保稅區(qū)的良性發(fā)展，如果不進(jìn)行改革一定會(huì)影響到自貿(mào)園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的打造。

（三）前瞻性原則

在設(shè)計(jì)我國(guó)保稅區(qū)向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)型目標(biāo)時(shí)，必須充分考慮國(guó)外自貿(mào)園區(qū)最新的發(fā)展態(tài)勢(shì)以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。這樣做的意義不只為了創(chuàng)新或跨越式發(fā)展，在很大程度上涉及我國(guó)正在建設(shè)中和將要建設(shè)的自貿(mào)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際問(wèn)題。目前現(xiàn)有自貿(mào)園區(qū)的常規(guī)管理和運(yùn)營(yíng)模式是我國(guó)開(kāi)展自貿(mào)園區(qū)建設(shè)時(shí)一定會(huì)考慮和參照的，但也不會(huì)將其作為唯一的模版，還需充分汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，更好地把握和解決我國(guó)保稅區(qū)向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)型目標(biāo)模式設(shè)計(jì)問(wèn)題。

（四）國(guó)情原則

在設(shè)計(jì)保稅區(qū)向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)模式時(shí)，還必須考慮我國(guó)的實(shí)際情況，注重可行性。這種限制性條件的影響可能是積極的，也可能是消極的。從后者來(lái)說(shuō)，一些自貿(mào)園區(qū)管理和運(yùn)行方式上的經(jīng)驗(yàn)，在理論上比我國(guó)保稅區(qū)現(xiàn)行體制更具優(yōu)越性，如果能夠做到充分有效地吸收和借鑒，則無(wú)疑是有利的，但現(xiàn)實(shí)中很多理論上有益的轉(zhuǎn)變往往意味著過(guò)高的轉(zhuǎn)變成本，權(quán)衡利弊之下，采取暫時(shí)性妥協(xié)或比較溫和的轉(zhuǎn)型舉措則是更為有利的選擇。這種現(xiàn)實(shí)考量當(dāng)然要從目標(biāo)模式的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出來(lái)。我國(guó)的一些實(shí)際國(guó)情很可能不但不會(huì)給現(xiàn)行運(yùn)營(yíng)模式向國(guó)外成熟的自貿(mào)園區(qū)運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變帶來(lái)阻礙，相反還很可能為這些轉(zhuǎn)變帶來(lái)便利，甚至?xí)x予一些規(guī)范要求，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際現(xiàn)行自貿(mào)園區(qū)運(yùn)行和管理方式的創(chuàng)新發(fā)展。

二、我國(guó)保稅區(qū)向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式選擇

對(duì)以上因素或原則進(jìn)行綜合考量后可以確定，我國(guó)保稅區(qū)向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)型應(yīng)以開(kāi)放型綜合自貿(mào)園區(qū)為戰(zhàn)略目標(biāo)。

首先，它在功能上應(yīng)該是綜合的。它在業(yè)態(tài)上應(yīng)該具有貿(mào)易、加工制造以及圍繞它們形成的一系列服務(wù)行業(yè)，如倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、金融、展示、旅游等。特殊區(qū)域內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)集群，打造有效的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。綜合化的區(qū)域功能是二戰(zhàn)后世界自貿(mào)園區(qū)發(fā)展的基本趨勢(shì)，綜合化的區(qū)域功能有利于形成產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量和質(zhì)量，而且還能內(nèi)生出促使經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的規(guī)模效應(yīng)。我國(guó)保稅區(qū)從建立之初就形成了多種功能并行發(fā)展的局面，功能綜合化發(fā)展方向的設(shè)定能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)有保稅區(qū)功能的優(yōu)化整合和良性發(fā)展。目前我國(guó)的主要保稅區(qū)比較均勻地散布于我國(guó)東南沿海，一般依托于相對(duì)發(fā)達(dá)的港口城市，擁有比較廣闊和多層次的腹地經(jīng)濟(jì)，無(wú)論從市場(chǎng)方面還是從資源等方面來(lái)考量，這些特殊區(qū)域都擁有綜合化經(jīng)營(yíng)的潛在發(fā)展能力。綜合化功能運(yùn)行可以顯著增強(qiáng)對(duì)區(qū)域或地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)能力，這也符合我國(guó)政府和企業(yè)界對(duì)保稅區(qū)、自貿(mào)園區(qū)等特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)在功能上的預(yù)期。

