國外高校預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)及其啟示

施穎

[提要] 西方發(fā)達(dá)國家由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，管理制度較完善，高等學(xué)校在預(yù)算管理上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并形成比較健全的預(yù)算管理體系。本文針對我國高校財務(wù)預(yù)算管理現(xiàn)狀，借鑒美國、英國、新西蘭等國家高校財務(wù)預(yù)算管理的做法與經(jīng)驗(yàn)，從中得到一些啟示，以期推進(jìn)我國高校預(yù)算管理的改革與完善。

關(guān)鍵詞：國外高校；預(yù)算；經(jīng)驗(yàn)；啟示

本文系湖南省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題：“基于MBO理念的高職院校預(yù)算績效管理研究”（編號：XJK014CJG004）階段性研究成果

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年2月23日

高等學(xué)校在整體發(fā)展目標(biāo)下的預(yù)算績效管理，要求基于現(xiàn)代管理的MBO（即目標(biāo)管理）理念，預(yù)算產(chǎn)出效果與學(xué)校整體發(fā)展目標(biāo)相吻合，以效果引導(dǎo)預(yù)算過程，確保預(yù)算過程中的工作計劃、工作結(jié)果符合學(xué)院發(fā)展整體目標(biāo)要求。西方國家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，高等學(xué)校逐步形成了較健全的預(yù)算管理體系，很多經(jīng)驗(yàn)與做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、國外高校預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)

（一）美國高校預(yù)算管理的做法與經(jīng)驗(yàn)。預(yù)算管理概念最早起源于美國，1907年美國紐約市政研究局在其《改進(jìn)管理控制計劃》的報告中首次提到，對于已審批的項目要提高其資源的使用率，這被看作是績效預(yù)算管理理念的最初萌芽。20世紀(jì)30年代中期，績效預(yù)算理念在實(shí)踐中逐漸得以體現(xiàn)，到1949年美國第一屆胡佛委員會在政府報告中給出了績效預(yù)算的完整概念，之后預(yù)算管理在美國的政府公共部門逐步鋪開，政府資金的使用效率不斷提高。而美國高校在管理上的漏洞也逐漸顯露，美國大學(xué)呈現(xiàn)出一種有組織的無政府狀態(tài)，學(xué)術(shù)研究進(jìn)程緩慢，高校的經(jīng)濟(jì)效益以及成本控制處于被忽視的邊緣。政府愈來愈意識到在高等教育管理中，應(yīng)該注重管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、預(yù)算經(jīng)費(fèi)收支如何分配等諸多問題。在此背景之下，從1972年開始美國綜合性高校預(yù)算管理改革正式起步，到1996年其高校預(yù)算管理體系初步建成。

近年來，美國政府越來越重視對高等教育的投入，預(yù)算管理制度逐漸完善。預(yù)算法律嚴(yán)格規(guī)定高等學(xué)校資金使用范圍及具體內(nèi)容，高校必須在預(yù)算法律規(guī)定的權(quán)限之內(nèi)進(jìn)行資金使用，不能逾越預(yù)算法律的規(guī)定，禁止超越部門預(yù)算法律權(quán)限的活動及超越權(quán)限的融資與收費(fèi)。美國高校的預(yù)算資金來源可能是多渠道的，且可能存在諸多不確定性因素，但其高校的財務(wù)工作非常注重資金的財務(wù)指標(biāo)分析及經(jīng)濟(jì)效益增長，力求實(shí)現(xiàn)資金價值的最大化。另外，美國高校還非常重視教育資金收支的全面預(yù)算管理，其預(yù)算編制建立在近3年資金收支資料的基礎(chǔ)上。具體做法是，根據(jù)歷年資金收支情況，分析各項支出在經(jīng)費(fèi)預(yù)算中所占比重，使每年的教育經(jīng)費(fèi)分配具有相對穩(wěn)定性，并且從學(xué)生培養(yǎng)成本的角度考慮分配經(jīng)費(fèi)的預(yù)算辦法，使得各院系、部門資金預(yù)算分配更加平衡、科學(xué)、合理。

（二）英國和德國高校預(yù)算管理的做法與經(jīng)驗(yàn)。英國和德國的高等教育起源較早，管理比較規(guī)范。1992年英國成立了高等教育撥款委員會，這個機(jī)構(gòu)的職能是分配并監(jiān)管國家高等教育經(jīng)費(fèi)。高教委員會的經(jīng)費(fèi)來源于政府撥款，但它卻不是官方機(jī)構(gòu)，這樣設(shè)置的理由在于，高校不會因經(jīng)費(fèi)事項受到政府、政治環(huán)境及事端的干擾和影響。高教委員會一般依據(jù)各高校招生、師資、教學(xué)與科研等情況進(jìn)行撥款，做到公平合理與透明。

