府谷縣財政危機反思

傅白水

[城·事]

據(jù)媒體報道，曾經(jīng)的全國百強縣陜西府谷正遭遇財政危機。府谷縣2015年度、2016年上半年的財政收支矛盾非常突出，如果算上縣級財政的下甩支出，收支平衡則會被打破。2016年度的財政預算安排，沒有實現(xiàn)“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的基本目標。當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯赋鲞@是很嚴重的問題，如不解決將會引發(fā)一系列的矛盾和問題。

府谷縣是全國百強縣、西部十強縣，位于陜西省最北端，與山西、內(nèi)蒙古接壤。雖然沒有鄰縣神木有名，但府谷的煤炭資源同樣豐富，是國家級陜北能源化工基地的重要組成部分。

根據(jù)6月24日府谷縣人大常委會的報告顯示，按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的財政支出最低限度要求，2016年1-5月府谷縣的資金缺口5.48億元，而府谷縣前5個月的地方財政收入3.47億元。由于同期僅工資支出就需要5.75億元，即使只維持上述“三?！敝械摹氨９べY”，財政也不得不“挪用”城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時救助（撥發(fā)民政系統(tǒng)）等?？钯Y金7433萬元，同時再挪用上級轉(zhuǎn)移支付資金5.2億元。

顯然，府谷這樣上拼下湊、寅吃卯糧的方式，是非常危險的，尤其眼下煤炭是過剩產(chǎn)能的重災(zāi)區(qū)，府谷為了維持唯一財源還會背道而馳地擴大煤炭產(chǎn)能，這樣的結(jié)果不但解決不了問題，只能是對未來造成更嚴重的透支。

從全國來看，包括府谷縣在內(nèi)的中國諸多市、縣政府尤其是縣級政府，未來財政收支的入不敷出將是常態(tài)，有的甚至可能出現(xiàn)財政危機。如何應(yīng)對“保運轉(zhuǎn)、保民生、保工資”財政支出最低限度，將極大考驗各級地方政府。

[分析]

百強縣何以入不敷出？

從目前來看，府谷縣之所以出現(xiàn)巨大財政虧空，直接原因是當?shù)亟?jīng)濟巨幅下滑導致財政收入入不敷出。

府谷縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財源較為單一，嚴重依賴煤炭資源。作為一個以煤炭資源支撐的地方，一旦煤炭資源過剩，價格大幅下跌，經(jīng)濟將大幅下行，財政收入將大幅縮水，過去一系列因為高速成長而被隱藏的問題隨即爆發(fā)。

2015年度，府谷縣本級預算計劃收入16.5億元，上級補助2.78億元，本級預算收入完成19.28億元，再加上年結(jié)余1.82億元，可安排財力20.3838億元。預算支出安排了20.1819億元，因此結(jié)余財力19萬元，從《預算法》角度看完成了平衡。不過，如果算上下甩支出的19.75億元，則支出遠遠大于收入，這對2016年度的預算編制造成了極大困難。

2016年，府谷縣財政局先后兩次向縣人大常委會匯報了預算編制和財政困境，第一次安排的39.93億元的預算支出，因為收入的嚴重下滑，為完成預算平衡不得不列赤字，這被《預算法》關(guān)于縣級財政不列赤字的法律直接否定。在剔除下甩支出19億多元重新編制預算后，才達到了平衡。

不過，諸多下甩支出是甩不下的，這包括了人員經(jīng)費、政策類補貼、重點項目以及預留經(jīng)費，4項總計約14.656億元。

為了達到預算平衡的安排，府谷縣在重點項目建設(shè)資金中，扶貧資金僅安排了1500萬元，而原本預留經(jīng)費的2.6446億元未做安排，這會對突發(fā)事件的處理等帶來影響，至于其中的政府債券置換資金1.83億元也不得不剔除，直接將政府債務(wù)的壓力轉(zhuǎn)到下一個年度。

