“鄉(xiāng)財(cái)縣管”下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付模式、問(wèn)題和建議

張曉斌

【摘要】當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革正在全國(guó)逐步實(shí)施?！班l(xiāng)財(cái)縣管”作為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的主要模式，在保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)擴(kuò)張起了積極作用。本文就“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理制度，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支規(guī)模等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付模式，并結(jié)合云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)施情況，反映在改革推進(jìn)中面臨的四個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，最后提出開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付的五點(diǎn)措施建議。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)財(cái)縣管 國(guó)庫(kù)集中支付 預(yù)算管理

一、國(guó)庫(kù)資金“鄉(xiāng)財(cái)縣管”概況

（一）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于我國(guó)政府組織架構(gòu)的末梢，是我國(guó)社會(huì)治理體系的基石。從1985年起，在“撤社建鄉(xiāng)”基礎(chǔ)上，按照一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則，我國(guó)開(kāi)始建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度對(duì)維護(hù)基層政權(quán)穩(wěn)定、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理等方面起到了積極作用。自1994年起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行“分稅制”，財(cái)力逐步向上傾斜，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行舉步維艱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)遞增。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革以及農(nóng)村綜合配套改革的不斷深入，2006年全國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織收入的職能逐步弱化，自籌財(cái)力逐年減少，收支矛盾進(jìn)一步凸顯，使一度陷入困境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政再次面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。為推動(dòng)建立縣鄉(xiāng)公共財(cái)政體制框架，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，2006年7月，財(cái)政部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》，要求“除財(cái)政收支規(guī)模大，并且具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，原則上推行鄉(xiāng)財(cái)縣管”，至此“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革逐步在全國(guó)推廣。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件要求，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律地位不變、財(cái)政資金所有權(quán)與使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債權(quán)債務(wù)不變的基礎(chǔ)上，由縣級(jí)財(cái)政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”。截至2011年底，共2.93萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，約占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%?！班l(xiāng)財(cái)縣管”已成為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的主要模式。

（二）取得的成效

1.保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了面向農(nóng)民征收的三提五統(tǒng)以及屠宰稅和除煙葉特產(chǎn)稅以外農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，免征了農(nóng)業(yè)稅，規(guī)范了農(nóng)村的收費(fèi)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配收入明顯減少。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，通過(guò)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助手段，提高縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支持力度，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重點(diǎn)從日常的抓財(cái)政收入、搞項(xiàng)目建設(shè)等逐步轉(zhuǎn)移到為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品上來(lái)。

2.抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)擴(kuò)張。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法解困的一個(gè)重要原因。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支納入縣級(jí)財(cái)政直接的監(jiān)督管理，有效地規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出行為，從源頭上堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增“債務(wù)”的口子，為控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和供養(yǎng)人員盲目增加做出了制度安排。

3.規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于財(cái)政系統(tǒng)的末梢，存在著管理水平較低，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，財(cái)政監(jiān)督流于形式等問(wèn)題。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算與縣級(jí)財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)共編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支賬戶由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算執(zhí)行在縣級(jí)財(cái)政的監(jiān)督控制之下，杜絕了“三亂”現(xiàn)象的發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的預(yù)算約束力進(jìn)一步增強(qiáng)，預(yù)算收支行為更加規(guī)范。

（三）存在的不足

1.弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理職能?！额A(yù)算法》規(guī)定“國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理權(quán)。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算由縣鄉(xiāng)共同編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制與預(yù)算調(diào)整除由鄉(xiāng)人大批準(zhǔn)后，最終還要向報(bào)縣級(jí)財(cái)政報(bào)批，縣級(jí)財(cái)政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理職能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作用無(wú)法全面發(fā)揮。

2.降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織收入的職能，縣級(jí)財(cái)政上收了財(cái)權(quán)，割裂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與其財(cái)政利益之間的聯(lián)系，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓財(cái)政收入的積極性不高，自主發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的意愿不強(qiáng)，在一定程度上產(chǎn)生依賴縣級(jí)財(cái)政的等、靠、要思想。

3.增加了行政成本。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出受到縣級(jí)財(cái)政的監(jiān)督控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成一項(xiàng)支出，實(shí)際上必須通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)財(cái)政部門的雙重審批，程序增多，無(wú)形中增加了行政成本，降低了辦事效率。同時(shí)，財(cái)權(quán)集中于縣級(jí)財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況難以完全掌握，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分配無(wú)法做到精確合理，在一定程度上也導(dǎo)致了事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的有效發(fā)揮。

二“鄉(xiāng)財(cái)縣管”下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付模式設(shè)計(jì)