其次，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域是開(kāi)放型的，而不是過(guò)去常說(shuō)的外向型。最初，自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展模式可被歸類為外向型，在發(fā)達(dá)國(guó)家，偏重貿(mào)易是其具體表現(xiàn)，在發(fā)展中國(guó)家中則表現(xiàn)為出口加工。我國(guó)保稅區(qū)最初也走了這樣一條外向型發(fā)展道路，為我國(guó)充分利用外資、技術(shù)和進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)發(fā)揮了重要作用。保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系受到政策的嚴(yán)格控制，形成所謂“兩頭在外”的區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。然而，隨著自貿(mào)園區(qū)與腹地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，既保證國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全又發(fā)揮特殊區(qū)域發(fā)展?jié)摿Τ蔀楸厝贿x擇。開(kāi)放型理念強(qiáng)調(diào)的是特殊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要同所在地經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)動(dòng)，在強(qiáng)化自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要切實(shí)發(fā)揮出對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射力。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從外向型轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放型，我國(guó)保稅區(qū)固有的外向型發(fā)展模式逐漸顯露出各種弊端，既不利于發(fā)揮對(duì)腹地的輻射能力，也不利于強(qiáng)化自身可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)活力。因此，將我國(guó)未來(lái)的自貿(mào)園區(qū)等特殊區(qū)域的建設(shè)方向定位為“開(kāi)放型”，既與世界發(fā)展趨勢(shì)相符，也與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng)。

三、我國(guó)建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的政府管理模式

（一）形成合理的管理結(jié)構(gòu)

我國(guó)特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理體制上存在的最顯著問(wèn)題是管理結(jié)構(gòu)不合理，缺少統(tǒng)一的中央管理，且管理中存在條塊分割，極大地限制了保稅區(qū)的發(fā)展。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是如何確定機(jī)構(gòu)設(shè)置，既要實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一的宏觀管理，又要兼顧各方面利益；既要具有可行性，又不能違背精簡(jiǎn)原則。以前我國(guó)保稅區(qū)等特殊區(qū)域的設(shè)立主要以地方政府的考量為主，地方政府與保稅區(qū)或自貿(mào)園區(qū)建設(shè)有非常緊密的利益關(guān)系，情況與國(guó)外自貿(mào)園區(qū)不同。因此，解決我國(guó)自貿(mào)園區(qū)等特殊區(qū)域運(yùn)營(yíng)上的協(xié)調(diào)管理問(wèn)題，一是必須統(tǒng)籌理順中央部門條塊分割管理，二是必須把地方政府的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，這是我國(guó)特殊區(qū)域發(fā)展的一大特殊性。

建議成立統(tǒng)一的中央自貿(mào)園區(qū)（包括保稅區(qū)）管理委員會(huì)，委員會(huì)成員應(yīng)包括各相關(guān)中央部委辦局和地方政府代表。該管理委員會(huì)負(fù)責(zé)起草關(guān)于自貿(mào)園區(qū)的全國(guó)性立法草案，以及協(xié)調(diào)管理自貿(mào)園區(qū)事務(wù)等。管理委員會(huì)下設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)處理日常行政事務(wù)，如遇重大相關(guān)事宜則必須召開(kāi)委員會(huì)全體代表會(huì)議共同協(xié)商決策。

