“一帶一路”戰(zhàn)略下海外競標(biāo)類IPP/PPP電力項(xiàng)目前期工作探討

摘要：加強(qiáng)與沿線國家的能源合作是“一帶一路”構(gòu)想的重要著力點(diǎn)。配合“一帶一路”戰(zhàn)略，通過“走出去”發(fā)掘電力發(fā)展空間，或許是中國電力行業(yè)新的戰(zhàn)略機(jī)遇。機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，競標(biāo)類電力投資項(xiàng)目開發(fā)時(shí)間緊湊，分析IPP和PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式和流程，以及開展前期工作的關(guān)鍵點(diǎn)（投資架構(gòu)、融資、協(xié)議），掌握投資決策要素和工具，將為中資企業(yè)成功“走出去”起到積極的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：IPP競標(biāo) 開發(fā)流程 前期工作 協(xié)議 投資架構(gòu) 融資

一、引言

“一帶一路”戰(zhàn)略帶動(dòng)海外投資機(jī)會(huì)，無論是從國內(nèi)產(chǎn)能狀況、技術(shù)成熟度，還是從合作國的經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，推動(dòng)電力行業(yè)走出去應(yīng)當(dāng)是“一帶一路”能源合作的重要一環(huán)。

2015年，人民幣加入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權(quán)（SDR）貨幣籃子，這是IMF首次將一個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體貨幣納為儲備貨幣?！耙粠б宦贰薄ⅰ盎ヂ?lián)互通”戰(zhàn)略也因此獲得一份重要的通行證。國際市場上PPP和IPP電力開發(fā)模式的應(yīng)用越來越廣，招投標(biāo)方式確定開發(fā)商的國家也日趨增多。做好前期工作是投資項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，不能為了拿工程，只看到EPC環(huán)節(jié)，放棄股權(quán)投資的長期利益，造成投入和產(chǎn)出的風(fēng)險(xiǎn)不匹配。

二、競標(biāo)類項(xiàng)目開發(fā)程序

電力IPP和PPP項(xiàng)目通常以招投標(biāo)的方式授予開發(fā)權(quán)，開發(fā)模式多為BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交），整個(gè)招標(biāo)過程分為如下幾個(gè)階段（見圖1），招標(biāo)主要考量投標(biāo)人的技術(shù)和電價(jià)水平，以及融資能力，如印尼火電IPP項(xiàng)目。

階段1：為投標(biāo)階段，投標(biāo)人需提交投標(biāo)保函，出具銀行盡量選中資銀行或其在當(dāng)?shù)氐姆中小?/p>

階段2：合同談判，雙方博弈，將技術(shù)參數(shù)和關(guān)鍵商務(wù)條款落實(shí)到合同中。

階段3：項(xiàng)目前期，需提交融資保函，期限末需融資閉合（Financial Close）。

階段4：項(xiàng)目建設(shè)期，需提交履約保函， 期限末完成建設(shè)＼調(diào)試，進(jìn)入商業(yè)運(yùn)行日。

階段5：商業(yè)運(yùn)營期：按合同規(guī)定，運(yùn)營電廠，期限末做好電廠移交或處置的準(zhǔn)備。

三、風(fēng)險(xiǎn)分析與第三方機(jī)構(gòu)

“一帶一路“戰(zhàn)略的催化下，中國企業(yè)對外投資的步伐在加大加快，覆蓋的區(qū)域也越來越多，但多數(shù)仍在新興市場，其中許多國家仍存在如武裝沖突、社會(huì)治安差、恐怖襲擊等不穩(wěn)定因素。一個(gè)電力IPP投資項(xiàng)目的周期多則40年，少則20年，在投資決策前需要考量的因素除技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的可行性、投資回報(bào)、資金的解決等，還有項(xiàng)目全周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)因素及應(yīng)對措施，到海外投資還要考慮東道國的政治經(jīng)濟(jì)法律環(huán)境、宗教文化、金融政策等。“一帶一路”給各國帶來了發(fā)展的機(jī)遇，但同時(shí)問題項(xiàng)目也不斷出現(xiàn)，如墨西哥取消高鐵合同，斯里蘭卡暫停科倫坡港口城項(xiàng)目等。

風(fēng)險(xiǎn)無處不在，最大的風(fēng)險(xiǎn)莫過于在東道國政府資金短缺、換屆、經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，項(xiàng)目被新政府以環(huán)保、違法等借口終止或暫停。企業(yè)進(jìn)行海外投資需正確識別各階段的風(fēng)險(xiǎn)，通過評估并針對性制定有效的應(yīng)對措施，在風(fēng)險(xiǎn)管理中不斷成長和成熟。投資行為應(yīng)按東道國的法律進(jìn)行，杜絕行賄等違法違規(guī)行為，盡量與當(dāng)?shù)毓韭?lián)合投資，大型投資項(xiàng)目盡量通過特別法律立法確認(rèn)，針對東道國的國別風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)投保海外投資險(xiǎn)。

