高校內(nèi)部控制與審計(jì)芻議

祁金祥

[提要] 首先介紹高校加強(qiáng)內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的意義；其次分析高校內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)存在問題及原因；最后提出完善高校內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的對策。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；內(nèi)部審計(jì)

基金項(xiàng)目：2015年江蘇省高校教師高級訪問工程師資助項(xiàng)目

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2015年11月4日

一、高校加強(qiáng)內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的意義

（一）高校公共管理需要與精細(xì)管理需要。加強(qiáng)高校內(nèi)部公共管理，防范高校財(cái)務(wù)舞弊與腐敗案件發(fā)生，實(shí)現(xiàn)高等院校的辦學(xué)目標(biāo)和高校競爭力，是高校公共管理和精細(xì)管理的需要。高校是公共資源的重要占有和使用部門，更是這些資源的受托責(zé)任部門，其受托責(zé)任包括受托財(cái)務(wù)責(zé)任與管理責(zé)任，且兩者并重。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)對組織高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評價(jià)。

我國自古就有精細(xì)管理的管理理念，它作為當(dāng)代工業(yè)時(shí)代的一個(gè)主要管理模式，在西方國家早就得到了全面應(yīng)用和推廣。目前，精細(xì)管理除了在廣大企業(yè)中得到廣泛的應(yīng)用之外，還有一些高校也開始引入這個(gè)方法。但高校的精細(xì)管理不是對企業(yè)的精細(xì)管理的內(nèi)容、方法的照搬和移植，而有其自身的特點(diǎn)，具體有四個(gè)層面：（1）價(jià)值層面，高校的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)的三大職能決定了高校作為一個(gè)學(xué)術(shù)組織，其存在的價(jià)值主要在于育人價(jià)值、學(xué)術(shù)價(jià)值和社會(huì)服務(wù)價(jià)值。因此，高校實(shí)施精細(xì)管理的最終目的是提高其自身的育人價(jià)值、學(xué)術(shù)價(jià)值和社會(huì)服務(wù)價(jià)值；（2）效益層面，高校實(shí)施精細(xì)管理必然要注重效益，但不僅是經(jīng)濟(jì)效益，而是包括社會(huì)效益在內(nèi)的綜合辦學(xué)效益。高校綜合辦學(xué)效益應(yīng)是高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率的有機(jī)統(tǒng)一；（3）機(jī)制層面，高校實(shí)施精細(xì)管理需要建立一套科學(xué)的管理制度。學(xué)校的教學(xué)運(yùn)行、學(xué)生管理、后勤服務(wù)等各項(xiàng)工作的高校運(yùn)轉(zhuǎn)都需要一套完整的管理制度來“固化”，要真正做到有“法”可依、有“法”必依、執(zhí)“法”必嚴(yán)、違“法”必究。要根據(jù)高校的特點(diǎn)和運(yùn)轉(zhuǎn)，科學(xué)地制定制度，同時(shí)也要根據(jù)環(huán)境變化不斷地調(diào)整完善制度；（4）方法層面，高校實(shí)施精細(xì)管理的基本方面包括：一是與企業(yè)管理相同的方法，主要有細(xì)化、量化、流程化和規(guī)范化；二是與企業(yè)管理不同的方法，主要有多樣化和個(gè)性化。

（二）高校資產(chǎn)管理與資金控制存在問題。高校資產(chǎn)管理與資金控制是高校內(nèi)部控制體系的重要組成部分。目前，高校資產(chǎn)管理與資金控制方面主要存在以下三個(gè)方面的問題：第一，財(cái)務(wù)核算管理與資金控制不嚴(yán)。因?yàn)樨?cái)務(wù)核算管理不嚴(yán)，加上高?？蒲谢顒?dòng)和教學(xué)業(yè)務(wù)的特殊性，承擔(dān)科研和教學(xué)任務(wù)的各系部和科研機(jī)構(gòu)是資金使用的主體，導(dǎo)致了很多資金使用權(quán)限分散，最終導(dǎo)致了高校財(cái)務(wù)和審計(jì)部門對科研經(jīng)費(fèi)和教學(xué)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)控不夠；第二，高校的資產(chǎn)管理和資金使用效益低下。高校管理層存在大額利用公職鋪張浪費(fèi)、假公濟(jì)私等現(xiàn)象。高校學(xué)科建設(shè)、科研經(jīng)費(fèi)、基建工程等專項(xiàng)資金的管理缺乏財(cái)務(wù)透明度，各相關(guān)部門和院系的績效評價(jià)體系不完善；第三，高校資產(chǎn)管理部門和財(cái)務(wù)部門對使用的各種國有資產(chǎn)不能及時(shí)地準(zhǔn)確核算和控制，存在大量國有資產(chǎn)沒有入賬，且很多國有資產(chǎn)使用效率極低。

