美國非營利組織參與社區(qū)建設(shè)對我國的啟示

梁雅方

摘要：非營利組織在美國的社會發(fā)展中扮演重要的角色，是美國社區(qū)建設(shè)的主力軍。非營利組織的參與是對政府有限資源的有效補(bǔ)充，而非營利教育機(jī)構(gòu)作為美國非營利組織發(fā)展的重要部分，具有突出特點。文章以美國非營利組織BGCA（Boys & Girls club of America）為例，通過分析美國非營利教育機(jī)構(gòu)在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮的作用，并結(jié)合我國實際情況，提出對我國的非營利組織參與社區(qū)建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：非營利組織 美國 社區(qū)建設(shè) BGCA

中圖分類號：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-078-03

美國的非營利組織從18世紀(jì)美國獨(dú)立開始出現(xiàn)，19世紀(jì)后逐步走向繁榮，至今已經(jīng)歷了200多年的歷史，在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮極其重要和積極的作用。非營利組織以既區(qū)別于政府組織又區(qū)別與市場營利組織的特點和作用，在美國社區(qū)發(fā)展中起著重要的推動作用。目前，我國正處于社會發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)型期，分析美國的非營利組織的發(fā)展及其經(jīng)驗，對我國非營利組織的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

一、美國非營利組織社區(qū)發(fā)展背景

美國的非營利部門發(fā)展至今，已有數(shù)百年歷史。而在這歷史進(jìn)程中，非營利組織的發(fā)展無不與其身處的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸方面因素交融在一起。美國的歷史為美國非營利組織的發(fā)展奠定了思想基礎(chǔ)；美國的基本政治結(jié)構(gòu)為非營利組織的發(fā)展?fàn)I造了一個相對寬松的政治環(huán)境，避免行政權(quán)力過大或立法機(jī)關(guān)濫用潛力，限制非營利組織的發(fā)展；美國雄厚的經(jīng)濟(jì)實力為本國非營利部門的發(fā)展奠定了極為深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；美國多元主義的文化促成了美國非營利組織契合現(xiàn)代公民社會精神的現(xiàn)狀，而美國非營利組織參與社區(qū)建設(shè)也經(jīng)歷了以下三個階段。

第一階段：非營利組織開始轉(zhuǎn)向基層社區(qū)發(fā)展。20世紀(jì)30年代，美國為了克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的蕭條，羅斯福政府接受凱恩斯主義的主張，開始對經(jīng)濟(jì)實行干預(yù)，同時大規(guī)模救濟(jì)失業(yè)者和實施貧民的“福利國家”政策。1935年國會頒布《社會保障法案》后，美國的社會福利制度逐步建立健全起來。福利國家及其后大規(guī)模社會福利制度的建立，在相當(dāng)程度上擠壓了非營利組織和慈善事業(yè)的發(fā)展空間。在非營利活躍的領(lǐng)域如學(xué)校、醫(yī)院、濟(jì)貧院、孤兒院等，國家直接投入比重幅度加大。因此，許多非營利組織只好轉(zhuǎn)向基層社區(qū)開展活動。

第二階段：政府購買服務(wù)推進(jìn)非營利組織的專業(yè)化。政府的支持和監(jiān)管促進(jìn)了非營利組織的規(guī)范化發(fā)展。20世紀(jì)60年代的美國可以稱之為“福利爆炸”（welfare explosion）的時代。時任總統(tǒng)的約翰遜于1964年宣布發(fā)動一次拔貧困之根的“貧困戰(zhàn)爭”（War on Poverty）。在這個時期，聯(lián)邦和各州政府積極探索與非營利組織合作，開始采取購買服務(wù)的方式推進(jìn)“反貧困”計劃的實施。這使得非營利組織又有了新的發(fā)展空間。到20世紀(jì)70年代，美國非營利組織在數(shù)量、規(guī)模、活動范圍上都有顯著增大。一方面，這一時期正好是美國服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展的時期，非營利組織作為服務(wù)業(yè)的發(fā)展主體，特別是在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和教育領(lǐng)域，非營利組織的教育結(jié)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)開始成為引領(lǐng)非營利組織發(fā)展的主力軍；另一方面，1974年通過的《社會保障法改革法案》允許政府利用聯(lián)邦資金支持非營利組織需要的社會服務(wù)，政府成為非營利組織資源主要來源，其對非營利組織的監(jiān)管也逐漸增加，促進(jìn)了非營利組織的專業(yè)化。