投資活動(dòng)一般具有周期長、參與方多、風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的特點(diǎn)。在投資的各個(gè)階段，了解所在國對投資、工程建設(shè)、環(huán)保、勞工、稅法等方面的法律法規(guī)都是必要的，甚至所在國簽署的國際公約、承認(rèn)的國際、行業(yè)慣例等都對項(xiàng)目的順利履約至關(guān)重要。第三方咨詢機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所在項(xiàng)目前期工作中的及早介入將對項(xiàng)目開發(fā)起到事半功倍的作用。

四、合作伙伴選擇/投資架構(gòu)設(shè)計(jì)

有的競標(biāo)類IPP項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)就要求投標(biāo)人需與當(dāng)?shù)毓窘M成聯(lián)營體共同參與項(xiàng)目的投標(biāo)。合作伙伴的選擇根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、資金實(shí)力、影響力等可考慮設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營商、財(cái)務(wù)投資人等。一般來說，聯(lián)營體的成員在投標(biāo)階段會(huì)就費(fèi)用分擔(dān)、各成員在項(xiàng)目中應(yīng)起的作用及項(xiàng)目結(jié)構(gòu)達(dá)成初步協(xié)定。

為提高稅收效率及投資收益率，減少投資項(xiàng)目需繳納的東道國和中國的各項(xiàng)所得稅，選擇中間控股公司設(shè)立國需考慮與前述兩國之間的稅收協(xié)定、資本利得稅和股息稅、外匯管理等規(guī)章制度，針對投資各階段進(jìn)行合理有效的稅務(wù)安排，達(dá)到稅務(wù)遞延及降低整體稅負(fù)的目標(biāo)。如：印度尼西亞有資本弱化的規(guī)定，但香港和新加坡就沒有。

印尼目前要求境外公司為享受其所在國與印尼稅收協(xié)定中的優(yōu)惠待遇，需要滿足“受益所有人”的規(guī)定和條件。在香港和新加坡注冊控股公司目前較為普遍，但在股息匯出和投資退出時(shí)，新加坡比香港多繳納5%的預(yù)提稅。當(dāng)然設(shè)立地的選擇還要考慮公司戰(zhàn)略（再投資、海外并購等）、運(yùn)營成本等其它因素。

五、項(xiàng)目公司注冊

競標(biāo)類IPP項(xiàng)目一般針對每個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)均設(shè)置了保函等保證措施以確保項(xiàng)目按期進(jìn)行。聯(lián)營集團(tuán)的成員在中標(biāo)后需要提供實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目所必要的股本繳款，若股本金比例不足，可考慮追加擔(dān)保等方式解決。項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)需按當(dāng)?shù)胤梢?guī)定，設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。

許多發(fā)展中國家政府辦事效率低下，項(xiàng)目公司注冊耗時(shí)長，為節(jié)省時(shí)間就需提前咨詢做好準(zhǔn)備。比如在印尼申請外商投資許可證、公司名稱審核、公司注冊等至少需要3個(gè)月時(shí)間，公司設(shè)立后，還需按照法律召開股東會(huì)、董事會(huì)通過任命董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的決議以及在設(shè)立前的行動(dòng)決議。因此，在操作IPP競標(biāo)類項(xiàng)目時(shí)，一定要注意把控關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，做好細(xì)節(jié)。

六、項(xiàng)目選址

競標(biāo)類IPP項(xiàng)目給出的開發(fā)時(shí)間緊湊且關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)均設(shè)置保函等罰款機(jī)制，而且越來越多的電力項(xiàng)目在招標(biāo)中要求投標(biāo)人投資一些配套公用設(shè)施，如近年來印尼火電招標(biāo)項(xiàng)目多要求投資方配套輸煤碼頭和輸電線路，印尼地處地震海嘯多發(fā)地帶，且征地移民在該國較為復(fù)雜，這樣選址征地因素顯得尤為重要。

在可行性論證中，最好推薦兩個(gè)以上的廠址進(jìn)行可研，初步落實(shí)建廠外部條件并取得必要的意向性文件作為支持，否則，有可能會(huì)因移民、征地、地質(zhì)條件差、遠(yuǎn)離燃料供應(yīng)區(qū)等發(fā)生重大甚至顛覆性變化，造成重新選址，延誤工期且增大成本。廠址的選擇要多方面綜合考慮各種因素，如運(yùn)輸、地形地質(zhì)、環(huán)境影響、水源、征地移民等。廠址進(jìn)行比選時(shí)，事前應(yīng)開展一些必要的專題研究，如接入系統(tǒng)、地震安全、環(huán)境評價(jià)、燃料供應(yīng)方案等，以免返工或投入過大。總之，項(xiàng)目前期應(yīng)充分論證和落實(shí)建廠條件和廠址，落實(shí)有關(guān)條件和價(jià)格，盡快完成征地移民工作。

