煙草行政處罰程序違法及對(duì)策探究

向?qū)氳T　周瑾

摘 要 國(guó)家權(quán)利保障機(jī)制日臻完善，公民法律意識(shí)日引月長(zhǎng)，行政處罰的程序正義也日趨寸轄制輪。囿于此，近年來(lái)，煙草行政執(zhí)法部門(mén)因程序違法遭遇行政訴訟且敗訴的案件時(shí)有發(fā)生，加之今年5月初新《行政訴訟法》的實(shí)施，煙草行政執(zhí)法部門(mén)或?qū)⒚媾R大批量行政訴訟“兵臨城下”的困境。在此嚴(yán)峻形勢(shì)下，本文著眼煙草行政處罰程序違法現(xiàn)狀，分析其產(chǎn)生緣由，并初步探究有效規(guī)避程序違法之對(duì)策，以期完善煙草行政處罰程序，指導(dǎo)行政處罰實(shí)踐，防控法律風(fēng)險(xiǎn)，助力法治煙草建設(shè)。

關(guān)鍵詞 煙草 行政處罰 程序違法 法治煙草

作者簡(jiǎn)介：向?qū)氳T、周瑾，湖南省湘西自治州煙草專(zhuān)賣(mài)局（公司）。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-267-03

一、行政處罰程序違法概述

（一）程序違法的概念

“毒樹(shù)之果”是英美著名的程序理論，是指通過(guò)違法程序取得的證據(jù)不得作為處罰、認(rèn)定案件事實(shí)、審判的依據(jù)，也就是說(shuō)行政主體在對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰時(shí)必須遵循法律、法規(guī)規(guī)定的方式、步驟和時(shí)限。遵循法定程序既是保障程序正義的前提，也是憲政和法治的目標(biāo)、內(nèi)容與有效保障。

狹義的程序違法是指違反了法律規(guī)定的程序要件，包括方式、步驟和期限等等，可能會(huì)對(duì)事實(shí)的明確和實(shí)體公正造成影響，導(dǎo)致行政行為無(wú)效或者被撤銷(xiāo) ；廣義的程序違法還包括程序瑕疵，是指在法律后果上不以無(wú)效或者被撤銷(xiāo)為必然，且不會(huì)根本影響程序公正和實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)，在保證主要事實(shí)明確、實(shí)體基本公正的基礎(chǔ)上的次要性程序違法，本文所稱(chēng)程序違法系狹義的程序違法。

（二）程序違法與程序瑕疵之辨析

司法實(shí)踐對(duì)待程序違法與程序瑕疵持截然不同的態(tài)度，避免和杜絕程序違法是彰顯程序價(jià)值的基礎(chǔ)，但為防止行政處罰的“同義反復(fù)”，堅(jiān)持效率原則，不會(huì)對(duì)執(zhí)法程序過(guò)分吹毛求疵，允許行政處罰有程序瑕疵的存在。因此，行政處罰實(shí)踐中，煙草執(zhí)法人員能有效辨別程序違法與程序瑕疵極為重要。

1.對(duì)案件事實(shí)的影響程度：公正的程序既要求保障行政相對(duì)人的人格尊嚴(yán)和自主意志，充分尊重行政相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)，又要求行政機(jī)關(guān)要充分聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)，確保行政機(jī)關(guān)公正、依法進(jìn)行行政處罰。行政行為要做到合法、公開(kāi)、公平，就要受到必要的監(jiān)督和制約，公正的程序是保障處罰結(jié)果公正的必要措施，只有通過(guò)公正的程序做出的行政行為才能為社會(huì)公眾所承認(rèn)。程序違法完全違反了法律對(duì)于程序的規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致在案件事實(shí)認(rèn)定上出現(xiàn)偏差或錯(cuò)誤，如在行政處罰中，未舉行聽(tīng)證會(huì)，沒(méi)有聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，在此基礎(chǔ)上作出的行政處罰決定可能并沒(méi)有依據(jù)客觀事實(shí)，進(jìn)而影響案件事實(shí)的認(rèn)定；而程序瑕疵僅為程序上的小錯(cuò)誤，比如執(zhí)法人員開(kāi)具的先行登記保存通知書(shū)沒(méi)有填寫(xiě)編號(hào)等，該行為雖是程序上的錯(cuò)誤，卻不會(huì)對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定造成影響。

