我國(guó)油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策改革評(píng)價(jià)及探索

王遼衛(wèi)　胡文忠　高笑天

摘要：2015年國(guó)家取消實(shí)行了7年的油菜籽臨儲(chǔ)收購(gòu)政策，油菜籽價(jià)格完全由市場(chǎng)供需決定，進(jìn)一步理順了中央和地方的關(guān)系，促進(jìn)了糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的落實(shí)，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。面對(duì)農(nóng)民收益下降的影響，本文提出要繼續(xù)推進(jìn)油菜籽市場(chǎng)化改革，完善補(bǔ)貼政策，通過(guò)降低種植成本等措施增加產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)鍵詞：油菜籽 臨儲(chǔ)收購(gòu)政策 價(jià)格改革

油菜籽作為我國(guó)重要的油料作物，是國(guó)產(chǎn)油料中產(chǎn)量最大的品種。自2008年以來(lái)，我國(guó)油菜籽生產(chǎn)一直實(shí)行臨儲(chǔ)收購(gòu)政策，有利地保護(hù)了農(nóng)戶種植積極性，也對(duì)調(diào)控物價(jià)起到積極作用，但隨著全球油脂油料大幅增產(chǎn)，價(jià)格下滑的沖擊，國(guó)內(nèi)外油菜籽價(jià)格大幅倒掛，國(guó)產(chǎn)油菜籽價(jià)格形成機(jī)制完全扭曲，既不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也給財(cái)政帶來(lái)較大負(fù)擔(dān)。2015年臨儲(chǔ)收購(gòu)政策調(diào)整后，理順了國(guó)產(chǎn)菜籽價(jià)格形成機(jī)制，盡管農(nóng)戶收益受到影響，但隨著油菜籽價(jià)格改革的深入，產(chǎn)業(yè)活力被進(jìn)一步激發(fā)，市場(chǎng)對(duì)菜籽的需求將支撐價(jià)格穩(wěn)定運(yùn)行。

一、我國(guó)油菜籽臨儲(chǔ)收購(gòu)政策改革背景及內(nèi)容

（一）油菜籽臨儲(chǔ)收購(gòu)政策改革勢(shì)在必行

2008年以來(lái)國(guó)家為了提高農(nóng)戶種植收益，穩(wěn)定油菜籽播種面積，連續(xù)7年實(shí)施臨時(shí)收購(gòu)政策，且收購(gòu)價(jià)格連年提高，但由于國(guó)內(nèi)外油脂油料市場(chǎng)環(huán)境不斷變化，進(jìn)口油菜籽成本遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，導(dǎo)致進(jìn)口油菜籽大量涌入，2014年我國(guó)油菜籽進(jìn)口量達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的508萬(wàn)噸，對(duì)國(guó)產(chǎn)油菜籽產(chǎn)業(yè)形成較大沖擊。一方面臨儲(chǔ)菜籽油成本高企，過(guò)去幾年入庫(kù)的菜籽油成本都在10000元/噸以上，而進(jìn)口油菜籽加工的菜籽油價(jià)格目前僅5700—6000元/噸，導(dǎo)致國(guó)產(chǎn)菜籽油除了農(nóng)戶自用外，其他幾乎全部進(jìn)入臨時(shí)儲(chǔ)備，散油流通領(lǐng)域很少有純國(guó)產(chǎn)菜籽油。另一方面國(guó)家在連年收購(gòu)后積累了大量臨儲(chǔ)菜籽油庫(kù)存，由于成本較高，出庫(kù)困難，給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)較大的負(fù)擔(dān)，油菜籽臨儲(chǔ)政策到了必須改革的時(shí)刻。

（二）我國(guó)菜籽臨儲(chǔ)收購(gòu)政策改革主要內(nèi)容

為進(jìn)一步完善油菜籽價(jià)格形成機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)油脂油料市場(chǎng)順暢有序流通，推動(dòng)油菜籽產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，2015年有關(guān)部門調(diào)整了實(shí)行多年的油菜籽收儲(chǔ)政策。由地方政府負(fù)責(zé)組織各類企業(yè)進(jìn)行油菜籽收購(gòu)。中央財(cái)政對(duì)湖北、四川、湖南、安徽、江蘇、河南、貴州油菜籽主要產(chǎn)區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

各省出臺(tái)補(bǔ)貼辦法不盡相同。其中湖北、湖南、江蘇均將中央補(bǔ)貼資金全部按照種植面積直接補(bǔ)貼給種植戶；四川、河南將中央撥補(bǔ)資金用于補(bǔ)貼油脂加工企業(yè)收購(gòu)，要求加工企業(yè)收購(gòu)價(jià)格不得低于2.3元/斤。

二、油菜籽臨儲(chǔ)政策調(diào)整的效果評(píng)價(jià)

（一）油菜籽政策調(diào)整的主要成效

1、進(jìn)一步理順了中央和地方的關(guān)系

國(guó)家有關(guān)部門主要對(duì)支持的省份范圍、財(cái)政補(bǔ)貼總量等進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，改變了過(guò)去由中儲(chǔ)糧公司委托收儲(chǔ)、加工企業(yè)收購(gòu)大包大攬、“一刀切”的做法。地方政府按照國(guó)家政策總體要求，實(shí)行分散決策，調(diào)控措施更加精準(zhǔn)。各地普遍認(rèn)為這種政策安排能夠較好發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性。