七、融資

融資是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵，也是IPP項(xiàng)目購電協(xié)議（Power Purchase Agreement）生效的前提條件。融資架構(gòu)的設(shè)計(jì)與資本金投入、擔(dān)保結(jié)構(gòu)、保險(xiǎn)安排、稅收考慮、項(xiàng)目的合同安排緊密相扣。如印尼針對利息稅，明確規(guī)定中資全資銀行提供的貸款將免收利息稅。 隨著一帶一路的推進(jìn)，我國發(fā)起設(shè)立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金，一帶一路建設(shè)的資金正在實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。多方面爭取資金，除常規(guī)銀行商業(yè)貸款外，可考慮政策性貸款、發(fā)行債券、民間資本、項(xiàng)目融資，并可加強(qiáng)與亞投行和各種基金（絲路基金、私募基金等）的合作。

PPP/IPP項(xiàng)目開發(fā)中貸款人的作用是舉足輕重的，與政府簽署的協(xié)議內(nèi)容要重視貸款人的權(quán)利。雖然特許權(quán)協(xié)議雙方當(dāng)事人是政府和投標(biāo)人，但在談判過程中投標(biāo)人應(yīng)盡量多爭取些東道國政府對保證完成項(xiàng)目貸款所需的有利支持性條款。

八、關(guān)鍵協(xié)議的關(guān)鍵要素

一般來講，文本由誰起草，誰就掌握主動(dòng)。但競標(biāo)類PPP/ IPP項(xiàng)目（常見BOT、BOOT、BOO等開發(fā)模式）在招標(biāo)時(shí)，往往是由招標(biāo)方提出一份完整的合同文本，只給投標(biāo)方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提澄清和合同偏差的機(jī)會(huì)。這種作法會(huì)極大地限制了談判策略和技巧的發(fā)揮，并且很難對合同進(jìn)行大的修改或補(bǔ)充。如此一來，澄清和提偏差的機(jī)會(huì)就需分外重視。在電力IPP項(xiàng)目中，尤其是政府不提供擔(dān)保和優(yōu)惠政策的項(xiàng)目，購電協(xié)議作為項(xiàng)目實(shí)施的唯一保證就顯得特別重要，協(xié)議中以下關(guān)鍵要素需盡力爭?。?/p>

一是征地。在某些國家，政府可強(qiáng)制征用土地 ，但一些國家的土地私有化，政府不承擔(dān)土地征用的義務(wù)。投資人需注意審查項(xiàng)目選址是否已經(jīng)履行了規(guī)劃等部門的審批程序。征地拆遷的延誤會(huì)延誤項(xiàng)目進(jìn)度并增加投資人的成本，為保證項(xiàng)目順利實(shí)施，應(yīng)在合同中對征地拆遷的進(jìn)度、所需的支持及延誤的違約責(zé)任進(jìn)行明確約定。

二是擔(dān)保。針對競標(biāo)類IPP項(xiàng)目政府通常會(huì)要求投資人提供融資和履約的擔(dān)保，從資金和進(jìn)度方面保證項(xiàng)目得以順利實(shí)施，有的還要求提交移交時(shí)的維護(hù)擔(dān)保，在合同的談判中應(yīng)盡量說服政府免除投資人提供的擔(dān)保或降低擔(dān)保條件。

從公平對等的原則出發(fā)，政府也應(yīng)提供支付擔(dān)保，或者對違約解決方案中的回購資金的來源提供擔(dān)保，但實(shí)際情況是有些國別政府處于強(qiáng)勢，不愿為投資人提供支付擔(dān)保，這時(shí)可采取變通的方法，如可要求財(cái)政部門對協(xié)議中的電價(jià)、基本電量、調(diào)價(jià)公式以及回購計(jì)算公式等予以認(rèn)可。

三是稅收與優(yōu)惠。BOOT模式涉及稅收主要是流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的營業(yè)稅、增值稅及企業(yè)所得稅。期滿后的移交涉及的稅收問題如何處理，既涉及動(dòng)產(chǎn)，也有不動(dòng)產(chǎn)就形式上而言，有可能是無償“移交”，也可能是有償“移交”，或兩者都有。這在合同中也要考慮。

在項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期間，不同國家的優(yōu)惠程度不同，多數(shù)國家對建設(shè)期間和運(yùn)營期間進(jìn)口的設(shè)備和備品備件，豁免關(guān)稅，但有些國家由于當(dāng)?shù)匦袠I(yè)保護(hù)的需求，有當(dāng)?shù)爻煞值囊?，一定程度限制了進(jìn)口物資的比例.具體情況視所在國稅收規(guī)定。