2.對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益和公共利益的損害程度：擁有程序立法的國(guó)家，如法國(guó)、西班牙等國(guó)主張：程序缺失導(dǎo)致利害關(guān)系人喪失自衛(wèi)能力或缺失的程序是執(zhí)法目的實(shí)現(xiàn)的要素之一的情況下方能撤銷(xiāo)行政行為。因此，程序瑕疵一般未損害或者輕微損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，為確保法律執(zhí)行效率，保障既存社會(huì)秩序，可以通過(guò)補(bǔ)正措施進(jìn)行補(bǔ)救。而程序違法嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人合法權(quán)利，損傷社會(huì)程序正義。

3.導(dǎo)致的法律后果不同：《行政處罰法》規(guī)定：“未遵守法定程序，行政處罰無(wú)效。” 新《行政訴訟法》規(guī)定：“行政行為違法法定程序，人民法院可以判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)。” 由此可以得出：違反法定程序做出的行政處罰決定可能會(huì)無(wú)效，屬判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)情形，并可以判決被告重新作出具體行政行為，若情節(jié)嚴(yán)重，將追究執(zhí)法人員的行政責(zé)任或刑事責(zé)任，對(duì)行政相對(duì)人造成損害，還會(huì)引發(fā)行政賠償；而在審判實(shí)踐中，程序瑕疵是可以補(bǔ)救和更正的，因?yàn)槠錇楹戏ǔ绦蛏系男∪毕荩ㄔ阂话銜?huì)提出司法建議或在判決書(shū)中指出，不會(huì)導(dǎo)致行政行為無(wú)效或被撤銷(xiāo)。

二、煙草行政處罰程序違法現(xiàn)狀

煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)承載著維護(hù)煙草市場(chǎng)秩序和打擊涉煙違法犯罪的行政使命，為推動(dòng)煙草市場(chǎng)的長(zhǎng)效發(fā)展做了諸多貢獻(xiàn)。近年來(lái)，隨著法治煙草建設(shè)的不斷推進(jìn)，行業(yè)規(guī)范度的持續(xù)強(qiáng)化，專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)的執(zhí)法活動(dòng)也日益精進(jìn)，但仍存有不足之處，特別在行政處罰方面，程序違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，其具體表現(xiàn)如下：

（一）證件未出示

在執(zhí)法實(shí)踐中，部分專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員未認(rèn)識(shí)到事先出示檢查證的重要性，為圖省事或因與被檢查對(duì)象熟悉的緣故，未主動(dòng)出示或忘記出示檢查證。根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》規(guī)定：專(zhuān)賣(mài)人員在執(zhí)法時(shí)須佩戴行政執(zhí)法徽章，出示檢查證。 出示檢查證件是行政處罰的啟動(dòng)程序，執(zhí)法人員未表明身份，當(dāng)事人有權(quán)拒絕執(zhí)法?？上攵?，若當(dāng)事人拒絕執(zhí)法，行政處罰事實(shí)依據(jù)便無(wú)從查證，行政處罰程序甚至不會(huì)存在，處罰當(dāng)事人更無(wú)從談起，即執(zhí)法人員若未出示執(zhí)法證件會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果迥異。

（二）簽收不規(guī)范

檢查勘驗(yàn)、抽樣送檢及告知等程序，均需當(dāng)事人簽字確認(rèn)，但在處罰實(shí)踐中，當(dāng)事人不在場(chǎng)或當(dāng)事人拒絕簽字，執(zhí)法人員常常會(huì)出現(xiàn)以“注明”代“見(jiàn)證”，或直接“偽造”當(dāng)事人簽字的現(xiàn)象。工信部12號(hào)令規(guī)定：若當(dāng)事人不在場(chǎng)或拒絕簽字，應(yīng)由兩名見(jiàn)證人簽字，若無(wú)見(jiàn)證，則須在文書(shū)上注明情況并由執(zhí)法人員簽字。 見(jiàn)證人不在場(chǎng)或拒絕見(jiàn)證時(shí)，注明情況應(yīng)拍照或者攝像，以此表明執(zhí)法的真實(shí)性，既無(wú)當(dāng)事人簽字、見(jiàn)證人見(jiàn)證，又缺乏現(xiàn)場(chǎng)的拍照、攝像，僅注明現(xiàn)場(chǎng)情況，在行政復(fù)議或訴訟中，無(wú)法排除執(zhí)法人員“偽造”現(xiàn)場(chǎng)或送達(dá)程序的可能；而代簽現(xiàn)象更為嚴(yán)重，直接剝奪了當(dāng)事人的知情權(quán)，簽收行為不規(guī)范，是較為嚴(yán)重的程序違法，會(huì)直接導(dǎo)致行政訴訟敗訴。