經(jīng)濟下滑導致財政收入入不敷出，這可以說是“天災(zāi)”。從深層次看，府谷縣財政預算缺乏硬約束，這個“人禍”才是財政虧空根本原因。

根據(jù)媒體調(diào)查，府谷的預算編制一直以來隨意性極強，預算監(jiān)督形同虛設(shè)。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持續(xù)性，府谷的教育免費，不僅學雜費全免、課本、寄宿費也不收，此外還有蛋奶營養(yǎng)補貼。府谷縣對全縣外來學生一視同仁，同樣給予免費和補貼福利。府谷的外地學生，占到全部學生的十分之一。

雖然不像神木縣那樣實行免費醫(yī)療，府谷縣也不斷給各個醫(yī)院、衛(wèi)生站注資，同時成立大病救助基金，對大病患者補助。住房方面，2011年到2015年，府谷縣建設(shè)的廉租房、經(jīng)適房、限價商品房、保障性住房，一共超過5萬套。而整個府谷縣戶籍人口也就24萬人。

同時，府谷花錢非常隨意，例如，政府公務(wù)公交卡辦卡人親屬持卡乘車；不少公益性崗位人員有雙重身份領(lǐng)兩份工資；某供熱項目沒有任何程序就投資了1.3億元購進3臺燃煤鍋爐；供熱公司不按市場定價，于是2014年和2015年財政撥付的供熱補貼多了6641萬元等等，這些都造成了財政資源的極大浪費。

財政虧空將是常態(tài)

府谷的財政困境自然與其資源型地區(qū)的特點有著密切關(guān)系，但絕不能簡單將其歸咎在資源頭上，正因為財源單一，如何作出有序的預算安排、維持持續(xù)性發(fā)展更是重中之重。

與全國很多縣級政府一樣，府谷縣地方債務(wù)規(guī)模較大，全縣債務(wù)余額81.9億元，不包括財政運營公司擔保的債務(wù)和國有企業(yè)貸款。如按當下地方債債息5%年化算，一年當?shù)貧w還利息就得支出4億多，較大的地方債務(wù)僅歸還債務(wù)利息一項，就將吃掉很大一部分財政收入或者是地方可用財力。

因此，可以預見，全國很多市縣政府吃飯財政甚至財政虧空將是常態(tài)，陜西府谷只是一個典型例子。陜西府谷是一面鏡子，陜西府谷的今天有可能就是中國其他縣的明天。各級地方政府要有責任心和應(yīng)盡的義務(wù)感，要有長遠發(fā)展觀，要為子孫后代謀幸福，切勿做寅吃卯糧的事。

府谷的財政危機是預算安排的觀念失誤和預算制度粗放隨意共同造就的悲劇。只有將預算改革和地方自主發(fā)債改革同時推進，讓地方政府成為可以為自己負責并受到有效監(jiān)督的財政主體，才有可能徹底將故事改寫。否則，在經(jīng)濟不景氣的當下，可能會有越來越多的府谷浮現(xiàn)出來。

[路徑]

如何應(yīng)對“吃不飽飯”財政

在經(jīng)濟進入新常態(tài)背景下，中國各級地方政府面臨吃飯財政甚至是吃不飽飯財政將是常態(tài)。對此，各級地方政府要從多措并舉，包括中央政府都要采取有效措施，應(yīng)對財政緊平衡或財政虧空。這其中，改變經(jīng)濟建設(shè)財政思維、嚴格落實新預算法和加快構(gòu)建以財產(chǎn)稅為核心的地方稅體系最為重要。

首先，大前提是轉(zhuǎn)變“建設(shè)財政”思維。市縣地方政府要改變經(jīng)濟發(fā)展思維方式，改變以前建設(shè)財政思維，轉(zhuǎn)到吃飯財政上來。由于經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速的下行必將導致財政收入的下行，財政收入保持個位數(shù)增長將是常態(tài)，財政收入僅夠維持運轉(zhuǎn)，甚至是出現(xiàn)虧空。這對以前花錢大手大腳的地方政府來說，必須改變建設(shè)財政思維，靠財政資金大幅投入來拉動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。在財政出現(xiàn)緊平衡甚至虧空時，調(diào)整政府推動經(jīng)濟發(fā)展的思路和方式是關(guān)鍵，要從過去依靠融資平臺籌資、財政優(yōu)惠引資轉(zhuǎn)為提高地方公共服務(wù)質(zhì)量上來。