（三）實(shí)施內(nèi)部控制與審計(jì)實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)。要建立約束機(jī)制予以規(guī)范和強(qiáng)化高校內(nèi)部控制系統(tǒng)，從而保證其良性運(yùn)轉(zhuǎn)。高校的內(nèi)部控制審計(jì)有助于高校內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。內(nèi)部審計(jì)通過審查和評價(jià)業(yè)務(wù)活動(dòng)的合法性與合理性，促進(jìn)高校辦學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的合理性、內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)劣與內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性是內(nèi)部控制評價(jià)與內(nèi)部審計(jì)的重要內(nèi)容。在高等教育迅猛發(fā)展、高等教育投入不斷增長的大背景下，開展和加強(qiáng)內(nèi)部控制制度評價(jià)與高校內(nèi)部審計(jì)有助于提高高校財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，有助于規(guī)范高校的辦學(xué)秩序，對育人環(huán)境的優(yōu)化、教育經(jīng)費(fèi)使用效益的提高均起到積極作用。

二、高校內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)問題原因分析

（一）高校內(nèi)部控制審計(jì)觀念淡薄。高校內(nèi)部控制體系是否健全主要表現(xiàn)在高校內(nèi)部規(guī)章制度和各項(xiàng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法等是否齊全與完善。但是，在各部門或院系里有重大經(jīng)費(fèi)決策權(quán)的中、高層干部的內(nèi)部控制和經(jīng)費(fèi)使用觀念淡薄，未能意識到內(nèi)部控制對高校事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展的重要性。內(nèi)部控制在具體的執(zhí)行過程中多數(shù)偏向于形式主義，導(dǎo)致了內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力而形同虛設(shè)。因?yàn)閷?nèi)部審計(jì)工作重視程度不夠，忽視了內(nèi)部控制制度體系建設(shè)、實(shí)施與逐步完善，使內(nèi)部控制制度流于形式。

（二）高校內(nèi)部控制評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不清。高校屬于非營利組織的一種特殊存在形式，它是介于企業(yè)與行政機(jī)關(guān)之間的事業(yè)單位，其內(nèi)控評價(jià)機(jī)制與企業(yè)有很大的不同。企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)制職能作為大方向上的指引，不具有普遍適用性。而財(cái)政部制定的自2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，其內(nèi)部控制的內(nèi)容缺乏可執(zhí)行性。各高等院校在開展內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格參照事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的發(fā)展目標(biāo)與實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r針對性地建立內(nèi)部控制評價(jià)體系。

（三）高校風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)實(shí)施困難。如果高校設(shè)立內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，便能及時(shí)識別風(fēng)險(xiǎn)類型，確定自己能夠承受的風(fēng)險(xiǎn)程度，從而達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目的?，F(xiàn)階段高校快速發(fā)展都潛藏著辦學(xué)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)隱患和財(cái)務(wù)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，但是風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)在現(xiàn)實(shí)中卻很難開展，主要有以下兩個(gè)方面的原因：

1、根據(jù)教育部最新數(shù)據(jù)，具有普通高等學(xué)歷教育招生資格的高等學(xué)校共計(jì)2，845所，其中：普通高等學(xué)校2，553所（含獨(dú)立設(shè)置民辦普通高校447所，獨(dú)立學(xué)院275所，中外合作辦學(xué)7所），成人高等學(xué)校292所。公立性質(zhì)的高校以穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政生均撥款和學(xué)生學(xué)費(fèi)作為辦學(xué)的主要資金來源，按照招生計(jì)劃招生并開展教學(xué)與科研工作。因此，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)及廣大教職工的風(fēng)險(xiǎn)防范意識嚴(yán)重缺乏，沒有科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評估制度，缺乏對項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)。

2、針對高校現(xiàn)狀來講，風(fēng)險(xiǎn)類型較為復(fù)雜，增加了風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)的難度。（1）誰都知道高校是事業(yè)單位，高等教育又關(guān)系著國家的前途和發(fā)展，怎么會(huì)像企業(yè)一樣破產(chǎn)呢？作為“親娘”的政府肯定不會(huì)讓自己的“兒子”餓死，這就產(chǎn)生了一個(gè)“子債父還”的論調(diào)，高校認(rèn)為只要貸款是用來辦學(xué)校、興教育，就算將來還不起，政府也會(huì)買單的。于是乎，在高校擴(kuò)建潮中，高校領(lǐng)導(dǎo)若不結(jié)合現(xiàn)有的發(fā)展?fàn)顩r和既定的發(fā)展目標(biāo)需要辦理貸款，定會(huì)造成債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，以至于無力償還，深陷于過度舉債的泥潭；（2）決策失誤、血本無歸的投資風(fēng)險(xiǎn)。由于現(xiàn)階段高校辦學(xué)自主權(quán)的增強(qiáng)，逐漸形成了多渠道籌資手段，而不再是以往單一的財(cái)政撥款方式。在對外投資方面，由于高校不像企業(yè)那樣適應(yīng)外部環(huán)境的瞬息萬變和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，對某些新情況沒有及時(shí)相應(yīng)的對應(yīng)策略，尚未建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度，從而導(dǎo)致了盲目籌資或錯(cuò)誤投資，造成投資期滿本金收不回的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)不了資金的價(jià)值。