（三）時(shí)限未遵守

時(shí)限的遵守是程序正義的基礎(chǔ)，是執(zhí)法效率的保障，遵守法定時(shí)限是行政處罰的基本要求，然而執(zhí)法人員在執(zhí)法中仍存在超時(shí)限執(zhí)法或違反法定時(shí)限要求的情形。部分執(zhí)法人員為方便行政處罰后期工作開(kāi)展，往往事先并不填寫(xiě)日期，而是采取事后補(bǔ)填日期的方式；有些執(zhí)法人員為確保處罰能夠執(zhí)行到位，在行政處罰決定書(shū)送達(dá)、當(dāng)事人繳納罰款后，才會(huì)將先行登記保存的物品退還給當(dāng)事人，通常會(huì)超過(guò)先行登記保存的期限規(guī)定；有些案情重大、復(fù)雜的案件，調(diào)查取證期限超期，但未申請(qǐng)延長(zhǎng)調(diào)查取證期限；告知當(dāng)事人權(quán)利后，未給當(dāng)事人留足法定的陳述、申辯的期限便直接調(diào)查終結(jié)或下發(fā)行政處罰決定書(shū)。

（四）程序未遵循

因煙草行政處罰程序較行政許可程序繁瑣，在處理較為復(fù)雜的案件時(shí)，受以往經(jīng)驗(yàn)或執(zhí)法水平所限，執(zhí)法人員會(huì)出現(xiàn)遺漏執(zhí)法程序的狀況。煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序包含立案、調(diào)查取證、告知、聽(tīng)證、決定、執(zhí)行以及結(jié)案七個(gè)階段，實(shí)踐中，聽(tīng)證程序和集體討論是較易被忽略和遺漏的。工信部第12號(hào)令第38條規(guī)定： 案情重大、復(fù)雜的案件須經(jīng)過(guò)集體討論程序。集體討論程序的設(shè)立屬意案情重大、復(fù)雜的案件，由幾個(gè)人“合議”做出處罰決定，而本應(yīng)“集體討論”卻獨(dú)任裁判極有可能影響案件處理結(jié)果；第44條規(guī)定：若對(duì)當(dāng)事人做出處以一萬(wàn)元以上罰款、取消經(jīng)營(yíng)資格、沒(méi)收較大數(shù)額違法所得的行政處罰時(shí)，煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)須告知當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)。 對(duì)當(dāng)事人權(quán)利影響較大的案件才會(huì)舉行聽(tīng)證，聽(tīng)證程序的遺漏會(huì)直接剝奪當(dāng)事人質(zhì)證、申辯、詢(xún)問(wèn)的權(quán)利。程序的遺漏不僅損害當(dāng)事人的合法權(quán)利，而且會(huì)導(dǎo)致案件處理結(jié)果截然不同。

（五）送達(dá)不合法

送達(dá)不合法，也是煙草行政處罰實(shí)踐中較為常見(jiàn)的程序違法問(wèn)題。部分執(zhí)法人員在不能直接送達(dá)當(dāng)事人時(shí)便采取郵寄送達(dá)或公告送達(dá)，為便利行事，有些執(zhí)法人員甚至?xí)苯硬扇∴]寄送達(dá)或者公告送達(dá)的方式。工信部第12號(hào)令第四十三條規(guī)定了直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)和公告送達(dá)五種送達(dá)方式，并規(guī)定：處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人，在拒絕接收時(shí)才能選擇留置送達(dá)；而直接送達(dá)有困難時(shí)，才可選擇郵寄送達(dá)或者委托送達(dá)；當(dāng)事人下落不明時(shí)，無(wú)法找到當(dāng)事人時(shí)，才能選擇公告送達(dá)。因此，五種送達(dá)方式系承繼關(guān)系，當(dāng)前者不能實(shí)現(xiàn)送達(dá)當(dāng)事人的目標(biāo)時(shí)，才能選擇后者，執(zhí)法人員不能任意選擇送達(dá)方式。

