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    淺析我國高校保衛(wèi)部門執(zhí)法權(quán)

    2016-05-14 22:25:23夏錦鑒金鶴齡
    法制與社會 2016年9期
    關(guān)鍵詞:執(zhí)法權(quán)高校

    夏錦鑒 金鶴齡

    摘 要 當(dāng)前我國高校校園安全事件易發(fā)、多發(fā),高校保衛(wèi)部門面臨的挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴(yán)峻,但高校保衛(wèi)部門本身有著十分尷尬的處境,負(fù)責(zé)開展綜合治理、查處一般治安事(案)件、刑事案件等工作,但缺乏執(zhí)法權(quán)。本文從高校安全管理現(xiàn)狀入手,回顧我國高校安全管理體制的變革歷史,結(jié)合國內(nèi)國際高校的一些做法,綜合分析我國高校保衛(wèi)部門(組織)對行政執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)實情況,淺析應(yīng)該通過何種方式實現(xiàn)高校保衛(wèi)部門的執(zhí)法權(quán)。

    關(guān)鍵詞 高校 保衛(wèi)部門 執(zhí)法權(quán)

    作者簡介:夏錦鑒、金鶴齡,中國藥科大學(xué)。

    中圖分類號:D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2016)03-270-02

    一、高校安全管理現(xiàn)狀

    近年來,我國高等教育發(fā)展迅速,高校招生規(guī)模擴大,毛入學(xué)率接近40%,同時辦學(xué)面積不斷擴大。開放式辦學(xué)情形下,高校內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)、層次復(fù)雜;社會環(huán)境與高校生活逐步融合,師生的學(xué)習(xí)、生活與周邊環(huán)境緊密聯(lián)系;校園人流量大;校園及周邊治安環(huán)境越發(fā)復(fù)雜、面臨的挑戰(zhàn)和壓力倍增;學(xué)生的安全防范意識不高、安全防范能力不強;高校安全教育觀念落后,教育手段和方法得不到更新;尤其是近年來電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等新形式的案(事)件呈現(xiàn)爆發(fā)式增長,此類案(事)件的破案率低等多方面因素導(dǎo)致高校校園的治安案件和刑事案件呈上升趨勢,高校安全保衛(wèi)工作面臨越來越大的挑戰(zhàn)。

    一般情況下我國高校安保工作是由高校黨委、行政直接領(lǐng)導(dǎo),保衛(wèi)部門(組織)在上級公安機關(guān)的指導(dǎo)下開展分析研判安全形勢、查找整改安全隱患、負(fù)責(zé)校園綜合治理、營造安全文化氛圍等工作,最終目的是維護高校安全穩(wěn)定,保障正常的教學(xué)、科研、生活秩序。

    和社會的安全保衛(wèi)工作相比,高校內(nèi)部的安全穩(wěn)定工作差異性較大。

    第一,從開展安保工作的主體來看,高校的安保部門一方面作為高校的職能部門(一般設(shè)立為獨立二級機構(gòu)或和其他職能部門合署辦公),但同時它也是社會治安防控的重要組成,它必須得在公安機關(guān)的指導(dǎo)下工作。第二,從工作內(nèi)容上來講,它的首要任務(wù)是維護學(xué)校的安全穩(wěn)定,保障正常的教學(xué)生活秩序,同時也需要協(xié)調(diào)公安機關(guān)共同治理校園及周邊安全環(huán)境。

    在對于高校內(nèi)發(fā)生的一些案(事)件上,高校保衛(wèi)組織在與公安基層機關(guān)執(zhí)法相比有一些獨到的優(yōu)勢:

    從目前了解情況來看,高校案(事)件的總體偵破率很低,尤其是目前呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案(事)件以及校園盜竊案(事)件。高校案件中特別重大的刑事案件所占的比重不多,90%以上都是涉及到財產(chǎn)問題,這比人身傷害類的刑事案件社會危害性要小一些。

    對于一般的案(事)件,雖然接報警后公安機關(guān)都會出警,但校內(nèi)保衛(wèi)部門比公安人員更熟悉校園情況,到達(dá)現(xiàn)場時間更短,執(zhí)法更有效率。公安機關(guān)轄區(qū)范圍廣泛,社會案件無論是數(shù)量還是復(fù)雜性都超過高校。

    對于高校案件,有時候立案之后就杳無音訊了。相比較公安機關(guān)轄區(qū)人口比例,高校保衛(wèi)干部人員充足,高校中保衛(wèi)人員所占比例大部分都達(dá)到1‰。