（一）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”具體運(yùn)行模式

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革是在現(xiàn)有政府組織架構(gòu)不變的情況下，對(duì)財(cái)政管理方式進(jìn)行的局部改革，其實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支預(yù)算管理具體權(quán)限在縣級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之間進(jìn)行重新劃分，由縣級(jí)財(cái)政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。從全國(guó)來(lái)看，各地情況各異，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式也不盡相同。根據(jù)縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支控制程度，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理權(quán)限被上收的程度，可以將“鄉(xiāng)財(cái)縣管”運(yùn)行模式分為三類，具體為：

1.控制型。保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行負(fù)責(zé)處理日常賬務(wù)，先支出后審報(bào)，縣級(jí)財(cái)政在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算控制數(shù)內(nèi)監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)開(kāi)支。縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的控制較弱，只能起到事后監(jiān)督的作用，不能做到事前控制。在這種模式下，預(yù)算編制的主體、財(cái)政收支核算的主體均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，一般保留縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的獨(dú)立性較強(qiáng)。此種模式主要于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模大，并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.集中型。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支由縣級(jí)財(cái)政直接管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)一名財(cái)務(wù)結(jié)算員或報(bào)賬員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每筆支出、每張憑證都要到縣里審核報(bào)銷。在這種模式下，類似“統(tǒng)收統(tǒng)支”，縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理約束力度較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實(shí)成為縣級(jí)財(cái)政的一個(gè)預(yù)算單位。預(yù)算由縣級(jí)財(cái)政編制或縣鄉(xiāng)共編，財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的核算主體為縣級(jí)財(cái)政，取消縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政體制，或只保留激勵(lì)性財(cái)政體制。此種模式主要于財(cái)政收入規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3.折中型。此種模式介于“控制型”和“集中型”之間。一般取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所總會(huì)計(jì)，負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)務(wù)核算?？h級(jí)財(cái)政按預(yù)算進(jìn)度撥付在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金，縣級(jí)財(cái)政可以通過(guò)事前審核和事后審賬來(lái)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。在這種模式下，預(yù)算由鄉(xiāng)財(cái)政編制或縣鄉(xiāng)共編，對(duì)超過(guò)一定稅收的部分，縣級(jí)財(cái)政給予獎(jiǎng)勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助。此種模式主要用于財(cái)政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）相關(guān)政策規(guī)定

2014年10月28日，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2014〕177號(hào)），要求具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在2015年底前實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，暫不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)積極創(chuàng)造條件，盡快實(shí)施改革。根據(jù)財(cái)政部文件要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革分為兩類模式。

1.縣級(jí)預(yù)算單位模式。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同縣級(jí)預(yù)算單位實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按照縣級(jí)財(cái)政部門要求在代理銀行開(kāi)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)零余額賬戶，用于授權(quán)支付，并與縣級(jí)國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。實(shí)行財(cái)政直接支付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金，通過(guò)縣級(jí)財(cái)政零余額賬戶辦理。

2.一級(jí)財(cái)政模式。按照一級(jí)財(cái)政實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在代理銀行開(kāi)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政零余額賬戶，用于財(cái)政直接支付；鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位在代理銀行開(kāi)立預(yù)算單位零余額賬戶，用于財(cái)政授權(quán)支付；兩類零余額賬戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)單一賬戶或鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付清算賬戶進(jìn)行清算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)單一賬戶是在人民銀行開(kāi)設(shè)的國(guó)庫(kù)存款賬戶；鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付清算賬戶是在銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政專戶。

（三）具體模式設(shè)計(jì)

預(yù)算法明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理”。目前，國(guó)庫(kù)集中支付制度已成為我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的核心基礎(chǔ)性制度。實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，必然應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制實(shí)際運(yùn)行模式來(lái)設(shè)計(jì)。從總體上來(lái)看，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”三種模式就是源于縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)權(quán)集中程度差別，即如何處理好統(tǒng)一性與靈活性關(guān)系問(wèn)題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政收支規(guī)模息息相關(guān)。

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政收支規(guī)模，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三類，一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要靠近城區(qū)周邊，一般采取控制型“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式；二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)為財(cái)政收支規(guī)模適中，有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，財(cái)政收入仍需依靠縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，一般采取集中型或折中型“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式；三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)為財(cái)政收支規(guī)模較小，基本為農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政收入主要依靠縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，一般采取集中型“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政管理制度，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付模式設(shè)計(jì)為以下三類。