2、促進(jìn)了糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的落實(shí)

原來(lái)油菜籽臨儲(chǔ)收購(gòu)期價(jià)，國(guó)家有關(guān)部門委托中儲(chǔ)糧作為收購(gòu)主體進(jìn)行收儲(chǔ)，地方政府基本不參與市場(chǎng)收購(gòu)，只負(fù)責(zé)監(jiān)督管理職能。油菜籽臨儲(chǔ)政策調(diào)整后，地方政府在收購(gòu)工作中由配角變?yōu)橹鹘牵鞣浇Y(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)了具體收購(gòu)政策，加大宣傳力度，加強(qiáng)市場(chǎng)形勢(shì)分析，更加注重市場(chǎng)監(jiān)管，著力扶持地方油脂品牌發(fā)展，體現(xiàn)了糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的要求。也為今后其他農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

3、理順價(jià)格形成機(jī)制，財(cái)政負(fù)擔(dān)得以減輕

過(guò)去幾年為了保護(hù)農(nóng)戶種植收益，國(guó)家一直采取油菜籽臨儲(chǔ)收購(gòu)政策，且收購(gòu)價(jià)格連年上調(diào)，遠(yuǎn)高于國(guó)際市場(chǎng)，國(guó)產(chǎn)油菜籽的價(jià)格不是供需決定，而是政策定價(jià)，價(jià)格形成機(jī)制的扭曲導(dǎo)致國(guó)產(chǎn)油菜籽無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)正常流通，大量菜籽油進(jìn)入臨時(shí)儲(chǔ)備，企業(yè)缺乏經(jīng)營(yíng)預(yù)期，幾乎全部淪為中儲(chǔ)糧的加工商。2015年油菜籽收購(gòu)政策改革以后，油菜籽價(jià)格由市場(chǎng)供需決定，價(jià)格波動(dòng)幅度加大，加工企業(yè)、貿(mào)易商參與的機(jī)會(huì)增加。盡管加工企業(yè)收益下降，但這只是改革的陣痛期，價(jià)格形成機(jī)制建立后，有利于企業(yè)形成預(yù)期，更好地參與市場(chǎng)購(gòu)銷。另外中央財(cái)政只對(duì)主產(chǎn)省給予補(bǔ)貼，免除了庫(kù)存繼續(xù)增加的壓力，且從財(cái)政支出額度計(jì)算，也更加高效了。

（二）油菜籽政策調(diào)整后出現(xiàn)的新問(wèn)題

1、油菜籽收購(gòu)價(jià)格大幅下跌

2015年湖北地區(qū)油菜籽收購(gòu)價(jià)格在1.6—1.9元/斤，農(nóng)戶出售菜籽價(jià)格集中在1.7元/斤左右，而去年價(jià)格在2.45元/斤，降幅達(dá)到30%，存在問(wèn)題是種植收益大幅縮減，如果算上人工成本幾乎全部處于虧損狀態(tài)，即使加上國(guó)家補(bǔ)貼部分種植大戶依然虧損嚴(yán)重。由于種植收益大幅減少，湖南、湖北等地區(qū)改種和拋荒土地增加，油菜籽面積大幅減少。有機(jī)構(gòu)調(diào)查預(yù)計(jì)2015年秋播油菜籽面積減少20%以上。

2、加工企業(yè)收購(gòu)不積極

由于菜籽油和菜籽粕受外圍市場(chǎng)影響，價(jià)格持續(xù)下滑，盡管油菜籽收購(gòu)價(jià)格大幅下降，但大型油廠壓榨仍處于虧損狀況。收購(gòu)量較去年進(jìn)一步下跌。截至9月30日各類企業(yè)收購(gòu)油菜籽161萬(wàn)噸，同比減少188萬(wàn)噸。部分企業(yè)收購(gòu)的油菜籽沒(méi)有開(kāi)機(jī)生產(chǎn)，反而做起貿(mào)易，將收購(gòu)的油菜籽銷往四川、湖南等小作坊。

3.主產(chǎn)省菜籽補(bǔ)貼模式還在繼續(xù)探索中

2015年6月18日國(guó)家有關(guān)部門下發(fā)通知，明確不再實(shí)行菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策，由各省級(jí)政府自行組織收購(gòu)。但直到7月底7個(gè)主產(chǎn)省才相繼出臺(tái)補(bǔ)貼辦法，且各省補(bǔ)貼方式差異較大。有給企業(yè)加工補(bǔ)貼、品牌建設(shè)補(bǔ)貼的，也有直接給予種植戶補(bǔ)貼的，也有兩種方式相結(jié)合的，但給予農(nóng)戶的補(bǔ)貼大多沒(méi)有超過(guò)30元/畝，對(duì)農(nóng)戶種植收益的保護(hù)力度不夠，補(bǔ)貼方式還缺乏針對(duì)性。

