關(guān)于我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管的反思與完善

摘 要 在轉(zhuǎn)基因食品安全性莫衷一是的情況下，公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的擔(dān)心，實(shí)質(zhì)是對(duì)目前轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管缺乏信心。我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管體制已經(jīng)初具規(guī)模，但監(jiān)管缺陷妨礙著轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的安全有效，因此需要加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度的設(shè)計(jì)和完善，以此捍衛(wèi)民眾“從農(nóng)田到餐桌”的“舌尖上的安全”。

關(guān)鍵詞 轉(zhuǎn)基因食品 食品安全 法律監(jiān)管

作者簡(jiǎn)介：毛富松，四川大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-220-02

轉(zhuǎn)基因食品的介入對(duì)傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管體制造成了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)，其安全性需要足夠的應(yīng)用時(shí)間和空間進(jìn)行跟蹤研究才能得到確切定論，針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品建立完善的監(jiān)管體系在保障公眾權(quán)益的同時(shí)可以促進(jìn)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，因此轉(zhuǎn)基因食品的法律監(jiān)管需要政府主管部門(mén)的高度重視。

一、轉(zhuǎn)基因食品的安全性問(wèn)題

轉(zhuǎn)基因食品存在潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)是不爭(zhēng)的事實(shí)，世界各國(guó)對(duì)于其未知的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出較大的疑慮，投入了國(guó)家力量盡可能地規(guī)避其潛在的威脅，主要有美國(guó)的寬松監(jiān)管模式、歐盟的嚴(yán)格監(jiān)管模式、日本的折中監(jiān)管模式。在這樣的背景下，我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的認(rèn)識(shí)態(tài)度成為對(duì)其如何監(jiān)管的基準(zhǔn)。2014年3月，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)在全國(guó)兩會(huì)上傳達(dá)了對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的國(guó)家態(tài)度：一是在研究上要積極，堅(jiān)持自主創(chuàng)新；二是在推廣上要慎重，做到確保安全。積極尋求突破的同時(shí)加以謹(jǐn)慎的態(tài)度，避免承受不必要的風(fēng)險(xiǎn)。2015年中央一號(hào)文件提出“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究、安全管理、科學(xué)普及”，更加明確了對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的國(guó)家態(tài)度——轉(zhuǎn)基因食品的積極推廣要建立在充分的信息公開(kāi)和尊重消費(fèi)者自由選擇權(quán)的基礎(chǔ)上。法律監(jiān)管不能忽視本國(guó)國(guó)情和傳統(tǒng)觀念，我國(guó)公眾保守觀念濃厚，對(duì)待新興事物接受過(guò)程緩慢，自我維權(quán)意識(shí)薄弱，更依賴(lài)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)有力的監(jiān)管。借鑒世界各國(guó)的監(jiān)管制度，結(jié)合“積極”、“慎重”的國(guó)家態(tài)度，筆者認(rèn)為日本的“嚴(yán)格監(jiān)管下的鼓勵(lì)發(fā)展”模式更適合中國(guó)，這對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管制度提出了新的挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管存在的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管制度初步形成，但由于轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管認(rèn)識(shí)和實(shí)踐之間的差距，我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全法律監(jiān)管和轉(zhuǎn)基因技術(shù)的迅速發(fā)展脫節(jié)，轉(zhuǎn)基因食品的法律監(jiān)管僅依靠抽象的法律制度或技術(shù)規(guī)范是不能真正發(fā)揮作用的，因此我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻，存在諸多問(wèn)題有待改善。

（一）轉(zhuǎn)基因食品的安全監(jiān)管綜合性法律缺失

我國(guó)在轉(zhuǎn)基因食品的安全監(jiān)管上還沒(méi)有一部綜合性法律，盡管?chē)?guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)檢總局相繼針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的某一方面作出規(guī)定，彼此之間構(gòu)成了初步的法律監(jiān)管體系，但固有的零散性、單一性、臨時(shí)性和應(yīng)急性，使得在監(jiān)督管理執(zhí)行過(guò)程中錯(cuò)綜復(fù)雜，法律制度行之困難?？偠灾?，我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的法律制度比較零散、立法層次較低、缺失綜合性立法，仍需要貫穿“預(yù)防原則”和“全程控制理念”的具有最高效力法律，來(lái)加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制的約束力，承擔(dān)起轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管中領(lǐng)頭羊的作用，以此結(jié)束法規(guī)規(guī)章林立的格局，構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品的安全監(jiān)管體系。

