農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)法律分

王彥英

[提要] 本文從農(nóng)地信托出現(xiàn)背景及發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)分析農(nóng)地信托的法律關(guān)系。認為信托財產(chǎn)應當界定為土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地信托應屬自益信托，委托人和受益人均應是土地承包經(jīng)營權(quán)人，而受托人應當是專業(yè)的信托公司。

關(guān)鍵詞：土地信托；信托財產(chǎn)；委托人；受托人；受益人

基金項目：2015年度河北省社會科學發(fā)展研究民生調(diào)研專項課題（項目編號：201501119）階段性成果

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年2月15日

一、背景

實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?、集約化、資本化運營是土地改革的中心命題之一。隨著進城務工農(nóng)民日益增多，農(nóng)村因缺少青壯年勞動力導致土地拋荒現(xiàn)象普遍存在。與此同時，一些農(nóng)業(yè)大戶或公司想擴大經(jīng)營卻缺少土地和資金支持，土地細碎化和初始資金約束已成為制約當前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要因素。土地有序、有效流轉(zhuǎn)已成為土地改革的焦點。

農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)方式的一項制度創(chuàng)新，所謂土地信托流轉(zhuǎn)是指“在堅持集體所有權(quán)和土地承包關(guān)系穩(wěn)定不變的前提下，土地承包經(jīng)營權(quán)人依據(jù)信托原理，將其土地承包經(jīng)營權(quán)委托給受托人管理，受托人在不改變‘農(nóng)地農(nóng)用的前提下，利用其專業(yè)規(guī)劃，并以自己的名義管理或處分該土地承包經(jīng)營權(quán)，在信托期限屆滿、出現(xiàn)法定或者約定解除事由時，再由土地承包經(jīng)營權(quán)人（以受益人或委托人的身份）恢復行使土地承包經(jīng)營權(quán)”。農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)將土地流轉(zhuǎn)與金融創(chuàng)新有機地結(jié)合起來，推動土地資源合理配置，促進土地集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營，提高土地生產(chǎn)能力和內(nèi)在價值。自2013年10月中信信托推出全國首單土地信托以來，土地信托在短時間內(nèi)受到了極大的關(guān)注并獲得快速的發(fā)展，數(shù)量不斷增加，土地流轉(zhuǎn)面積逐步擴大。這為人們研究土地信托流轉(zhuǎn)提供了豐富的素材。承包經(jīng)營土地通過信托與金融的結(jié)合，顯然是一種進步，然而現(xiàn)行法律政策下關(guān)于土地信托交易的法律關(guān)系規(guī)定不甚明晰，理論界爭議也比較大。厘清土地信托中的法律關(guān)系，有益于朝著健康方向發(fā)展。

二、農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)法律分析

（一）信托財產(chǎn)

1、信托財產(chǎn)性質(zhì)。理論界對于土地信托流轉(zhuǎn)中信托財產(chǎn)的界定爭議較大。有觀點認為流轉(zhuǎn)的應當是土地承包經(jīng)營權(quán)，也有觀點認為應當是土地使用權(quán)或者土地經(jīng)營權(quán)。從現(xiàn)有的實踐看，各單交易中的信托財產(chǎn)提法也不一致。信托公司自己在公告或正式文件中，或者對信托財產(chǎn)作模糊化處理，或者用土地經(jīng)營權(quán)這種籠統(tǒng)的提法來代替。筆者認為農(nóng)村土地信托財產(chǎn)應當是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。理由如下：根據(jù)《信托法》規(guī)定，信托財產(chǎn)必須是確定的、可流通的且為委托人合法所有的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利。首先，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是法定的用益物權(quán)，一經(jīng)設定不得隨意改變，因此是合法的、確定的財產(chǎn)權(quán)利；其次，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，《物權(quán)法》也對這一規(guī)定進行了重述，土地承包經(jīng)營權(quán)的信托流轉(zhuǎn)可以理解為流轉(zhuǎn)的“其他方式”之一。