特殊區(qū)內(nèi)的微觀管理主要由地方政府負(fù)責(zé)，具體包括執(zhí)行中央委員會(huì)制定的政策與規(guī)定，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)管理。保留管委會(huì)體制作為地方政府派出機(jī)構(gòu)對(duì)特殊區(qū)域進(jìn)行管理。但地方政府各部委辦局與管委會(huì)的關(guān)系一定要理順，使管委會(huì)能夠?qū)^(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)切實(shí)行使管理權(quán)。此外，我國(guó)國(guó)情決定未來(lái)自貿(mào)園區(qū)的管理模式必須是政府主導(dǎo)型，地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)、行政服務(wù)等管理事務(wù)仍要發(fā)揮主要作用。與此同時(shí)，地方管委會(huì)也須在以后的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用，積極主動(dòng)地推進(jìn)區(qū)域內(nèi)體制改革進(jìn)程，做到政企分開(kāi)。設(shè)立擁有獨(dú)立法人地位的開(kāi)發(fā)公司，盡量使其真正進(jìn)行獨(dú)立的公司化運(yùn)營(yíng)。在未來(lái)時(shí)機(jī)成熟時(shí)，也可以在保證中方主導(dǎo)地位的前提下，適當(dāng)吸引私人資本以及國(guó)外公司的資本參與特殊區(qū)域的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

區(qū)域內(nèi)海關(guān)監(jiān)管是政府管理特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要內(nèi)容，特殊區(qū)域監(jiān)管體制構(gòu)成了保稅區(qū)及自貿(mào)園區(qū)管理體制的主要部分。目前，可以繼續(xù)沿用已經(jīng)比較成熟的區(qū)域內(nèi)獨(dú)立的海關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一方面，這是顧及到從建立保稅區(qū)開(kāi)始就形成的海關(guān)對(duì)特殊區(qū)域管理介入較深的現(xiàn)實(shí)狀況，及作為垂直管理機(jī)構(gòu)的海關(guān)與地方管委會(huì)實(shí)現(xiàn)職能和機(jī)構(gòu)合并的高成本，而且更重要的是基于現(xiàn)實(shí)狀況下海關(guān)對(duì)貨物、交通工具等方面實(shí)施監(jiān)管還總體上發(fā)揮著正面的作用，如維持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范貿(mào)易行為、打擊走私等。然而，海關(guān)部門仍要繼續(xù)深化改革，向“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的方向前進(jìn)。海關(guān)之外的監(jiān)管部門，如檢驗(yàn)檢疫部門等應(yīng)盡量從區(qū)內(nèi)撤出，監(jiān)管的著力點(diǎn)要逐漸放到“二線”上去。如果檢驗(yàn)、檢疫等監(jiān)管部門一直保留在特殊區(qū)域內(nèi)，那么海關(guān)任何改革舉措的意義都會(huì)大打折扣，無(wú)法有效趨近“一線放開(kāi)”。

（二）推進(jìn)管理法制化建設(shè)

到目前為止，國(guó)家層面一直沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的法律一直是我國(guó)特殊區(qū)域管理的一大明顯缺陷，保稅區(qū)（自貿(mào)園區(qū)）在法律層面上始終沒(méi)有明確穩(wěn)定的定位，這在很大程度上影響了特殊區(qū)域的良性發(fā)展。在管理權(quán)責(zé)界定上沒(méi)有明晰有效的法規(guī)，造成多頭管理局面始終無(wú)法得到解決；由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各部委辦局都插手對(duì)特殊區(qū)域的管理。特殊區(qū)域管理主要依靠的是行政手段而非法律手段，政出多門造成管理混亂，很多政策不能落實(shí)，各種政策相抵觸的情況時(shí)有出現(xiàn)。因此，統(tǒng)一性法規(guī)對(duì)理順自貿(mào)園區(qū)管理權(quán)責(zé)，理順保稅區(qū)管理的歷史遺留問(wèn)題，規(guī)范未來(lái)自貿(mào)園區(qū)的法制化管理具有極其重要的意義。我國(guó)需要法制化手段統(tǒng)一界定自貿(mào)園區(qū)的地位、性質(zhì)和功能，從而使自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展步入依法治理的良性軌道。

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（責(zé)任編輯：?jiǎn)毯珀慀欩i）