高校內(nèi)部也設(shè)有專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，針對本校的實(shí)際情況，首先確定預(yù)算編制的原則與程序，依據(jù)收入確定支出，嚴(yán)禁赤字，使財務(wù)預(yù)算更加嚴(yán)謹(jǐn)。在綜合考慮上年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算計劃執(zhí)行情況和本年度預(yù)算收入的基礎(chǔ)上，學(xué)校校長、行政副校長和財務(wù)處長先征求各學(xué)院及部門意見，再提出本年度財務(wù)計劃基本方案，學(xué)校董事會討論審定后，報主管學(xué)校的政府部門審批，最終形成正式財務(wù)預(yù)算方案。一旦學(xué)校的財務(wù)計劃發(fā)布，下屬各系部一定要遵照執(zhí)行，不能超過計劃。在特殊情況下，如有必要增加支出，可在每年七月做出調(diào)整計劃，經(jīng)學(xué)校董事會批準(zhǔn)，才可實(shí)施該方案。值得注意的是，學(xué)校調(diào)整方案、增加支出，是在有增加收入的基礎(chǔ)上才能予以批準(zhǔn)。學(xué)校還設(shè)置了強(qiáng)大的預(yù)算管理約束機(jī)制。首先，確定年度預(yù)算，根據(jù)國家分配的預(yù)算資金，向各部門發(fā)布預(yù)算指數(shù)；其次，各部門經(jīng)過充分討論，編制本部門財務(wù)預(yù)算，并上報學(xué)校財務(wù)處；最后，學(xué)校根據(jù)資金來源和實(shí)際情況，編制學(xué)校預(yù)算并報校務(wù)委員會批準(zhǔn)。校務(wù)委員會一般由20～30人組成。其中，著名教授占30%，行政管理人員及教職員占30%，學(xué)生占30%。

（三）澳大利亞和新西蘭高校預(yù)算管理的做法與經(jīng)驗(yàn)。近年來，澳大利亞和新西蘭的大學(xué)發(fā)展非常迅速，他們非常重視學(xué)校的預(yù)算管理。一個共同的特點(diǎn)是，在澳大利亞和新西蘭的高校預(yù)算管理中，編制的財務(wù)計劃更規(guī)范、更全面，實(shí)施時執(zhí)行綜合財務(wù)計劃也非常嚴(yán)格。首先是預(yù)算過程嚴(yán)格。根據(jù)以前年度預(yù)算執(zhí)行情況和來年的業(yè)務(wù)發(fā)展需要，學(xué)校財務(wù)處制定新的年度預(yù)算草案，執(zhí)行副總裁牽頭組織，與學(xué)術(shù)委員會及預(yù)算委員會一起，針對財務(wù)處提出的預(yù)算草案進(jìn)行廣泛深入的探討，再提交學(xué)校委員會討論是否通過；其次是預(yù)算合理分配。澳大利亞、新西蘭大學(xué)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)為65%～75%，非人員經(jīng)費(fèi)為25%～35%，兩者比重可做一定調(diào)整，但調(diào)整幅度最高不超過2%。各學(xué)校所需經(jīng)費(fèi)的預(yù)算方法也比較科學(xué)，主要依據(jù)學(xué)生人數(shù)的多少，同時考慮培養(yǎng)成本系數(shù)。如澳大利亞悉尼大學(xué)教育學(xué)院的資金分配，除按照學(xué)生的數(shù)量計算，還進(jìn)一步根據(jù)不同的專業(yè)培訓(xùn)成本分為七個等級系數(shù)，最高和最低之間的差異很大；再次是預(yù)算較透明，學(xué)校出臺預(yù)算草案后，必須廣泛地征求各方意見。每個工作人員和學(xué)生可以表達(dá)他們對學(xué)校預(yù)算的意見。在正式通過預(yù)算之后，也要向全校宣布；最后，學(xué)校預(yù)算是由校董會討論后，由學(xué)校財政管理部門嚴(yán)格執(zhí)行，任何人都沒有權(quán)利增減財務(wù)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，如發(fā)生特殊情況，確實(shí)需要調(diào)整，必須按照法定程序處理。

二、國外高校預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的啟示

結(jié)合以上國外高校預(yù)算管理的做法與經(jīng)驗(yàn)，針對我國高校財務(wù)預(yù)算管理的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，我們可以從中得到一些啟示：