三、完善高校內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的對策

（一）提高對內(nèi)部控制的感知

1、內(nèi)部控制是一種理念。內(nèi)部控制不是內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制除了存在于制度中，還存在于文化、價(jià)值觀上。也就是，內(nèi)部控制不僅是規(guī)章和制度，還應(yīng)成為所有高校教職員工共同遵守的行為規(guī)范。

2、內(nèi)部控制是一個(gè)過程。內(nèi)部控制貫穿于高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。內(nèi)部控制是一個(gè)定期評估、持續(xù)完善的過程，而不是單一的財(cái)務(wù)控制行為。

3、內(nèi)部控制責(zé)任主體多元化。內(nèi)部控制的本質(zhì)就是要規(guī)范高校內(nèi)部所有人員的各種行為，內(nèi)部控制不僅是高校領(lǐng)導(dǎo)層的事情，同時(shí)還關(guān)系到高校的每一位教職員工，不同的人在高校的內(nèi)部控制中承擔(dān)著各自不同的職責(zé)。

（二）充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)職能。內(nèi)部審計(jì)是高校為適應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，提高其管理效率而設(shè)立的。高校內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)服務(wù)于高校改革發(fā)展的方向，使內(nèi)部審計(jì)工作為學(xué)校改革發(fā)展服務(wù)。在做好內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)督的同時(shí)為院系領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)部門提供可供參考的決策依據(jù)。只有當(dāng)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能與服務(wù)職能并重，才能充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對內(nèi)部控制再控制的作用。

（三）提升內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)。高質(zhì)量的審計(jì)來自高素質(zhì)的審計(jì)隊(duì)伍，人才是審計(jì)事業(yè)成功的保障。但目前內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)與審計(jì)工作發(fā)展必需素質(zhì)尚有一定差距，特別是高校內(nèi)部審計(jì)人員現(xiàn)有素質(zhì)與評價(jià)必需素質(zhì)差距比較明顯。要切實(shí)履行好高校內(nèi)部審計(jì)職能，發(fā)揮好審計(jì)的免疫作用，現(xiàn)階段提高高校內(nèi)部審計(jì)人員的素質(zhì)至關(guān)重要。

（四）完善高校內(nèi)部審計(jì)體制。高校數(shù)量的增加、招生人數(shù)的擴(kuò)大，給國家財(cái)政帶來了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。但是，在市場化的大環(huán)境下我國高校的會(huì)計(jì)制度并沒有長足的改進(jìn)，很多高校依然實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的高校會(huì)計(jì)制度。高校內(nèi)部審計(jì)自然也沒有受到應(yīng)有的重視，有些高校甚至視之為虛設(shè)。各高校應(yīng)當(dāng)按照國家相關(guān)規(guī)定，配備應(yīng)有的專職內(nèi)部審計(jì)人員，賦予內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，有效地開展高校內(nèi)部審計(jì)工作，使內(nèi)部控制得到有效落實(shí)。

（五）建立健全內(nèi)部控制體系

1、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。隨著高等教育的不斷擴(kuò)張，高校管理的內(nèi)容變得多樣化和復(fù)雜化，只有在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，不斷提高管理水平，才能得到良好的發(fā)展。高校應(yīng)對引起風(fēng)險(xiǎn)的校內(nèi)外因素進(jìn)行識別與評估，當(dāng)內(nèi)部因素及外部因素發(fā)生變化時(shí)，還能及時(shí)應(yīng)變和調(diào)整，采取對應(yīng)的措施，從而將風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的水平，以合理保證高等教育教學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、加強(qiáng)信息溝通。內(nèi)部控制的效果直接受到相關(guān)人員的影響，高校應(yīng)設(shè)計(jì)內(nèi)部控制的信息披露機(jī)制，使內(nèi)部控制的政策和程序能在高校各部門和各層級間溝通，讓執(zhí)行內(nèi)部控制的人員了解內(nèi)部控制的對象，明確自身的職責(zé)，形成各內(nèi)控執(zhí)行人在日常業(yè)務(wù)活動(dòng)中相互監(jiān)督，有權(quán)拒絕違法的行為并通過信息溝通反映業(yè)務(wù)管理中的不適當(dāng)行為。

3、建立控制措施。只有將內(nèi)部控制活動(dòng)落到實(shí)處，才能保證內(nèi)部控制取得應(yīng)有的成效。因而，高校應(yīng)不斷更新控制觀念，把內(nèi)部控制“嵌入”于業(yè)務(wù)活動(dòng)流程。同時(shí)，高校管理者應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程的持續(xù)開展，對其內(nèi)部控制進(jìn)行完善，以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

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