（六）告知不全面

行政處罰事項(xiàng)中，部分執(zhí)法人員在作出影響當(dāng)事人合法權(quán)利的行政行為時(shí)，未告知當(dāng)事人，或者告知內(nèi)容不充分、不全面?！稛煵輰?zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》不僅規(guī)定了煙草執(zhí)法部門(mén)在處罰決定作出、聽(tīng)證事項(xiàng)開(kāi)展時(shí)須告知，而且在延長(zhǎng)立案決定期限、延長(zhǎng)調(diào)查取證期限、移送案件時(shí)也須告知當(dāng)事人。依據(jù)法律設(shè)立告知程序的目的，除這些明文規(guī)定的告知事項(xiàng)外，在執(zhí)法實(shí)踐中，只要可能會(huì)對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益造成影響的執(zhí)法行為，均需要告知當(dāng)事人，告知時(shí)必須全面、完整、充分，否則將限縮當(dāng)事人知情權(quán)范圍，進(jìn)而影響到相對(duì)人基于知情權(quán)的其他權(quán)利的行使，如聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)、異議權(quán)、陳述申辯權(quán)、復(fù)議請(qǐng)求權(quán)、起訴權(quán)等。

三、程序違法頻現(xiàn)之原因探究

（一）程序意識(shí)缺失

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)深受“程序工具主義”的影響，忽視了程序的獨(dú)立價(jià)值，隨著“依法治國(guó)”的推進(jìn)，人民的法律意識(shí)雖有所提升，但在程序法治方面仍有所缺失。在我國(guó)的法律架構(gòu)中，行政相對(duì)人歷來(lái)處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，畏懼“公權(quán)力”的思想根深蒂固，遭遇執(zhí)法侵權(quán)后，不懂也不敢訴諸法律以維護(hù)自身合法權(quán)益；另一方面，在行政處罰中，行政相對(duì)人普遍重視行為結(jié)果，對(duì)執(zhí)法程序并不在意，對(duì)行政機(jī)關(guān)的處罰程序更是不了解，因而無(wú)法判別執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序是否侵犯其合法權(quán)益，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地區(qū)侵害相對(duì)人程序權(quán)的行為表現(xiàn)更明顯。行政相對(duì)人的程序意識(shí)的缺失，使得執(zhí)法人員肆無(wú)忌憚，助長(zhǎng)了專(zhuān)賣(mài)行政處罰的程序違法行為。

（二）執(zhí)法素養(yǎng)缺漏

第一，煙草行業(yè)一直存在重營(yíng)銷(xiāo)重?zé)熑~輕專(zhuān)賣(mài)的慣例，新進(jìn)人員通常分配在營(yíng)銷(xiāo)崗或煙葉崗，而專(zhuān)賣(mài)則成為煙草的“養(yǎng)老部門(mén)”。因此，專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員知識(shí)結(jié)構(gòu)普遍偏低，執(zhí)法理論素養(yǎng)缺失，且老齡化趨勢(shì)明顯，行政執(zhí)法過(guò)程中分析和處理問(wèn)題的能力較差，遇到疑難案件便不懂處置；第二，部分執(zhí)法人員風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)薄弱，僅憑經(jīng)驗(yàn)判定案件，認(rèn)為能“擺平”當(dāng)事人即可，未重視行政處罰的程序合法性；第三，受傳統(tǒng)執(zhí)法觀念影響，行政執(zhí)法人員普遍存在“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象，認(rèn)為只要事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿便可對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰，從而忽略了程序合法的重要性，導(dǎo)致程序遺漏或者錯(cuò)誤的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）內(nèi)外監(jiān)督缺位