2、信托財產(chǎn)能否轉(zhuǎn)移。另一爭議點在于設定信托的土地承包經(jīng)營權(quán)是否需要轉(zhuǎn)移。原因在于信托法將信托定義為“委托人將財產(chǎn)委托給受托人”而并非“委托人將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人”。這給信托財產(chǎn)的權(quán)利歸屬的解釋論帶來了極大困難。從邏輯上“委托給”可以有三種含義。一是理解為“委托”+“給”，也就是說，“委托”是設立信托的意思表示，“給”是將信托財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人的行為；二是理解為區(qū)別于“轉(zhuǎn)移給”，也就是說信托財產(chǎn)并不轉(zhuǎn)移給受托人；三是可以理解為 “委托人將財產(chǎn)‘委托給受托人，意味著財產(chǎn)可能轉(zhuǎn)移、也可能并未轉(zhuǎn)移給受托人，并不意味著信托財產(chǎn)的所有權(quán)一定仍歸委托人所有?！?/p>

根據(jù)現(xiàn)行法律，只有農(nóng)戶和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)才可能取得土地承包經(jīng)營權(quán)。作為受讓人的信托公司顯然不符合這個條件。對于此，有學者辯稱，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)在信托終止時，土地承包經(jīng)營權(quán)回歸于受益人，并非徹底的轉(zhuǎn)移，因此可以不適用土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓對受讓人的限定。但信托合同一般期限較長，如中信信托宿州項目是12年，北京信托無錫桃源村項目是不少于15年，考慮到土地的社會保障功能，筆者認為仍應適用一般意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定。另外，對金融知識缺乏了解的農(nóng)戶對土地信托存有疑慮，如果在信托期間轉(zhuǎn)移土地承包經(jīng)營權(quán)，則會給農(nóng)戶帶來壓力，給剛剛起步的土地信托帶來阻力。而對于第三種理解方式，將信托期間是否轉(zhuǎn)移信托財產(chǎn)做模糊化處理，容易給合同的履行帶來不可預知的風險。綜上，筆者認為，信托合同履行期間，受托人對土地僅按照雙方約定來享有權(quán)利，而非轉(zhuǎn)讓完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（二）委托人。根據(jù)信托法的相關(guān)規(guī)定，委托人必須對財產(chǎn)享有所有權(quán)或處分權(quán)。因此，只有作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)戶才是當然的土地信托法律關(guān)系中的委托人。但是在當前的土地信托實踐中往往是由村委會、村集體或政府作為委托人與信托公司簽訂合同。例如，在中信信托安徽宿州項目公告中，就明確將埇橋區(qū)政府列為委托人；中建投信托鎮(zhèn)江新區(qū)項目則是由鎮(zhèn)政府成立的集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中心作為委托人；此外，還有以村委會為委托人的中信信托含山縣項目等。

1、村委會、村集體和政府作為委托人有其積極意義。第一，處于弱勢地位的農(nóng)戶與信托公司締約，其談判能力無法與專業(yè)化的信托公司相比擬，難以實現(xiàn)平等磋商。而作為受托人的信托公司如果逐一與農(nóng)戶簽約，耗時長、交易成本高昂；第二，土地信托的最大優(yōu)勢是實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，尊重土地的天然毗連性是實現(xiàn)土地規(guī)?；芾淼乃季S起點。信托公司在與農(nóng)戶簽約時必然要考慮承包經(jīng)營人的意愿，而農(nóng)戶是否愿意與信托公司簽約具有差異性和偶然性，因此無法保證信托公司流轉(zhuǎn)得到的土地是天然成塊的，規(guī)模化經(jīng)營也就無從談起；第三，農(nóng)民對金融領(lǐng)域知識的欠缺和對信托公司缺乏信任，對于直接與信托公司締約一般不會采取積極合作態(tài)度。因此，由政府或村集體等先將土地歸集成片后再與信托公司締約，在土地信托發(fā)展的初期階段不失為一種解決途徑。