三、未來(lái)油菜籽收購(gòu)政策改革方向及建議

（一）堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，繼續(xù)放開(kāi)油菜籽購(gòu)銷市場(chǎng)

近幾年國(guó)家不斷提高臨時(shí)存儲(chǔ)油菜籽收購(gòu)價(jià)格，并沒(méi)有明顯調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種植油菜籽的積極性。而且隨著油菜籽實(shí)際種植面積和產(chǎn)量的不斷下降，農(nóng)戶用于兌換油脂的油菜籽數(shù)量增加，導(dǎo)致油菜籽商品量不斷減少。取消臨儲(chǔ)油菜籽收購(gòu)政策，完全放開(kāi)油菜籽購(gòu)銷市場(chǎng)，不會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和農(nóng)民增收造成較大影響。盡管2015年政策調(diào)整后出現(xiàn)了農(nóng)民種植收益下滑，企業(yè)開(kāi)工率不足，下年度種植面積減少等問(wèn)題，但這些都屬于改革期的陣痛。

從目前情況看，即使試點(diǎn)油菜籽目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，也不會(huì)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種植油菜籽積極性，而且在油菜籽種植面積和產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)、市場(chǎng)價(jià)格的監(jiān)測(cè)、補(bǔ)貼的發(fā)放等方面都存在較大的問(wèn)題和難點(diǎn)，容易產(chǎn)生腐敗和騙取國(guó)家補(bǔ)貼的現(xiàn)象。因此建議繼續(xù)放開(kāi)油菜籽購(gòu)銷市場(chǎng)。

（二）探討新的種植補(bǔ)貼模式，鼓勵(lì)規(guī)模化種植

2015年國(guó)家對(duì)油菜籽的補(bǔ)貼政策具體怎樣執(zhí)行由各省級(jí)政府決定，有的省補(bǔ)貼給農(nóng)戶，有的省補(bǔ)貼給企業(yè)，補(bǔ)貼方式各不相同，但基本沒(méi)有省級(jí)配套資金，由于補(bǔ)貼額度小，效果并不理想?？梢钥紤]以連片經(jīng)營(yíng)、規(guī)模種植為重點(diǎn)補(bǔ)貼對(duì)象。以符合規(guī)定的農(nóng)民合作社、種植大戶為主體，對(duì)連片經(jīng)營(yíng)達(dá)到一定規(guī)模的土地，按照自愿參加、自主申報(bào)、責(zé)任共擔(dān)的原則，給予相應(yīng)的種植補(bǔ)貼。這種模式有利于鼓勵(lì)合作社種植油菜籽，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植，降低成本，增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也能提高國(guó)家補(bǔ)貼使用效率。

（三）推動(dòng)育種等技術(shù)創(chuàng)新，降低油菜籽種植成本

加強(qiáng)油菜籽育種研究和種業(yè)市場(chǎng)管理，大力推廣雙低油菜籽種植，積極選育適合機(jī)械化、輕簡(jiǎn)化栽培的品種，降低生產(chǎn)成本。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、訂單農(nóng)業(yè)等多種形式，加強(qiáng)油菜籽產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后結(jié)合，以優(yōu)質(zhì)原料生產(chǎn)高品質(zhì)產(chǎn)品，通過(guò)高品質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售帶動(dòng)農(nóng)民增收。加強(qiáng)油菜籽加工技術(shù)創(chuàng)新，提高油菜籽加工整體水平；鼓勵(lì)油菜籽加工企業(yè)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)化鏈條、實(shí)施產(chǎn)品化多元化戰(zhàn)略，提升行業(yè)自主創(chuàng)新能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，保護(hù)種植利益

2015年中央一號(hào)文件要求積極開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)。油菜籽作物是我國(guó)重要的油料品種，產(chǎn)量規(guī)模相對(duì)谷物較小，且種植區(qū)域較為集中，風(fēng)險(xiǎn)可控，對(duì)油菜籽產(chǎn)業(yè)實(shí)行推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有很好的示范意義。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司研究制定適合農(nóng)民專業(yè)合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的價(jià)格保險(xiǎn)產(chǎn)品，引導(dǎo)農(nóng)戶通過(guò)保險(xiǎn)手段回避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在試運(yùn)行初期，不應(yīng)以盈利為目的，而且國(guó)家要給予相應(yīng)的政策、資金支持，由專業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代理操作，以提高執(zhí)行效率，降低行政成本。

〔本文系國(guó)家糧食局軟科學(xué)項(xiàng)目“我國(guó)油菜籽收儲(chǔ)政策改革方向探索研究”課題成果〕

（王遼衛(wèi)， 1981年生，陜西咸陽(yáng)人，國(guó)家糧油信息中心經(jīng)濟(jì)師。研究方向：油脂油料供需分析。胡文忠，1985年生，江西宜春人，國(guó)家糧油信息中心經(jīng)濟(jì)師。研究方向：谷物市場(chǎng)分析。高笑天，1979年生，遼寧盤錦人，國(guó)家糧食局糧食交易協(xié)調(diào)中心協(xié)調(diào)監(jiān)管處。研究方向：政策性糧食交易）