四是技術(shù)參數(shù)。競標(biāo)類投資項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)候會(huì)設(shè)定技術(shù)和環(huán)境保護(hù)要求，為保證中標(biāo)及合同談判的靈活度，在投標(biāo)文件中，應(yīng)響應(yīng)性地、盡量少提出具體參數(shù)，并且避免為中標(biāo)提交高標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)參數(shù)及承諾承建非生產(chǎn)性設(shè)施和公共設(shè)施。在合同談判前，將影響產(chǎn)品價(jià)格的技術(shù)參數(shù)詳細(xì)整理下，盡量通過合同談判爭取將有利的技術(shù)參數(shù)落實(shí)到合同中。如：供電點(diǎn)的確定、可用系數(shù)等指標(biāo)、涉及并網(wǎng)安全運(yùn)行的技術(shù)指標(biāo)等。尤其注意某些國家煤的熱值習(xí)慣用的是高位發(fā)熱量，需換算成低位發(fā)熱量后再計(jì)算，如印尼、日本、德國等。一般煤的高低位熱值相差5%—10%。具體換算公式如下：

Qnet，ar（低熱值）=（Qgr，ad-206Had）（100-Mar）

/（100-Mad）-23Mar

其中： Qgr，ad：高熱值，J/g；Had：煤樣氫含量，%；Mar：收到基水份，%；Mad：空氣干燥基水份，%。

BOOT模式下與政府關(guān)于建設(shè)的協(xié)議主要規(guī)定了項(xiàng)目公司需要遵守的進(jìn)度、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，政府一般不承擔(dān)過多的其他義務(wù)，但擁有監(jiān)督檢查的權(quán)利。如：印尼國家電力公司下設(shè)兩個(gè)工作機(jī)構(gòu)，即PLN-ENGINEERING（PLNE）和JMK，PLNE分別負(fù)責(zé)質(zhì)量、技術(shù)管理與進(jìn)度管理，還聘請了一家德國顧問公司協(xié)助其管理。為保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，投資人對EPC承包商的選擇一定要考量當(dāng)?shù)赝惞こ痰氖┕そ?jīng)驗(yàn)，EPC合同的工作范圍須是一個(gè)完整的EPC交鑰匙工程。EPC合同項(xiàng)下的分包需考慮當(dāng)?shù)厥┕り?duì)伍的實(shí)際能力，可配備機(jī)動(dòng)施工力量作為技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督隊(duì)伍，以便隨時(shí)提供可靠的支持。如印尼法律明確規(guī)定工程建設(shè)中需保持一定比例的當(dāng)?shù)爻煞郑?dāng)?shù)貏诠趧?dòng)技能不高，雖然可以做些小工程，但效率低，節(jié)假日又多（宗教的和國家的），工期緊時(shí)需考慮備用力量來加強(qiáng)。

IPP項(xiàng)目實(shí)施中各方的合同是環(huán)環(huán)相扣的，工程建設(shè)監(jiān)理合同也不容忽視。在簽訂和履約時(shí)要注意幾個(gè)關(guān)鍵合同的一致性，進(jìn)度、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、索賠期限及違約責(zé)任的約定應(yīng)一致。否則會(huì)使項(xiàng)目公司處于不利的履約境地。

九、結(jié)束語

在“一帶一路”政策的引領(lǐng)下，中資公司境外投資電廠如能從項(xiàng)目前期工作開始，做到合理規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計(jì)、精細(xì)管理、有效控制，一定能減少浪費(fèi)打造一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的精品項(xiàng)目。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳偉.海外工程中燃料付款與熱耗率及煤耗的關(guān)聯(lián)研究[J].華電技術(shù)，2013（9）

[2]張茉楠.“亞投行”打造全球可持續(xù)金融新框架[J].中國新聞周刊，2015（12）

[3]黃濟(jì)忠.火電BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究，2013（4）

[4]李詩洋.“一帶一路”系列政策加速企業(yè)”走出去” [J].中國新聞周刊， 2015（14）

[5]王素榮.海外投資資本結(jié)構(gòu)稅收籌劃研究[J].學(xué)術(shù)探討，2015（1）

[6]朱宏文. 海外投資投融資法律實(shí)務(wù)淺析[J].APEC視野，2014（1）

[7]Indonesia：Overview of the electricity industry，

legal framework and key investment considerations，Pinsent Masons，July 2013

[8]德勤華永會(huì)計(jì)師事務(wù)所.印度尼西亞稅務(wù)咨詢報(bào)告[R].2013

（石雪杰，中國電建集團(tuán)海外投資有限公司高級工程師、高級經(jīng)濟(jì)師。研究方向：海外投資（電力、礦業(yè)、建材））