2、應當明確土地承包經(jīng)營權(quán)人的委托人地位。村委會、村集體、政府在信托流轉(zhuǎn)的起步階段發(fā)揮了不可忽視的作用，但是這并不意味著他們是土地信托關(guān)系中委托人的最佳人選，理由如下：（1）村委會、村集體并非農(nóng)地流轉(zhuǎn)的適格主體。農(nóng)村土地一旦發(fā)包出去，村委會、村集體就無權(quán)在承包期內(nèi)收回。此外，在土地的各種轉(zhuǎn)讓方式中受讓一方也只能是農(nóng)戶或者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的法人，因此從法理上講，村委會、村集體不是農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的適格主體；（2）信托關(guān)系中的委托人享有監(jiān)督、知情、提出異議、解除信托等一系列權(quán)利，承包經(jīng)營權(quán)人作為委托人，就從法律邏輯上保證了承包經(jīng)營人意思的充分表達，防止受托人違反義務時的道德風險；（3）村委會、村集體、政府作為委托人難以避免其利用信托非法聚集土地，或利用其強勢地位越俎代庖，侵犯農(nóng)民權(quán)益；（4）在土地確權(quán)工作尚未完成、土地權(quán)屬不明的情況下，將土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)過多重委托或流轉(zhuǎn)后再行信托，這種復雜化的設計，合同鏈條中任何一環(huán)的瑕疵都會對信托合同的履行產(chǎn)生重大影響。對農(nóng)戶而言，土地的社會保障功能也將因此而受到影響；（5）政府作為委托人，不利于厘清政府與市場的邊界。

綜上，從長久計，應當明確作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)戶的委托人地位。從規(guī)模經(jīng)濟的角度考慮，在土地信托發(fā)展的起步階段，在法律法規(guī)許可或者有關(guān)部門的監(jiān)管下，村委會、村集體和政府可以作為農(nóng)戶共同意愿的代表人代表農(nóng)戶與信托公司從事交易行為，但不屬于信托關(guān)系的委托人。

（三）受托人。浙江紹興、湖南益陽和福建沙縣等地在信托公司正式涉水土地流轉(zhuǎn)之前，已經(jīng)初步探索土地流轉(zhuǎn)信托模式。這些模式都是以政府為主導，受托人是由當?shù)卣鲑Y設立的土地信托機構(gòu)。這些機構(gòu)是一個服務性的機構(gòu)，不屬于嚴格意義的土地信托，更像是合作社經(jīng)營的另一種形式。這些機構(gòu)沒有金融許可證，不具備融資屬性，規(guī)模難以擴大。且政府的過多參與使其無法發(fā)揮應有的作用，土地所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)做不到完整分離，難以實現(xiàn)權(quán)屬清晰、權(quán)責明確。為了使信托公司的融資功能和制度構(gòu)建功能得到有效發(fā)揮，土地信托的受讓方應當設定為專業(yè)的信托公司。實踐中，隨著中央不斷釋放的規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、土地確權(quán)等信號，土地信托業(yè)已成為信托公司重點關(guān)注的業(yè)務。在此背景下，將受托人限定為信托公司，不但符合信托法對受托人的界定也符合當下實情。

（四）受益人。受益人是在信托中享有信托受益權(quán)的人。信托法規(guī)定，受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。委托人擔任受益人則構(gòu)成自益信托。根據(jù)信托原理，在信托關(guān)系終止時，信托財產(chǎn)回歸受益人。只有在自益信托狀態(tài)下，土地承包經(jīng)營權(quán)才可以在信托關(guān)系終止時完整回歸原土地承包經(jīng)營權(quán)人。考慮到我國土地制度兼具的社會保障功能，受益人應當是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。

主要參考文獻：

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