第三階段：服務(wù)范圍逐漸擴(kuò)展到社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域。非營利組織的活動領(lǐng)域由傳統(tǒng)慈善服務(wù)延伸到更加廣泛的社會服務(wù)領(lǐng)域，以及公共服務(wù)領(lǐng)域。首先，現(xiàn)代基金會的發(fā)展引領(lǐng)了美國慈善事業(yè)的發(fā)展模式，使其從傳統(tǒng)的慈善個人行為發(fā)展為具有組織、規(guī)模和專業(yè)性的社會活動。其次，非營利組織的活動領(lǐng)域開始涉及扶貧、教育、衛(wèi)生、社區(qū)發(fā)展等公共服務(wù)領(lǐng)域。許多非營利組織加入到“反貧困”等國家計劃中，通過購買服務(wù)參與社區(qū)服務(wù)與公共服務(wù)的供給。

二、BGcA非營利教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

BGCA是美國非營利組織參與社區(qū)建設(shè)的典型例子。BGCA（Boys and Girls Club of America）作為美國最早的非營利全國性的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，在參與社區(qū)建設(shè)，滿足社區(qū)居民的需求，促進(jìn)青少年健康發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。BGCA根植于美國的社區(qū)建設(shè)，是美國非營利組織參與社區(qū)建設(shè)的典型例子。美國男孩女孩俱樂部成立于1860年，最初名為“男孩俱樂部”，1990年更名為“美國男孩女孩俱樂部”。

BGCA的服務(wù)領(lǐng)域由最初的以男孩為重點的項目擴(kuò)展到如今的以青少年兒童為主，同時也致力于拓展家庭及其社區(qū)老年人群等弱勢群體，以社區(qū)的需求為服務(wù)宗旨。目前BGCA擁有3700多個的以社區(qū)為基礎(chǔ)的基本設(shè)施，包括1400多所學(xué)校和400個BGCA-n-affiliated青年中心等，每年可向440多萬名青少年提供學(xué)習(xí)、培訓(xùn)及各種服務(wù)，主要目的旨在滿足于社區(qū)居民的需求，幫助青少年兒童健康發(fā)展，培養(yǎng)其社會責(zé)任感。范圍涵蓋所有50個州，遠(yuǎn)至波多黎各和維京群島。俱樂部在進(jìn)行了充分和兼職培訓(xùn)的專業(yè)人員和志愿者的管理下，為孩子們提供基于日常生活的個性發(fā)展項目。因此，它被稱為“孩子們的正面空間”。俱樂部的重要項目涉及健康與體質(zhì)、職業(yè)規(guī)劃、教育發(fā)展、少年犯罪預(yù)防和禁毒禁酒等領(lǐng)域。俱樂部由聯(lián)合勸募會（United Way）募捐或靠直接捐贈維持。

三、BGCA非營利組織在社區(qū)福利服務(wù)中的作用

（一）家庭的朋友：滿足社區(qū)家庭的需求

首先，由于美國對兒童的權(quán)益和福利有著嚴(yán)格而細(xì)致的法律，不讓孩子單獨(dú)留在家中早已成為基本常識。美國各個州的法律對于可以把多大年齡的孩子獨(dú)自留在家有不同的規(guī)定，甚至有的州對于不同年齡的孩子可以獨(dú)自留在家多長時間都有明確的規(guī)定。由于美國的暑期特別長，通常從6月中旬至9月初，接近三個月的時間讓許多工作的父母無暇照顧小孩。因此。雙職工的家庭必須將兒童寄送到托兒所或其他機(jī)構(gòu)。而BGCA作為社區(qū)內(nèi)的教育機(jī)構(gòu)，只需家長繳納極少的費(fèi)用即可。其次，BGCA的服務(wù)項目從功課輔導(dǎo)到生活技能培訓(xùn)等多樣化的培訓(xùn)項目能夠滿足家長的需求，同時能夠培養(yǎng)兒童社區(qū)的歸屬感和社會責(zé)任感，增加對社會的認(rèn)識，提高人際交往能力和解決問題能力，培養(yǎng)團(tuán)隊精神，另外也能促進(jìn)和加強(qiáng)社區(qū)成員之間的聯(lián)系。