一方面，內(nèi)部監(jiān)督流于形式。煙草行政處罰的內(nèi)部監(jiān)督主要有上級(jí)監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督，上級(jí)監(jiān)督雖范圍廣、約束力強(qiáng)，且監(jiān)督權(quán)與處理權(quán)一致，能督促下級(jí)部門(mén)及時(shí)整改，并及時(shí)懲處相應(yīng)的違法處罰行為，但因上級(jí)監(jiān)督主要通過(guò)審查書(shū)面的行政處罰案卷來(lái)判斷行政處罰的合法性，被監(jiān)督部門(mén)通常會(huì)采取更改或變?cè)旒堎|(zhì)案卷材料的方式來(lái)應(yīng)付上級(jí)檢查，導(dǎo)致上級(jí)監(jiān)督流于形式。同級(jí)監(jiān)督包括內(nèi)部審查監(jiān)督和法規(guī)執(zhí)法監(jiān)督，雖能了解行政處罰的真實(shí)情況，但因同級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)處理權(quán)，且有時(shí)礙于情面，監(jiān)督時(shí)難免會(huì)有包庇現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)督效果大打折扣；另一方面，外部監(jiān)督不能深入。外部監(jiān)督主要通過(guò)公權(quán)力監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，監(jiān)督具有短期性、隨機(jī)性和表面性，不能對(duì)煙草行政處罰進(jìn)行長(zhǎng)期且有效的監(jiān)督，監(jiān)督力度十分有限。

（四）危機(jī)意識(shí)缺乏

煙草行業(yè)作為壟斷行業(yè)，現(xiàn)雖已“工商分離”，但政企仍未嚴(yán)格“分家”，執(zhí)法相對(duì)人對(duì)卷煙營(yíng)銷(xiāo)的依賴(lài)性，影響著其對(duì)專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法的服從度，亦弱化了專(zhuān)賣(mài)管理人員執(zhí)法的規(guī)范意識(shí)和危機(jī)意識(shí)；另一方面，因煙草較少遭遇行政復(fù)議與行政訴訟，專(zhuān)賣(mài)行政處罰方面的負(fù)面輿論信息亦未發(fā)生，部分地區(qū)甚至從未有過(guò)行政復(fù)議與行政訴訟，有鑒于此，執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員難免麻痹大意，缺乏危機(jī)意識(shí)，未意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)防控和輿情控制的重要性，進(jìn)而又滋生和助長(zhǎng)了程序違法。

（五）執(zhí)法條件缺如

地理區(qū)位及交通不便，亦是造成煙草行政處罰程序違法的一大原因。以西部地區(qū)為例，因位于高原、山區(qū)、沙漠等地，交通極為不便，偏遠(yuǎn)地區(qū)居民從家到當(dāng)?shù)乜h城甚至需要一天或更長(zhǎng)的時(shí)間，這就給涉案當(dāng)事人接受行政處罰帶來(lái)極大不便。因此，有些當(dāng)事人在被煙草執(zhí)法部門(mén)查處后，會(huì)選擇直接將罰款交給執(zhí)法人員，請(qǐng)求執(zhí)法人員代為繳納。雖然《行政處罰法》規(guī)定：在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)，當(dāng)事人向指定的銀行繳納罰款確有困難，經(jīng)當(dāng)事人提出，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款，但亦規(guī)定了執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)。然而實(shí)踐中，專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)無(wú)權(quán)出具財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)，接收行政相對(duì)人的罰款行為就屬違法，而后期也受交通條件限制，處罰時(shí)會(huì)選擇性遺漏告知或送達(dá)程序，直接偽造簽名，代當(dāng)事人簽收相應(yīng)文書(shū)。

四、程序違法規(guī)避之對(duì)策探尋

（一）加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)相對(duì)人程序法治意識(shí)

調(diào)動(dòng)程序利用者的積極性是使程序行之有效且不流于形式的關(guān)鍵所在。對(duì)法律意識(shí)較低，程序意識(shí)缺失的行政相對(duì)人而言，無(wú)從談起正當(dāng)程序和程序正義，更談不上用自身的程序權(quán)來(lái)對(duì)抗和制約行政執(zhí)法權(quán)。因此，煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)可以“3.15”消費(fèi)者權(quán)益日、“12.4”法制宣傳日和許可證大批量換發(fā)清理整頓為契機(jī)，采取設(shè)點(diǎn)咨詢(xún)、上門(mén)宣傳、設(shè)立微信公眾號(hào)或發(fā)放宣傳冊(cè)等方式，大力開(kāi)展宣傳活動(dòng)，在宣傳煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)的同時(shí)，宣傳有關(guān)行政處罰程序規(guī)定方面的法律法規(guī)，以培養(yǎng)其程序意識(shí)，提高當(dāng)事人法律素養(yǎng)。