（二）轉(zhuǎn)基因食品的安全性評(píng)價(jià)體系不健全

轉(zhuǎn)基因食品其安全性一直遭到質(zhì)疑，關(guān)鍵在于目前缺少對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行全面安全評(píng)價(jià)和長(zhǎng)遠(yuǎn)安全評(píng)估的方法。首先，缺少安全評(píng)價(jià)具體標(biāo)準(zhǔn)：相關(guān)法律只規(guī)定了簡(jiǎn)單的安全等級(jí)，但劃分安全等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)模糊，僅是“具體劃分標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)制定”一筆帶過(guò)，沒(méi)有客觀化的法律標(biāo)準(zhǔn)加以明確界定。其次，評(píng)估步驟不具備可操作性：只對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)和安全等級(jí)確定了簡(jiǎn)單步驟，對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品的安全評(píng)價(jià)沒(méi)有實(shí)質(zhì)的可操作性。再次，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全性評(píng)價(jià)建立在檢測(cè)的基礎(chǔ)上，但目前我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的轉(zhuǎn)基因食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有統(tǒng)一的檢測(cè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了轉(zhuǎn)基因食品檢測(cè)制度混亂，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品作出的檢測(cè)和安全性評(píng)價(jià)不具有說(shuō)服力和權(quán)威性。

（三）標(biāo)識(shí)制度不完善

中國(guó)實(shí)行轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)管理，依法對(duì)轉(zhuǎn)基因大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五類(lèi)作物17種產(chǎn)品實(shí)行按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，但標(biāo)識(shí)目錄范圍太窄，對(duì)于新興的轉(zhuǎn)基因食品出現(xiàn)了標(biāo)識(shí)的漏洞；轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)渠道狹窄，主要針對(duì)正規(guī)大型超市的轉(zhuǎn)基因食品，對(duì)于小型超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、零售商販的轉(zhuǎn)基因食品呈現(xiàn)直接無(wú)標(biāo)識(shí)的現(xiàn)狀，無(wú)標(biāo)識(shí)的轉(zhuǎn)基因食品活躍于民眾日常生活；《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》作為我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度監(jiān)管的范本，規(guī)定針對(duì)無(wú)包裝和標(biāo)簽的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物可采取設(shè)立標(biāo)志板的方式進(jìn)行標(biāo)識(shí)，但此監(jiān)管措施僅流于形式，同時(shí)強(qiáng)制標(biāo)識(shí)實(shí)施力度和主管部門(mén)監(jiān)督管理力度不夠。

三、我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管法律制度的設(shè)計(jì)與完善

我國(guó)消費(fèi)者自我維權(quán)意識(shí)薄弱，這決定了政府必須承擔(dān)起對(duì)轉(zhuǎn)基因食品研發(fā)、評(píng)估、生產(chǎn)、流通等各個(gè)環(huán)節(jié)更多的監(jiān)管義務(wù)。雖然我國(guó)現(xiàn)存的法律制度基本上形成了轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管體系，但我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的現(xiàn)狀來(lái)看，需要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管法律制度的設(shè)計(jì)和完善。

（一）建立轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管綜合性法律

構(gòu)架與時(shí)俱進(jìn)的轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管制度，需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管思路、明確監(jiān)管主體、理清監(jiān)管職責(zé)、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

第一，立法思路上創(chuàng)立監(jiān)管體制立體化：我國(guó)目前對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管體系仍是以農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、食品安全委員會(huì)等國(guó)家公權(quán)部門(mén)為主的平面化結(jié)構(gòu)，過(guò)分的權(quán)力集中容易降低監(jiān)管透明度，建立監(jiān)管體制立體化，充分整合政府、社會(huì)、公眾的力量，政府的主導(dǎo)性法律監(jiān)管、轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的自律性監(jiān)管、消費(fèi)者組織的社會(huì)性監(jiān)督、公眾參與機(jī)制，多管齊下，力求實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光下運(yùn)行的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管，在轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管中運(yùn)用權(quán)力制衡的理念，可以克服權(quán)力過(guò)分集中的缺陷，增強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的透明度和效率。

