房產(chǎn)稅改革困境及路徑探析

翟敏

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，《房產(chǎn)稅暫行條例》已難以適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要。房產(chǎn)稅立法問(wèn)題日益重要。而房產(chǎn)稅改革高度敏感又飽受爭(zhēng)議，立法進(jìn)展壓力重重。本文對(duì)房產(chǎn)稅改革現(xiàn)狀及面臨的困境進(jìn)行分析，并提出可能的改革路徑。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅改革；困境；路徑

為適應(yīng)國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和工商稅制改革的需要，1986年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，決定在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)征房產(chǎn)稅，成為當(dāng)前房產(chǎn)稅征收的主要依據(jù)。歷經(jīng)30年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件已發(fā)生巨大改變，尤其是1988年分期分批推行房改后，房產(chǎn)私有化成為不可逆的趨勢(shì)。近幾年隨著房產(chǎn)價(jià)值的快速上漲，在剛性自住購(gòu)房需求之外還滋生了大量投資、投機(jī)需求，導(dǎo)致社會(huì)貧富差距日益加大，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成負(fù)面影響。《暫行條例》已難以滿(mǎn)足當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，“加快房地產(chǎn)稅立法”日益重要。然而房產(chǎn)稅改革問(wèn)題因涉及社會(huì)各階層利益分配，高度敏感又飽受爭(zhēng)議，立法進(jìn)展壓力重重。本文對(duì)當(dāng)前房產(chǎn)稅改革困境進(jìn)行分析，并提出可能的改革路徑。

一、房產(chǎn)稅改革困境分析

（一）房產(chǎn)稅改革觸動(dòng)多方利益分配

在現(xiàn)行房產(chǎn)稅征管體制下，利益分配格局已基本固化，不同利益主體間的博弈為改革帶來(lái)了主觀方面的巨大阻力。一是中央和地方之間。1994年分稅制后稅收管理權(quán)高度集中于中央，地方稅體系建設(shè)相對(duì)薄弱，地方政府缺少主體稅種，導(dǎo)致土地財(cái)政模式形成，對(duì)房產(chǎn)稅改革積極性不高。2014年我國(guó)一般財(cái)政收入為75876.58億元，房產(chǎn)稅1851.64億元，僅占2.4%，而同期國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入42606億元，是房產(chǎn)稅收入的23倍。如果要通過(guò)改革矯正土地依賴(lài)癥，使得房產(chǎn)稅逐步成為地方穩(wěn)定財(cái)源，地方政府必將維持現(xiàn)狀與中央政府間展開(kāi)博弈。另一方面，根據(jù)受益性原則，地方政府對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)投資力度越大，公共設(shè)施和公共服務(wù)越完善，房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值越高，基于房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值征收的房產(chǎn)稅收入也越高，反過(guò)來(lái)為地方政府維持公共產(chǎn)品和服務(wù)提供財(cái)力補(bǔ)充，形成良性循環(huán)。而我國(guó)房產(chǎn)稅對(duì)地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)微薄，難以充分發(fā)揮房產(chǎn)稅促進(jìn)公共服務(wù)水平提高的作用。二是既得利益者和中低收入群體之間。既得利益者是房產(chǎn)和土地的主要持有者，相對(duì)于中低收入群體而言，能夠直接左右房?jī)r(jià)的走勢(shì)，對(duì)房產(chǎn)稅政策的變更施加壓力。來(lái)自這些既得利益者的阻礙和反對(duì)，正是掣肘改革前行的阻力。由于房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)經(jīng)提高房屋價(jià)格轉(zhuǎn)嫁由購(gòu)房人承擔(dān)，如果不優(yōu)化設(shè)計(jì)稅制就直接征收房產(chǎn)稅，納稅人納稅痛苦感明顯，容易產(chǎn)生抵制情緒，納稅遵從度不高。2011年以來(lái)滬渝房產(chǎn)稅改革也主要只針對(duì)增量住房、獨(dú)棟商品住宅和高檔住房等，沒(méi)有涉及存量住房及普通住房，始終沒(méi)有觸及改革核心。

（二）房產(chǎn)稅征管面臨多重挑戰(zhàn)