（二）社區(qū)伙伴：社區(qū)資源利益共享促進(jìn)資源整合

利用區(qū)域內(nèi)的教育資源和社會資源，積極開展專項青少年服務(wù)。以Bow& Girls Clubs of Greter Conejo Valley為例，俱樂部的選址位于社區(qū)的中心位置，臨近其他社區(qū)內(nèi)的公共資源。其地理位置的優(yōu)越性使其能更好地與社區(qū)內(nèi)的其他資源實現(xiàn)共享。與俱樂部相鄰的即為一所初中，俱樂部可以在暑期時利用學(xué)校的室內(nèi)體育場，在實現(xiàn)了資源合理利用的同時也節(jié)約了社區(qū)建設(shè)成本；免費(fèi)向俱樂部成員開放社區(qū)內(nèi)的游泳池以及社區(qū)電影院，形成資源共享的社區(qū)環(huán)境。

（三）兒童的福祉：促進(jìn)社區(qū)青少年健康發(fā)展

BGCA在社區(qū)矯正、幫助兒童遠(yuǎn)離暴力侵害，培養(yǎng)健康人格以及社會責(zé)任感方面發(fā)揮重要作用。同時，志愿者大規(guī)模地參與俱樂部的管理、運(yùn)行和日?；顒?。美國的志愿服務(wù)和志愿者組織發(fā)展完善，美國志愿服務(wù)從青少年就開始抓起，學(xué)校長期以來鼓勵并指導(dǎo)學(xué)生參加志愿活動，以培養(yǎng)學(xué)生的社會責(zé)任感，將其作為升學(xué)或畢業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)，對志愿服務(wù)做硬性要求。在BGCA中有80%上的為青少年志愿者，主要由30%的高中生志愿者和40%的中小學(xué)志愿者以及10%的國際志愿者。同時，推行國際合項目，BGCA通過招募來自世界各地的志愿者促進(jìn)青少年兒童的全面發(fā)展。非營利組織在社區(qū)居民心中樹立了建設(shè)社區(qū)良好的值得信賴的新形象，也促進(jìn)了美國民眾形成社區(qū)參與意識。

四、非營利組織發(fā)揮重要作用的原因

（一）歷屆政府對非營利組織發(fā)展的重視

美國政府以“購買公共服務(wù)”等政策，采取項目規(guī)劃和項目規(guī)定來實施計劃、確定評估指標(biāo)體系等方式，引導(dǎo)和扶植政府和社會所需要的非營利組織。各級政府也主要通過這種購買服務(wù)的方式為居民提供各種各樣的社區(qū)服務(wù)。20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦政府開始強(qiáng)調(diào)政府以合同的方式向非營利組織購買社會服務(wù)以滿足社區(qū)居民的需求。

（二）法律政策支持非營利組織的發(fā)展

與其他國家相比，美國非營利組織的法律制度復(fù)雜而系統(tǒng)。美國非營利組織的主要法律依據(jù)是《聯(lián)邦稅法典》，該法典關(guān)于美國非營利組織的相關(guān)規(guī)定有數(shù)千條之多，再加上其他部門條例、法院的判例以及各州的法律，整個美國非營利組織的法律制度體系極為復(fù)雜。因此，美國非營利組織的法律制度是一個精細(xì)化的龐大體系。對非營利組織與免稅登記等有明確的規(guī)定，享受稅收減免待遇，促進(jìn)非營利組織的規(guī)范化以及降低其運(yùn)行成本，促進(jìn)非營利組織的發(fā)展。