第二，立法內(nèi)容上明確監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)：國(guó)務(wù)院設(shè)立轉(zhuǎn)基因食品安全委員會(huì)作為統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)其權(quán)威性，負(fù)責(zé)整體指揮、協(xié)調(diào)部門(mén)職能，提高監(jiān)管效能以減少監(jiān)管盲區(qū)；國(guó)家食品藥品管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，制定轉(zhuǎn)基因食品安全標(biāo)準(zhǔn)，確保轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人類(lèi)健康的安全性和營(yíng)養(yǎng)價(jià)值質(zhì)量，同時(shí)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品上市的審批；國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)過(guò)程實(shí)施監(jiān)管；工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品流通銷(xiāo)售實(shí)施監(jiān)管；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品安全信息公布、組織查處轉(zhuǎn)基因食品安全重大事故。

第三，立法體系上配套相符完成銜接：在修訂食品安全法過(guò)程中，將散落在法規(guī)規(guī)章中有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的內(nèi)容整合，以避免立法上的沖突，形成以《轉(zhuǎn)基因食品安全法》綜合立法為主、相關(guān)法律條款相輔、轉(zhuǎn)基因食品安全法規(guī)規(guī)章相結(jié)合的監(jiān)管體系。

（二）完善安全性評(píng)價(jià)制度和檢測(cè)制度

轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管的良好運(yùn)行建立在完善的安全性評(píng)價(jià)制度上，而完善的安全評(píng)價(jià)制度是成立在充分的科學(xué)數(shù)據(jù)和科學(xué)分析之上。

第一，轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)價(jià)準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的科學(xué)問(wèn)題，安全評(píng)價(jià)制度的完善需要相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业难芯浚罁?jù)科學(xué)數(shù)據(jù)進(jìn)行詳盡地分析給出可操作性的安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

第二，增加轉(zhuǎn)基因食品人體試驗(yàn)制度：藥品在投入市場(chǎng)前需要進(jìn)行三期臨床試驗(yàn)，確保藥品的安全性和治療有效性，轉(zhuǎn)基因食品雖非藥品，但通過(guò)合法、嚴(yán)謹(jǐn)且科學(xué)的人體試驗(yàn)，可為轉(zhuǎn)基因食品安全性驗(yàn)證提供最具說(shuō)服力的證據(jù)。轉(zhuǎn)基因食品人體試驗(yàn)是對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全性進(jìn)行科學(xué)論證的最佳途徑。鑒于目前對(duì)轉(zhuǎn)基因食品人體試驗(yàn)沒(méi)有明確的立法規(guī)定，因此對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品人體試驗(yàn)的開(kāi)展在嚴(yán)格的審查監(jiān)管下，可借鑒藥品的三期人體試驗(yàn)，初步形成轉(zhuǎn)基因食品的三期人體試驗(yàn)：第一期，檢驗(yàn)新研發(fā)轉(zhuǎn)基因食品的有毒性和安全性；第二期，確定合適的轉(zhuǎn)基因食品攝入量，同時(shí)進(jìn)一步測(cè)定該轉(zhuǎn)基因食品的食用安全性和初步試驗(yàn)轉(zhuǎn)基因食品的營(yíng)養(yǎng)性。第三期，測(cè)試研發(fā)轉(zhuǎn)基因食品的營(yíng)養(yǎng)性，同時(shí)檢測(cè)該轉(zhuǎn)基因食品的食用安全性。轉(zhuǎn)基因食品人體試驗(yàn)關(guān)乎受試者的生命健康，更需要主管部門(mén)更加嚴(yán)格的審查、批準(zhǔn)、指引和監(jiān)督。