目前房產(chǎn)稅稅收環(huán)境也不容樂(lè)觀，征管手段相對(duì)落后、信息化專(zhuān)業(yè)化程度低及配套制度相對(duì)欠缺的現(xiàn)狀為改革形成了客觀方面的困難。一是房產(chǎn)稅基礎(chǔ)信息不全面。加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的落實(shí)是房產(chǎn)稅改革的重要基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)有利于測(cè)算全國(guó)房產(chǎn)稅整體規(guī)模，為深化改革提供數(shù)據(jù)支撐。按照國(guó)土資源部的統(tǒng)一部署，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn)中，但目前仍處在起步建設(shè)階段，沒(méi)有形成全國(guó)性的房產(chǎn)稅信息管理系統(tǒng)，難以準(zhǔn)確掌握居民房產(chǎn)信息。單純依賴(lài)“一人盯多戶(hù)”征收模式，因信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的稅款流失現(xiàn)象難以避免。二是房產(chǎn)稅評(píng)估制度不健全。房產(chǎn)稅評(píng)估制度是房產(chǎn)稅制中的重要組成部分，也是房產(chǎn)稅實(shí)際征收過(guò)程中最重要的征管工作?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅以房產(chǎn)原值或租金為計(jì)稅依據(jù)，導(dǎo)致房產(chǎn)稅稅收彈性低，難以體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中房產(chǎn)價(jià)值變動(dòng)。而以房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值為基礎(chǔ)，既能客觀地反映應(yīng)稅房產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，合理確定納稅人的稅負(fù)水平，也有利于房地產(chǎn)資源的有效利用和配置。這也是國(guó)際上通用的做法，應(yīng)用于美國(guó)、加拿大等國(guó)家。因此，逐漸健全房產(chǎn)稅評(píng)估制度是下一步改革必須攻堅(jiān)的難題。三是房產(chǎn)稅監(jiān)管措施不完備。我國(guó)房產(chǎn)數(shù)量眾多，情況復(fù)雜，隨著房產(chǎn)價(jià)值飆升，房產(chǎn)稅實(shí)際逐步演變?yōu)橐环N特殊“消費(fèi)稅”，極易造成稅款轉(zhuǎn)嫁，如果后續(xù)監(jiān)管保全措施不健全，納稅人不遵從成本很低，會(huì)加劇征管難度和稅款流失程度。

二、房產(chǎn)稅改革路徑探析

房產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅的重要組成部分，對(duì)完善地方稅系、增強(qiáng)地方政府財(cái)力、引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展有著不可或缺的作用。面對(duì)現(xiàn)有困境，唯有積極應(yīng)對(duì)。本文試圖對(duì)房產(chǎn)稅改革路徑進(jìn)行探析。

（一）提高房產(chǎn)稅征管信息化水平

房產(chǎn)稅改革必須在對(duì)居民房產(chǎn)基本信息全面掌握的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)，因此要做好以下工作：一是繼續(xù)推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)，將分散在國(guó)土、稅務(wù)、城建等部門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行集成整合，形成全國(guó)性的不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)，并通過(guò)信息依法依規(guī)互通共享，建成全國(guó)性的房地產(chǎn)稅信息管理系統(tǒng)，提高征收效率，防止稅款流失。二是以立法形式建立完善不動(dòng)產(chǎn)申報(bào)制度，明確納稅人申報(bào)義務(wù)和申報(bào)規(guī)范，在不動(dòng)產(chǎn)發(fā)生新建、購(gòu)置、改造、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移等事項(xiàng)時(shí)如實(shí)申報(bào)，并使申報(bào)信息與房地產(chǎn)稅信息管理系統(tǒng)銜接整合，提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性。三是繼續(xù)打造實(shí)體辦稅、網(wǎng)上辦稅、移動(dòng)辦稅三位一體的綜合性征收管理平臺(tái)，提高網(wǎng)上辦稅、移動(dòng)辦稅的服務(wù)質(zhì)效，增強(qiáng)稅前宣傳輔導(dǎo)和稅后權(quán)益維護(hù)力度，為納稅人提供自由選擇的申報(bào)納稅方式及方便快捷的完稅情況查詢(xún)和完稅憑證出具，改善納稅人辦稅體驗(yàn)，提高納稅人稅法遵從度。