（三）社會的廣泛參與

全民參與志愿活動已成為美國社區(qū)文化的一個顯著特征。首先，美國注重志愿服務(wù)教育，促進(jìn)社區(qū)青少年參與社區(qū)建設(shè)。美國從幼兒園開始就與家長合作，開展對兒童的志愿服務(wù)教育，將志愿服務(wù)與升學(xué)資格掛鉤。美國高中也明文規(guī)定，如果學(xué)生沒有在社區(qū)志愿服務(wù)60小時以上的記錄，就不能如期畢業(yè)，難以進(jìn)入高等院校。美國高中生參與和志愿服務(wù)已成為一種風(fēng)尚。美國的志愿服務(wù)和志愿者組織發(fā)展完善，美國具有互幫互助的自治傳統(tǒng)，公民志愿和精神是美國社會主流文化的重要組成部分。

（四）多部門監(jiān)督和管理

美國非營利組織之所以可以能夠蓬勃發(fā)展，美國健全的社會信用體系發(fā)揮了重要的作用，以及綜合管理手段發(fā)揮了效應(yīng)。首先，美國每個州都有非營利機(jī)構(gòu)的管理部門，包括登記機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)和政府有關(guān)主管部門等。管理部門通過法律法規(guī)及其有關(guān)判例對非營利組織進(jìn)行規(guī)范和管理。政府部門的管理人員經(jīng)常到非營利組織開展調(diào)查，對非營利組織的有關(guān)報告進(jìn)行審查。其次，司法部門是非營利組織的登記、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)非營利組織的日常監(jiān)督工作。最后，美國還委托國家慈善信息局、人類慈善咨詢服務(wù)組合和宗教事務(wù)委員會等機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)，評估非營利組織的運(yùn)營情況，對非營利組織進(jìn)行監(jiān)督管理。

（五）非營利組織人員綜合素質(zhì)高

非營利組織的理事會構(gòu)成具有多樣性，包括商業(yè)成功人士、專家學(xué)者、社會名流、律師、財務(wù)人員和服務(wù)人群代表等。這些人員具有特別的資源和技能，知識層次高，社會資源廣，具有社會的奉獻(xiàn)精神，能夠?qū)M織進(jìn)行有效的合法管理，使志愿者組織能夠以最少的成本提供最多的服務(wù)。其次，非營利組織成員中還包括一些具有專業(yè)知識與技能的志愿者。能夠為社區(qū)居民提供更為專業(yè)的服務(wù)。

五、非營利組織參與社區(qū)建設(shè)對我國的啟示

美國的非營利組織是社區(qū)建設(shè)中的主力軍，發(fā)揮著極其重要和積極的作用。而美國政府的推動促進(jìn)了非營利組織的發(fā)展，法律制定和監(jiān)管等方面促進(jìn)了非營利組織的規(guī)范化和法制化，積累了豐富的經(jīng)驗。我國目前正處于政府轉(zhuǎn)型時期，并以“小政府大社會”為社會管理的改革目標(biāo)。隨著人民生活水平的提高，社區(qū)居民的需求也日益豐富，而僅僅依靠政府已然無法滿足社區(qū)居民龐大的需求。因此，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)迫在眉睫。盡管美國與中國在意識形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)以及歷史文化等方面有很多不同，但是我們?nèi)阅軓拿绹菭I利組織在社會建設(shè)方面借鑒很多地方，與我國的實際情況相結(jié)合，形成具有中國特色的非營利組織發(fā)展道路和積極參與社區(qū)建設(shè)模式。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)政府與非營利組織的合作關(guān)系

轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識到非營利組織在社區(qū)管理中的積極作用。首先，政府要徹底轉(zhuǎn)變原有的包辦一切“全能型政府”的理念，加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)簡政放權(quán)。加大財政的支持力度，促進(jìn)非營利組織的發(fā)展，充分認(rèn)識到非營利組織在社區(qū)建設(shè)中的重要作用。降低非營利組織準(zhǔn)入門檻，逐步將一些服務(wù)職能下放給社區(qū)非營利組織。用積極的政策和有效的方式推進(jìn)非營利組織的發(fā)展。其次，政府通過購買服務(wù)的形式，逐漸將政府承擔(dān)的社會服務(wù)轉(zhuǎn)交給非營利組織去做。建立政府和非營利組織的伙伴關(guān)系，而非管理與被管理的體制，保持非營利組織的獨(dú)立性和管理的自主性。最后，要實現(xiàn)非營利組織和居委會，做好政府和社區(qū)的橋梁。