1.一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可按照縣級(jí)財(cái)政模式實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付。此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)較為完整，應(yīng)按照“一級(jí)財(cái)政一級(jí)國(guó)庫(kù)”原則設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)。對(duì)于靠近城區(qū)的，可以考慮由人民銀行經(jīng)理；條件不具備，可由商業(yè)銀行、信用社進(jìn)行代理。實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革可比照縣級(jí)財(cái)政通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)辦理財(cái)政授權(quán)支付和財(cái)政直接支付清算業(yè)務(wù)。通過(guò)國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)辦理集中支付業(yè)務(wù)可充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理職能，最大限度地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。

2.二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付清算賬戶實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付。對(duì)于此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從調(diào)查來(lái)看財(cái)政部門對(duì)設(shè)立國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的積極性普遍不高，從管理需要來(lái)看必要性也非迫切。此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有一定的預(yù)算管理權(quán)能，可采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付清算賬戶實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在具備清算條件的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立財(cái)政專戶作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的單一賬戶，核算所有的預(yù)算收支，同時(shí)該賬戶也作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付清算賬戶辦理集中支付清算業(yè)務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位開(kāi)立零余額賬戶，用于授權(quán)支付，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付清算賬戶進(jìn)行清算。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付清算賬戶辦理集中支付業(yè)務(wù)，可既滿足縣級(jí)財(cái)政管理的需要，也可賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一定的靈活性。

3.三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可按照縣級(jí)預(yù)算單位模式實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付。此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支規(guī)模較小，縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)的控制很強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的獨(dú)立性很小，可采取按照縣級(jí)預(yù)算單位模式實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在代理銀行開(kāi)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)零余額賬戶，用于授權(quán)支付，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集中辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位開(kāi)支。按照縣級(jí)預(yù)算單位模式實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能類似于縣直預(yù)算部門會(huì)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支進(jìn)度、規(guī)模、用途均在縣級(jí)財(cái)政的直接控制之下。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革面臨的問(wèn)題

以云南省為例，截至2013年底，全省共有1166個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量1388的87%。從2006年起部分地區(qū)開(kāi)始了進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，目前已有80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付。從云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施情況來(lái)看，國(guó)庫(kù)集中支付的面臨以下問(wèn)題：

（一）代理銀行管理有待加強(qiáng)

目前全省已實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)單一，農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)設(shè)少量網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村信用合作社一家獨(dú)大，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有農(nóng)村信用合作社一家網(wǎng)點(diǎn)，事實(shí)上形成農(nóng)村信用合作社的壟斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融的局面。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行只能選擇農(nóng)村信用合作社，產(chǎn)生了許多服務(wù)不到位、運(yùn)行不規(guī)范等問(wèn)題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用合作社擅自縮短受理集中支付業(yè)務(wù)時(shí)間，影響了集中支付業(yè)務(wù)的開(kāi)展。某些農(nóng)村信用合作社存在先清算后支付的行為，導(dǎo)致零余額賬戶日終有余額。

（二）信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

國(guó)庫(kù)集中支付的開(kāi)展，需要有現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)作為支撐。目前全省仍有部分地區(qū)財(cái)政大平臺(tái)及一體化信息系統(tǒng)未推廣至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)無(wú)法開(kāi)展。同時(shí)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所平均人員不到3名，人員素質(zhì)不高，對(duì)信息系統(tǒng)的操作、數(shù)據(jù)錄入的質(zhì)量等方面還存在著諸多問(wèn)題，導(dǎo)致業(yè)務(wù)不能順利辦理的情況時(shí)有發(fā)生。

（三）惠農(nóng)資金發(fā)放時(shí)間長(zhǎng)

隨著大量惠農(nóng)政策陸續(xù)出臺(tái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，各類惠年支農(nóng)補(bǔ)貼資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中占有很高比例。目前全省各類扶貧、救災(zāi)救濟(jì)、農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、糧食直補(bǔ)、退耕還林等惠農(nóng)補(bǔ)貼資金通過(guò)縣級(jí)農(nóng)村信用合作社代理財(cái)政直補(bǔ)資金專戶發(fā)放到農(nóng)戶手中。到賬時(shí)間由信用社直接控制，到賬時(shí)間長(zhǎng)，正常情況下也需5～7天才能到賬。信用社出于經(jīng)濟(jì)利益等原因，時(shí)有占?jí)夯蒉r(nóng)資金的情況，影響了惠農(nóng)資金的使用效率。