（一）編制合理的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。基于美國大學(xué)的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，其預(yù)算系統(tǒng)是以過去幾年的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，在預(yù)算中針對支出比例進(jìn)行分析，資金的分配是比較穩(wěn)定的。相比之下，我國大多數(shù)高校采用的是更為簡單的增量預(yù)算法。這種方法并不合適，一方面供需矛盾會加??；另一方面造成了教育資源的浪費(fèi)，不能產(chǎn)生合理的預(yù)算分配方案。雖然近年來一些高校對于預(yù)算管理進(jìn)行了改革，但也存在諸多不足，如反映的內(nèi)容不夠全面，數(shù)據(jù)統(tǒng)計不夠完整、不夠真實(shí)，決策的主觀性和任意性太強(qiáng)等。年度預(yù)算和年度工作基本上是相同的，但現(xiàn)有的預(yù)算是根據(jù)公歷年進(jìn)行的，而學(xué)校的日常工作是根據(jù)學(xué)年度安排的，這樣勢必導(dǎo)致會計期間的預(yù)算與會計期間的實(shí)際使用存在較大差距，提高了預(yù)算編制和管理監(jiān)督的難度。我們可以學(xué)習(xí)美國的一些做法，依據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況，選擇科學(xué)的預(yù)算編制方法，將預(yù)算年度和工作年度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，切實(shí)落實(shí)預(yù)算管理責(zé)任，使預(yù)算管理落到實(shí)處。

（二）設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。我國高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)一般來源于政府財政撥款，資金分配受政府政策的影響非常大，高校幾乎沒有自主權(quán)。具體的資金安排，根據(jù)政策的變化而變化，大學(xué)資金的獲得與使用不具有公平性，不利于高校的可持續(xù)發(fā)展，對于高校學(xué)術(shù)自由的發(fā)展更是十分不利的。我們可以從英國高校的做法中得到啟示，建立一個非官方的中介機(jī)構(gòu)來分配資金，這樣既能保護(hù)學(xué)校學(xué)術(shù)發(fā)展的自由，給予學(xué)校一定的自主權(quán)，也保障了高校經(jīng)費(fèi)分配與使用的公平性與公正性。此外，高校內(nèi)部還可設(shè)立由學(xué)校知名教授、行政管理人員、教職員及學(xué)生共同組成的高校預(yù)算管理委員會，可以凝聚學(xué)院大多數(shù)人員的力量，突出高校預(yù)算管理在高校管理中的重要作用，也使一線大學(xué)教師和學(xué)生主動關(guān)注經(jīng)費(fèi)預(yù)算事宜，增強(qiáng)其主觀能動性，并對經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行起到有力的監(jiān)督作用。

（三）建立科學(xué)的預(yù)算評估體系。我國大部分高校預(yù)算管理的透明度不高，有時公示的也僅限于財務(wù)數(shù)字，對于這些財務(wù)數(shù)據(jù)后的經(jīng)費(fèi)使用說明幾乎沒有，這種情況不利于預(yù)算的監(jiān)督。借鑒英國高校高度透明的預(yù)算管理制度，我國高校財務(wù)預(yù)算也能夠盡可能的做到公開透明，可以定期將一段時期內(nèi)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用等情況進(jìn)行公示，加強(qiáng)預(yù)算示范和透明度的可行性，減少決策失誤造成的損失，這樣能大幅提高預(yù)算實(shí)施的公平性和公正性，預(yù)算管理起到了監(jiān)督的作用。在增強(qiáng)透明度的基礎(chǔ)上，要建立科學(xué)的預(yù)算評估體系。歐洲、美國高校對高校預(yù)算管理工作的評估十分重視，一直在致力于推進(jìn)預(yù)算管理的評價研究，預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計也比較完善。我們可以借鑒其指標(biāo)體系，設(shè)計符合中國國情的績效評價指標(biāo)，建立我們自己的預(yù)算績效評價體系，逐步形成國家范圍內(nèi)在制度和法律上的保護(hù)，對預(yù)算績效評價產(chǎn)生積極影響，從而保證高校的健康、良性、可持續(xù)發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]王大勇，解建立.高校財務(wù)資源優(yōu)化配置評價指標(biāo)體系研究[J].教育財會研究，2009.4.

[2]嚴(yán)吉菲.高?？冃芸钤u估機(jī)制的比較研究[J].高教探索，2007.5.

[3]李柏生.中美高校預(yù)算管理比較及啟示[J].會計之友，2009.8.

[4]王志輝.高職院校預(yù)算管理困境及對策研究[J].企業(yè)家天地，2014.4.