（二）制定和完善法律法規(guī)，促進(jìn)非營利組織的規(guī)范化和制度化

第一，政府必須完善法律法規(guī)，改進(jìn)管理體制，規(guī)范非營利組織的管理和運(yùn)作，使其能公眾合法地位社區(qū)公民服務(wù)。合理界定政府的職責(zé)和非營利組織的權(quán)責(zé)范圍，為非營利組織的發(fā)展提供法律支撐。同時非營利組織之所以發(fā)揮作用，絕大程度上得益于非營利組織的獨(dú)立性。因此，盡快建立完善的法律，明確各方的職責(zé)范圍，為非營利機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)作和公益服務(wù)創(chuàng)造活動的空間。第二。政府需要規(guī)范非營利組織登記管理和免稅制度，通過建立對非營利組織的稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)非營利組織的發(fā)展，而稅收優(yōu)惠政策又反過來成為政府監(jiān)督非營利組織的手段。要合理構(gòu)建享受稅收優(yōu)惠政策的標(biāo)準(zhǔn)，加大對非營利組織的監(jiān)督力度。只有符合標(biāo)準(zhǔn)的良好的非營利組織才有可能獲得稅收減免的優(yōu)惠政策，監(jiān)督促進(jìn)其為社區(qū)居民提供良好的服務(wù)。

（三）逐步推進(jìn)社區(qū)非營利組織的體系建設(shè)

首先，我國非營利組織的發(fā)展要結(jié)合我國的特色，在社區(qū)自我管理中要加強(qiáng)現(xiàn)有的社區(qū)居委會自治組織中與非營利組織的合作關(guān)系。居委會要代表社區(qū)居民。協(xié)調(diào)社區(qū)居民與政府以及非營利組織之間的關(guān)系，充分了解社區(qū)居民的需求，為社區(qū)居民提供良好的服務(wù)。其次，居委會要發(fā)揮幫助非營利組織同其他駐地單位的良好關(guān)系，做好非營利組織與社區(qū)資源之間的橋梁作用，促進(jìn)非營利組織的在社區(qū)中的發(fā)展，加強(qiáng)非營利組織在社區(qū)內(nèi)實現(xiàn)資源共享，為其提供良好的社區(qū)平臺。

（四）加強(qiáng)非營利組織的自身建設(shè)，提高管理人員的整體素質(zhì)

首先，提高其自治能力。認(rèn)清與政府是平等交流的伙伴關(guān)系而非政府的附屬關(guān)系，是以滿足社區(qū)居民的需求服務(wù)為宗旨。其次，要培養(yǎng)專業(yè)化的組織隊伍，注重學(xué)歷層次，招收高素質(zhì)人才并進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)。最后，要大力培養(yǎng)公民的志愿服務(wù)意識，通過鼓勵社區(qū)居民積極參與社區(qū)的公益活動，將分散居住的社區(qū)居民結(jié)合起來，投入到非營利組織的管理和服務(wù)中去，并從社區(qū)成員中挑選有能力的成員擔(dān)任非營利組織的管理人員，加強(qiáng)社區(qū)的交流與發(fā)展。

總之，隨著我國社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展以及政府職能的轉(zhuǎn)型。非營利組織將日益發(fā)揮重要作用，非營利組織參與社區(qū)建設(shè)也將成為新的趨勢。我國要加快構(gòu)建促進(jìn)非營利組織發(fā)展的社會環(huán)境，完善非營利組織的相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)非營利組織的規(guī)范化和法律化，同時還需培養(yǎng)全國范圍內(nèi)的志愿服務(wù)精神，使志愿服務(wù)逐漸成為一種社會習(xí)慣。