（四）專項(xiàng)資金未納入集中支付管理

開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付，就是要改變過(guò)去財(cái)政資金撥付通過(guò)多重賬戶層層劃轉(zhuǎn)、大量資金經(jīng)常分散滯留各類賬戶的情況，使國(guó)庫(kù)資金直接撥付收款人。目前全省存在著新農(nóng)村建設(shè)、扶貧等多項(xiàng)專項(xiàng)資金。在專項(xiàng)資金支付上，仍采取直接撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政賬戶方式。專項(xiàng)資金未納入集中支付管理，一方面使大量的專項(xiàng)資金沉淀在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政賬戶中；另一方面導(dǎo)致了專項(xiàng)資金開(kāi)立賬戶過(guò)多，違反了財(cái)政部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政賬戶的開(kāi)設(shè)數(shù)量進(jìn)行的規(guī)定，影響了集中支付改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付的措施

（一）完善配套措施

當(dāng)前，地方國(guó)庫(kù)集中收付代理銀行需由人民銀行分支機(jī)構(gòu)按相關(guān)程序進(jìn)行資格認(rèn)定后，方可辦理集中支付業(yè)務(wù)。而現(xiàn)行制度對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行資格認(rèn)定未有明確的規(guī)范。代理銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)中具體承辦財(cái)政資金的支付、匯劃、結(jié)算，直接涉及到財(cái)政資金安全與運(yùn)行效率。因此建議出臺(tái)相關(guān)制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)代理銀行資格認(rèn)定、業(yè)務(wù)流程、相關(guān)要求等方面進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)明確賦予人民銀行對(duì)代理銀行相關(guān)監(jiān)督檢查職責(zé)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的安全，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展。

（二）推進(jìn)信息系統(tǒng)建設(shè)

要盡快實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政聯(lián)網(wǎng)全面覆蓋，通過(guò)搭建統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政數(shù)據(jù)逐步向市級(jí)集中，使原始憑證的審核、預(yù)算報(bào)表的編制、資金的劃撥等各類基礎(chǔ)性工作通過(guò)網(wǎng)絡(luò)辦理，從而簡(jiǎn)化工作流程，提高工作效率。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其掌握相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的操作，為集中支付的順利開(kāi)展打下堅(jiān)守基礎(chǔ)。

（三）大力推進(jìn)國(guó)庫(kù)直接支付

目前各類國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)資金由縣級(jí)財(cái)政通過(guò)商業(yè)銀行財(cái)政專戶撥付，存在著處理時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)多、不能及時(shí)到賬等問(wèn)題。通過(guò)國(guó)庫(kù)直接發(fā)放，能夠簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，使資金到賬時(shí)間由原來(lái)的5～7天縮短至2～3天，確保資金發(fā)放的安全、快捷和透明。要依托國(guó)庫(kù)先進(jìn)的業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，大力開(kāi)展國(guó)庫(kù)直接支付業(yè)務(wù)，使各類補(bǔ)貼資金直接發(fā)放到受益人，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光能夠及時(shí)惠及廣大人民群眾。

（四）逐步將各類專項(xiàng)資金納入集中支付管理

當(dāng)前我國(guó)已確立了國(guó)庫(kù)集中收付制度在財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位，并明確了所有財(cái)政性資金都要納入集中支付改革實(shí)施范圍。要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)資金運(yùn)行機(jī)制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)資金集中支付的基本框架，逐步將各類專想資金納入集中支付管理。同時(shí)，要嚴(yán)格按照相關(guān)制度要求，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政賬戶設(shè)置，清理整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政賬戶，最終真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支一本賬。

（五）人民銀行縣支行要主動(dòng)履職

要進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)人才隊(duì)伍建設(shè)、國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)，為縣支行提高履職能力提供優(yōu)良的軟硬件環(huán)境?？h支行要主動(dòng)承擔(dān)起經(jīng)理國(guó)庫(kù)的重任，在基層財(cái)政資金管理方面有更大作為。一是對(duì)有條件設(shè)立國(guó)庫(kù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要主動(dòng)承擔(dān)經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)。二是對(duì)采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付清算賬戶模式和縣級(jí)預(yù)算單位模式實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付的單位，要加強(qiáng)對(duì)人行國(guó)庫(kù)單一賬戶中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付的財(cái)政資金的監(jiān)管，確保財(cái)政資金按相關(guān)制度管理；三是要加強(qiáng)對(duì)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的代理銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與督促規(guī)范，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展合規(guī)高效。四是要加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行發(fā)放惠農(nóng)資金的監(jiān)督檢查，堅(jiān)決杜絕商業(yè)銀行占?jí)夯蒉r(nóng)資金行為的發(fā)生。五是要依托國(guó)庫(kù)先進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，結(jié)合地方特色，大力開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付等新業(yè)務(wù)，為社會(huì)各界提供高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的國(guó)庫(kù)服務(wù)。