其次，改革和創(chuàng)新財政投入方式。改變以前以財政投入即給錢或財政返還支持企業(yè)或經(jīng)濟發(fā)展方式，變一次性的財政支出為持續(xù)性的支持。財政投入政策主要應(yīng)發(fā)揮導向作用，而不能成為替代市場配置資源的工具。為此，要激活市場機制，提高財政支持經(jīng)濟發(fā)展的效果。地方應(yīng)清理、整合各項財政支持資金，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展整體規(guī)劃，明確支持重點和方式，采取包括政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府投資母基金等在內(nèi)的多種形式，激發(fā)社會資金對基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境修復治理、扶貧開發(fā)等的投資。

第三，要實施財政硬約束。通過嚴格落實新預算法，管住地方政府花錢大手大腳的老習慣。要樹立“過緊日子”的觀念，在大力縮減“三公”經(jīng)費的同時，確保重點領(lǐng)域特別是民生領(lǐng)域支出，從嚴控制一般性支出，減輕收入下滑的不良影響。認真貫徹落實預算法，開展中期財政規(guī)劃管理等工作；建立跨年度預算平衡機制，加強對項目預算資金支出的管理。實行全口徑預算管理，加強各類預算資金之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能力。使一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算有機銜接，納入統(tǒng)一的“大預算”，以全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。

第四，提高地方理財水平。通過提高財政管理水平緩解收支壓力。提高地方預算管理能力。做好一般公共預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預算結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和部門預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的清理工作，規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回程序。最為重要的是，盤活地方財政存量資金，提高財政資金使用效益。如，開展財政資金競爭性存放，提高利息收益等等。

第五，妥善處理地方債。一方面，加大地方債務(wù)置換，甚至是重組地方債。地方債務(wù)置換可優(yōu)先考慮財政壓力較大地區(qū)，減輕由于支付較高債息導致的財政危機。重組地方債，可以比照當年重組四大行模式，由財政部籌組五萬億資本，建立中央?yún)R財公司，統(tǒng)一進行債務(wù)重組。債務(wù)重組，要體現(xiàn)中央和地方甘苦與共的原則。如果地方債務(wù)重組進展順利，將有效緩解地方財政緊張問題。另一方面，地方政府要努力開源節(jié)流，以克服短期的財政困難，早日進入良性循環(huán)。

最后，加速進行稅制改革。建立以財產(chǎn)稅為主體的地方政府稅收體系，是解決地方財政困難的根本之道。稅收是國家財政收入的主要來源，在地方財政緊張狀況下，如何建立一個穩(wěn)定的地方稅收體系，為地方政府提供穩(wěn)定的財政收入，成為現(xiàn)階段最主要的問題。

從西方發(fā)達國家經(jīng)驗來看，財產(chǎn)稅是理想的地方稅主體稅種。財產(chǎn)稅是對財產(chǎn)所有人、占用人或使用人所擁有或支配的應(yīng)稅財產(chǎn)，就價值或數(shù)量所課征的一類稅收的總稱，是大多數(shù)政府主要的地方財政收入來源。 財產(chǎn)稅自產(chǎn)生以來就是地方政府籌集收入的主要手段，尤其是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府更加需要有穩(wěn)定雄厚的經(jīng)濟來源。財產(chǎn)稅不僅擁有穩(wěn)定的稅基，而且還具有較強的適應(yīng)經(jīng)濟波動性的能力，不會隨著經(jīng)濟大幅波動而大幅波動，因此成為構(gòu)建地方主體稅種的主要選擇。

因此，財產(chǎn)稅的改革已勢在必行。在分稅制條件下，構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系不僅可以彌補地方財政收入的不足，而且可以提高資源的利用效率，使地方政府的努力與地方稅源形成聯(lián)動機制，從而形成正向激勵。可見，構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系額，是解決地方財政困難的首要任務(wù)和根本之道。