    在一些涉及到當(dāng)事人或嫌疑人為高校學(xué)生的案(事)件中,公安機關(guān)執(zhí)法需要非常慎重。

    二、我國高校保衛(wèi)部門執(zhí)法權(quán)現(xiàn)狀

    目前,我國高校保衛(wèi)部門沒有被授予執(zhí)法權(quán),因此也就沒有針對一般刑事(治安)案件的偵查權(quán),發(fā)生刑事或治安事件后只能控制現(xiàn)場等待公安機關(guān)到來處理。高校保衛(wèi)部門抓捕嫌疑人、對嫌疑人進(jìn)行強制行為或者調(diào)查學(xué)生的違法犯罪行為(如查找盜竊案件、詐騙案件),作為高校保衛(wèi)部門來說,這些行為都是應(yīng)當(dāng)?shù)暮侠淼?,因為按照事件的緊急程度來說,如果當(dāng)時不處理,可能事后就很難繼續(xù)偵辦,但按照法律規(guī)定,“法無明文規(guī)定不可為”的原則,這些都是不合法的。根據(jù)對高校保衛(wèi)部門的走訪,在發(fā)生案件了以后,很多高校保衛(wèi)部門想詢問嫌疑人或者學(xué)生的時候,由于沒有傳喚的權(quán)利,當(dāng)事人幾乎不搭理。再者,由于缺乏行政處罰權(quán),對于一些辦學(xué)面積龐大的高校,校園內(nèi)車輛繁多,對于校園內(nèi)部交通管理,像車輛違章停車、違章行駛、車輛超速、超載等如何處置?是否有權(quán)處罰?如果不處罰,會留下很大的安全隱患,如果進(jìn)行了處罰,那就是違規(guī)處罰?由于沒有強制性的權(quán)力,在安全管理中就會發(fā)生這樣進(jìn)退兩難的境地,不管有安全隱患,管了可能違規(guī)。

    具體而言,高校保衛(wèi)部門沒有被授予執(zhí)法權(quán)會有以下弊端:

    首先,無法應(yīng)對和合理處置高校校園的治安案(事)件發(fā)展的狀況。開放式辦學(xué)情形下,高校內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)、層次復(fù)雜,校園人流量大,校園及周邊環(huán)境復(fù)雜。學(xué)生安全防范意識不高,高校校園的治安案件和刑事案件整體呈上升趨勢,這些案件不僅對于校園的安全穩(wěn)定有重要影響,同時也會造成嚴(yán)重的社會影響。如果作為在第一現(xiàn)場的保衛(wèi)部門不能夠及時、有效的處置,則小問題可能會蔓延成嚴(yán)重的社會治安事件。

    其次,不利于基層公安對高校保衛(wèi)部門的指導(dǎo)性工作。校園的內(nèi)部保衛(wèi)工作是做好公安工作的重要基礎(chǔ),是不可缺失的重要環(huán)節(jié)。高校保衛(wèi)部門處在高校安全管理的最基層、第一線,熟悉高校安全管理情況、了解安全隱患的易發(fā)、多發(fā)點,由于了解校園情況,對于校園內(nèi)部的一般案(事)件一般都可以第一時間到達(dá)現(xiàn)場,阻止時態(tài)擴散,合理進(jìn)行處置。對于公安機關(guān)來說,這一點是毋庸置疑的優(yōu)點,同時如果高校保衛(wèi)部門合理進(jìn)行了處置,這也可以更多的讓公安機關(guān)把精力放在社會案件處置上。而目前內(nèi)保工作的職責(zé)是預(yù)防、協(xié)助,而沒有規(guī)定相應(yīng)的權(quán)力。責(zé)權(quán)的不統(tǒng)一,不僅不能發(fā)揮內(nèi)保組織的優(yōu)勢,也給違法犯罪分子以可趁之機。

    再者,不利于減輕政府財政和公安機關(guān)壓力。目前發(fā)生在高校內(nèi)部的各類案(事)件,由于高校沒有執(zhí)法權(quán),一般來說,都得移交移送公安機關(guān)處理。在對于社會案(事)件的查處上,公安機關(guān)已經(jīng)花費了大量資源,企事業(yè)單位內(nèi)部發(fā)生案(事)件的數(shù)量也是不可小覷的,倘若全由公安機關(guān)來處理,這對破案率來說是沒有好處的。如果要增加破案率,那就必須得增加人力、物力、財力投入。對增加人力成本,全國2500多所高校,假設(shè)每所高校20名保衛(wèi)干部,那至少得5萬名保衛(wèi)干部,增加5萬名警察編制,每位警察每年支出20萬元(包括工資、各項設(shè)施裝備開支)計算,國家財政每年要支出10億元,這是一筆不菲的開支。

    因此,建立享有執(zhí)法權(quán)的高校保衛(wèi)組織,對于政治的穩(wěn)定、社會的安定、減輕政府財政壓力以及基層公安機關(guān)的壓力會起到很大的作用。

    三、建國后我國高校保衛(wèi)部門管理體制的變革情況

    建國以后,我國高校安保工作的管理機制可分為三個不同階段:第一階段,設(shè)立高校公安機構(gòu);第二階段,撤銷高校公安機構(gòu);第三階段,取消高校保衛(wèi)部門執(zhí)法權(quán)。

    高校公安機構(gòu)的設(shè)立。在1980年前,在政策的要求下,全國各大高校均成立了保衛(wèi)科或保衛(wèi)處作為維護校園安全穩(wěn)定的獨立機構(gòu)。到1988年4月6日,公安部、國家教委、勞動人事部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在部分高等學(xué)校設(shè)立派出所實施辦法的通知》,意味著通過條文正式確定了在高校設(shè)立派出所。