（二）強(qiáng)化培訓(xùn)，提升專(zhuān)賣(mài)人員執(zhí)法水平

第一，創(chuàng)新培訓(xùn)方法，引入行業(yè)內(nèi)外因程序違法而導(dǎo)致行政復(fù)議、行政訴訟敗訴，或?qū)е螺浾撈毓獾牡湫桶咐?，采取“以案說(shuō)法”、“現(xiàn)身說(shuō)法”等方式，讓各執(zhí)法人員體會(huì)到程序違法后果的嚴(yán)重性，樹(shù)立執(zhí)法人員的執(zhí)法危機(jī)意識(shí)、執(zhí)法規(guī)范意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)；第二，采用情景教學(xué)、角色扮演等方法，模擬行政處罰場(chǎng)景，讓執(zhí)法人員在“演”、“評(píng)”中了解規(guī)范的行政執(zhí)法流程，以提高執(zhí)法人員的規(guī)范化水平；第三，強(qiáng)化理論培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)的培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的理論素養(yǎng)，明確行政處罰具體的操作規(guī)范與操作流程，用夯實(shí)的理論基礎(chǔ)指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐，提升全體專(zhuān)賣(mài)人員執(zhí)法水平。

（三）嚴(yán)格追責(zé)，建立立體式執(zhí)法監(jiān)督體系

強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法人員責(zé)任追究，在制定部門(mén)月度、季度、年度計(jì)劃時(shí)，將規(guī)范執(zhí)法納入執(zhí)法人員的目標(biāo)責(zé)任范圍，使程序合法覆蓋專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法全過(guò)程。根據(jù)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的原則，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，擴(kuò)大追責(zé)對(duì)象和范圍，因執(zhí)法人員不當(dāng)執(zhí)法導(dǎo)致行政訴訟敗訴、負(fù)面輿論曝光或給當(dāng)事人造成損失的，根據(jù)不同情形給予執(zhí)法人員行政處分，并追償經(jīng)濟(jì)損失，情節(jié)嚴(yán)重，追究其刑事責(zé)任。

同時(shí)，要加大對(duì)專(zhuān)賣(mài)行政處罰事項(xiàng)的監(jiān)督力度，定期公示案件處理情況，接受社會(huì)的廣泛的監(jiān)督。其次、上級(jí)監(jiān)督可改變以往單采書(shū)面監(jiān)督的方式，采取書(shū)面監(jiān)督與實(shí)地監(jiān)督相結(jié)合的形式，實(shí)地監(jiān)督時(shí)可以運(yùn)用明察與暗訪相結(jié)合的方式，確保監(jiān)督內(nèi)容真實(shí)，避免監(jiān)督流于形式；保證法規(guī)執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性，強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督效果。第三、構(gòu)建立體式外部監(jiān)督體系。強(qiáng)化政府部門(mén)、人大以及司法部門(mén)對(duì)煙草行政處罰的監(jiān)督，加強(qiáng)群眾輿論監(jiān)督，各種監(jiān)督方式有效結(jié)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，明確監(jiān)督內(nèi)容、程序與職責(zé)，建立過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，規(guī)范煙草行政處罰行為。

五、結(jié)語(yǔ)

行政執(zhí)法過(guò)程中，堅(jiān)持程序正義不僅能夠避免不當(dāng)執(zhí)法，防止行政處罰的恣意性，提高專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法水平，也能夠樹(shù)立專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法的公信力、吸納社會(huì)不滿(mǎn)，更能夠保障公民的合法權(quán)益，踐行法治理念。規(guī)避煙草行政處罰的程序違法是建設(shè)法治煙草的重要環(huán)節(jié)，更是一項(xiàng)龐大又長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，需要全體專(zhuān)賣(mài)人員的共同努力。因此，執(zhí)法人員在行政處罰過(guò)程中，必須樹(shù)立執(zhí)法危機(jī)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，規(guī)范自身執(zhí)法行為，轉(zhuǎn)變以往“重實(shí)體，輕程序”的觀念，不僅要確保實(shí)體合法，更要注重程序合法，堅(jiān)持依法處罰、文明執(zhí)法，助力法治煙草建設(shè)。

注釋?zhuān)?/p>

管君.法槌下的正當(dāng)程序.行政法學(xué)研究.2007.

《行政處罰法》第3條.

《行政訴訟法》第70條.

《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》第51條.

《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第32條、第38條、第44條.

劉明亮、孫煥良. 淺議行政程序違法監(jiān)督機(jī)制.法治與社會(huì).2015.