（二）建立房產(chǎn)稅價(jià)格評(píng)估機(jī)制

建立完善的房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制主要從以下幾方面入手。首先應(yīng)明確評(píng)估主體。與社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門(mén)主導(dǎo)房產(chǎn)評(píng)估相比，設(shè)立地方政府指導(dǎo)下的獨(dú)立房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)更加可靠。房產(chǎn)稅評(píng)估機(jī)構(gòu)與稅務(wù)部門(mén)及房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)同等級(jí)別并建立共同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既保證稅收征管、房地產(chǎn)管理與評(píng)估工作相互獨(dú)立，互相監(jiān)督制約，又能共同協(xié)作、保證評(píng)估的公平性和透明性。其次要完善評(píng)估方法。世界通行的房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估方法有市場(chǎng)售價(jià)比較法、重置成本法、收益現(xiàn)值法三種，分別適用于不同性質(zhì)的房產(chǎn)。稅務(wù)部門(mén)在稅基評(píng)估時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同應(yīng)稅房產(chǎn)選擇評(píng)估方法，使評(píng)估結(jié)果既能夠考慮經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和通貨膨脹情況，又能結(jié)合經(jīng)濟(jì)周期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以提高房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的準(zhǔn)確度，確保房產(chǎn)稅負(fù)真實(shí)公平。最后要建立評(píng)估爭(zhēng)議解決機(jī)制。規(guī)范房地產(chǎn)稅稅基評(píng)估爭(zhēng)議的處理流程，明確評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)管理部門(mén)、復(fù)議管理部門(mén)、訴訟管理部門(mén)等主體職責(zé)，嚴(yán)格依法依規(guī)管理，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益。同時(shí)，在復(fù)議和訴訟程序流程設(shè)置上引入復(fù)議前置。

（三）制定相應(yīng)配套政策推進(jìn)改革進(jìn)程

為減少改革阻力，切實(shí)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，配套政策的制定十分必要。一是建議在穩(wěn)定總體稅負(fù)的前提下，配合稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化，合理應(yīng)用稅收抵扣減免政策，包括界定扣除項(xiàng)目及減免人群。如對(duì)購(gòu)房者在購(gòu)買(mǎi)房時(shí)已繳的土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)應(yīng)適當(dāng)扣除，避免重復(fù)征稅；同時(shí)對(duì)中低收入階層、特殊行業(yè)房產(chǎn)實(shí)行稅收優(yōu)惠等。二是在傳統(tǒng)的扣押查封保全方式外，根據(jù)房產(chǎn)稅征收的特殊性，探索創(chuàng)新房產(chǎn)稅保全措施?？煽紤]在房屋流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置，將納稅情況作為產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的前提，如上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)規(guī)定“應(yīng)稅住房發(fā)生權(quán)屬轉(zhuǎn)移的，原產(chǎn)權(quán)人應(yīng)繳清房產(chǎn)稅稅款”；也可考慮與房產(chǎn)坐落范圍內(nèi)準(zhǔn)公共物品（如教育、醫(yī)療、交通等）的提供與受益相結(jié)合，由于準(zhǔn)公共物品的使用和消費(fèi)往往與當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)價(jià)值呈高度正相關(guān)，可規(guī)定“享受當(dāng)?shù)亟逃龝r(shí)需出示房產(chǎn)稅繳納情況”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人納稅情況的監(jiān)督。三是提高房產(chǎn)稅收入的使用與管理水平，如規(guī)定房產(chǎn)稅收入專(zhuān)項(xiàng)用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓納稅人從地方公共服務(wù)水平提高的過(guò)程中受益。確保隨著改革推進(jìn)，地方政府提供的公共服務(wù)質(zhì)效明顯提升，形成良性循環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅補(bǔ)充地方財(cái)力、改善地方公共服務(wù)水平的目的。

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（作者單位：北京市朝陽(yáng)區(qū)地方稅務(wù)局）