    高校公安機構(gòu)的撤銷。隨著經(jīng)濟體制的改革,本著政企分開的原則,1994年4月3日,國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機構(gòu)體制改革意見的通知》正式頒布《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安體制改革的意見》,明文規(guī)定“對企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的公安機構(gòu),原則上應(yīng)予撤銷”。高校的保衛(wèi)部門恢復(fù)成學(xué)校的職能部門,失去了執(zhí)法權(quán)。到1998年5月,公安部發(fā)布《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》,規(guī)定取消企業(yè)事業(yè)單位查破本單位發(fā)生案件的權(quán)利。

    高校保衛(wèi)部門執(zhí)法權(quán)的取消。2002年12月18日,教育部和公安部聯(lián)合下發(fā)了《教育部、公安部關(guān)于加強高校安全保衛(wèi)工作的通知》,文件明確提出要在重點高校派駐公安機構(gòu),負(fù)責(zé)高校的安全保衛(wèi)工作,實行由上級公安機關(guān)黨委和高校黨委雙重領(lǐng)導(dǎo),以上級公安機關(guān)為主的管理體制,但最終未實施。2004年9月13日國務(wù)院發(fā)布《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》,條例中未包含高等學(xué)校的治安保衛(wèi)工作。至此高校的保衛(wèi)部門實際上失去了執(zhí)法權(quán)。

    四、國外高校保衛(wèi)部門的管理體制給我國的啟示

    對比國外如英美等發(fā)達(dá)國家,他們的高校安全保衛(wèi)管理體制發(fā)展較早,已比較完善和健全,有很多值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的地方。美國高校安保部門(或者稱為校園警察、公共安全部、保衛(wèi)部、安全辦公室等)都是具有執(zhí)法權(quán)的組織。美國的立法或地方警察授予這些部門執(zhí)法權(quán)。公立學(xué)校和私立學(xué)校是也存在一些區(qū)別,公立學(xué)校的保衛(wèi)部門是通過立法被授予執(zhí)法權(quán),私立學(xué)校實際上是通過縣警察局授予。哈佛大學(xué)的保衛(wèi)機構(gòu)在1975年以前只是維護正常教學(xué)秩序的職能部門無執(zhí)法權(quán)。1969年4月,一群為了表達(dá)民主訴求的學(xué)生與警察發(fā)生激烈沖突,造成嚴(yán)重社會影響。1975年,哈佛大學(xué)的校園安保部門被授予了完全的執(zhí)法權(quán)。警察機構(gòu)歸校長直接領(lǐng)導(dǎo),全面負(fù)責(zé)校園執(zhí)法和安全管理,同時擁有案件偵查權(quán)、保障校園財產(chǎn)安全和人身安全、進(jìn)行校園治安秩序管理(包括交通管理等)。逐步形成美國具有代表性的哈佛大學(xué)社會警務(wù)模式。1990年9月,美國公布《校園安全法》,詳細(xì)規(guī)定了校園警察的任職條件、權(quán)力等,這是美國第一部關(guān)于校園安全的法案。美國校園安全保衛(wèi)制度得到了進(jìn)一步完善。

    美國校園保衛(wèi)制度的發(fā)展歷史對我國高校安全保衛(wèi)部門執(zhí)法管理有很多可以借鑒的地方。像美國校園警察一樣,我們在加強各級公安機關(guān)建設(shè)的同時,繼續(xù)保留校園保衛(wèi)部門一定的執(zhí)法權(quán),即對一般刑事案件、治安案件享有的偵查權(quán)、裁決權(quán)。這樣既減少了公安機關(guān)的壓力,減輕了國家財政負(fù)擔(dān),又維護了企業(yè)內(nèi)部的治安,同時為預(yù)防犯罪,打擊犯罪,推動社會治安的好轉(zhuǎn)起了一定的作用。具體可以通過以下幾點做法:第一,從立法層面,一是授予內(nèi)保組織一定的偵查權(quán),主要是對一般刑事案件,在內(nèi)保組織能力范圍之內(nèi)的;二是授予調(diào)查、傳喚的權(quán)力以及對于校園內(nèi)部交通管理和處罰的權(quán)力。第二,對于一些規(guī)模較大的院校,建議在校園內(nèi)部設(shè)立校園警衛(wèi)亭(點),享有和派出所同等的法律地位,類似于派出所,但規(guī)模小于派出所。

    從公共管理的角度來說,校園安全屬于公共產(chǎn)品,應(yīng)該由公共部門(政府)來提供,但目前國家沒有這么多的資源,在國家無法完全提供的前提下,而企事業(yè)單位參與提供會更合理的前提下,順應(yīng)高校安全管理形勢,授予高校保衛(wèi)部門一定的執(zhí)法權(quán)顯得十分合理和必要。

    參考文獻(xiàn):

    [1]董強.西北大學(xué)公安保衛(wèi)社會化改革模式研究.西北大學(xué).2008.

    [2]伍夢霞.關(guān)于美國高等院校安全管理的思考及啟示.考試周刊.2014(44).

    [3]袁斌、葉勇、夏曦.新時期加強高校保衛(wèi)工作的思考.四川警察學(xué)院學(xué)報.2012(1).

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