第三，健全監(jiān)測(cè)制度：加強(qiáng)同國(guó)際間的科研合作，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，提高檢測(cè)機(jī)構(gòu)的能力水平，保證檢測(cè)結(jié)果的準(zhǔn)確性；借鑒國(guó)際通用的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)方式以此建立統(tǒng)一的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)方式、檢測(cè)環(huán)境，從而保證檢測(cè)結(jié)果的精確性和權(quán)威性；明確規(guī)定檢測(cè)程序和檢測(cè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，同時(shí)注重檢測(cè)人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。

（三）完善強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度及可追蹤制度

新修食品安全法要求對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行標(biāo)識(shí)，完善強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)：

第一，要明確標(biāo)識(shí)制度的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)“不含有或檢測(cè)不出轉(zhuǎn)基因成分”的標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)不具有現(xiàn)實(shí)可操作性，應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟，將轉(zhuǎn)基因成分在轉(zhuǎn)基因食品中的技術(shù)臨界值用法律明確規(guī)定下來(lái)。

第二，要明確規(guī)定標(biāo)識(shí)的內(nèi)容，增加信息含量。在轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽上必須注明該食品真實(shí)組成成分、營(yíng)養(yǎng)成分、轉(zhuǎn)基因成分的構(gòu)成和來(lái)源、轉(zhuǎn)基因成分的添加環(huán)節(jié)和所占比例、轉(zhuǎn)基因食品潛在危險(xiǎn)性等級(jí)、可能對(duì)人體引發(fā)危害結(jié)果的不良反應(yīng)等信息內(nèi)容。

第三，要明確標(biāo)識(shí)對(duì)象，適當(dāng)擴(kuò)大標(biāo)識(shí)范圍。不再局限于對(duì)大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五類(lèi)作物的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，更新擴(kuò)大到所有可能含轉(zhuǎn)基因成分的食品都需要進(jìn)行標(biāo)識(shí)。第四，要明確獨(dú)特條形碼的應(yīng)用，建立轉(zhuǎn)基因食品獨(dú)特的標(biāo)志系統(tǒng)，延伸形成從農(nóng)田到餐桌的可追蹤制度。

2015年中央一號(hào)文件中提出了“要建立全程可追溯、互聯(lián)共享的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全信息平臺(tái)”。田間檔案是相關(guān)的具體舉措，憑借這個(gè)田間的生產(chǎn)記錄檔案，可追溯農(nóng)產(chǎn)品品種、種植田塊、采收時(shí)間、種植者、加工者等信息，確保高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品走向市場(chǎng)。轉(zhuǎn)基因食品在建立田間檔案的基礎(chǔ)上，在首次投放市場(chǎng)時(shí)，同時(shí)為其設(shè)置一個(gè)獨(dú)一無(wú)二的識(shí)別碼，記錄著轉(zhuǎn)基因食品從生產(chǎn)到流通銷(xiāo)售整個(gè)過(guò)程的來(lái)源和去向，形成轉(zhuǎn)基因食品流通鎖鏈，當(dāng)發(fā)現(xiàn)該轉(zhuǎn)基因食品一旦在某個(gè)流通環(huán)節(jié)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)和危害，根據(jù)形成的信息資料鏈，便于監(jiān)管部門(mén)對(duì)引發(fā)問(wèn)題的轉(zhuǎn)基因食品快速定位，采取禁止流通和緊急召回的相關(guān)監(jiān)管措施，有效阻止態(tài)勢(shì)的惡化。同時(shí)通過(guò)追蹤制度，根據(jù)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品消費(fèi)者的身體和環(huán)境進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查，及時(shí)反饋信息和發(fā)展動(dòng)態(tài)，為轉(zhuǎn)基因食品的安全性研究提供了可靠的信息資料。

四、結(jié)語(yǔ)

轉(zhuǎn)基因食品由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)的安全評(píng)估，存在著未知的風(fēng)險(xiǎn)是不可爭(zhēng)議事實(shí)，這種風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法消除，卻可以通過(guò)國(guó)家的力量、公眾的努力把風(fēng)險(xiǎn)降低，面對(duì)轉(zhuǎn)基因食品該退該進(jìn)的局面，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)范化監(jiān)管是我們最富有成效的努力，轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管的完善，在保護(hù)國(guó)民生命和經(jīng)濟(jì)安全的同時(shí)，也促進(jìn)了轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

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