淺析我國高校保衛(wèi)部門執(zhí)法權(quán)

夏錦鑒　金鶴齡

摘 要 當(dāng)前我國高校校園安全事件易發(fā)、多發(fā)，高校保衛(wèi)部門面臨的挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴(yán)峻，但高校保衛(wèi)部門本身有著十分尷尬的處境，負(fù)責(zé)開展綜合治理、查處一般治安事（案）件、刑事案件等工作，但缺乏執(zhí)法權(quán)。本文從高校安全管理現(xiàn)狀入手，回顧我國高校安全管理體制的變革歷史，結(jié)合國內(nèi)國際高校的一些做法，綜合分析我國高校保衛(wèi)部門（組織）對行政執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)實情況，淺析應(yīng)該通過何種方式實現(xiàn)高校保衛(wèi)部門的執(zhí)法權(quán)。

關(guān)鍵詞 高校 保衛(wèi)部門 執(zhí)法權(quán)

作者簡介：夏錦鑒、金鶴齡，中國藥科大學(xué)。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-270-02

一、高校安全管理現(xiàn)狀

近年來，我國高等教育發(fā)展迅速，高校招生規(guī)模擴大，毛入學(xué)率接近40%，同時辦學(xué)面積不斷擴大。開放式辦學(xué)情形下，高校內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)、層次復(fù)雜；社會環(huán)境與高校生活逐步融合，師生的學(xué)習(xí)、生活與周邊環(huán)境緊密聯(lián)系；校園人流量大；校園及周邊治安環(huán)境越發(fā)復(fù)雜、面臨的挑戰(zhàn)和壓力倍增；學(xué)生的安全防范意識不高、安全防范能力不強；高校安全教育觀念落后，教育手段和方法得不到更新；尤其是近年來電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等新形式的案（事）件呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，此類案（事）件的破案率低等多方面因素導(dǎo)致高校校園的治安案件和刑事案件呈上升趨勢，高校安全保衛(wèi)工作面臨越來越大的挑戰(zhàn)。

一般情況下我國高校安保工作是由高校黨委、行政直接領(lǐng)導(dǎo)，保衛(wèi)部門（組織）在上級公安機關(guān)的指導(dǎo)下開展分析研判安全形勢、查找整改安全隱患、負(fù)責(zé)校園綜合治理、營造安全文化氛圍等工作，最終目的是維護高校安全穩(wěn)定，保障正常的教學(xué)、科研、生活秩序。

和社會的安全保衛(wèi)工作相比，高校內(nèi)部的安全穩(wěn)定工作差異性較大。

第一，從開展安保工作的主體來看，高校的安保部門一方面作為高校的職能部門（一般設(shè)立為獨立二級機構(gòu)或和其他職能部門合署辦公），但同時它也是社會治安防控的重要組成，它必須得在公安機關(guān)的指導(dǎo)下工作。第二，從工作內(nèi)容上來講，它的首要任務(wù)是維護學(xué)校的安全穩(wěn)定，保障正常的教學(xué)生活秩序，同時也需要協(xié)調(diào)公安機關(guān)共同治理校園及周邊安全環(huán)境。

在對于高校內(nèi)發(fā)生的一些案（事）件上，高校保衛(wèi)組織在與公安基層機關(guān)執(zhí)法相比有一些獨到的優(yōu)勢：

從目前了解情況來看，高校案（事）件的總體偵破率很低，尤其是目前呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案（事）件以及校園盜竊案（事）件。高校案件中特別重大的刑事案件所占的比重不多，90%以上都是涉及到財產(chǎn)問題，這比人身傷害類的刑事案件社會危害性要小一些。

對于一般的案（事）件，雖然接報警后公安機關(guān)都會出警，但校內(nèi)保衛(wèi)部門比公安人員更熟悉校園情況，到達(dá)現(xiàn)場時間更短，執(zhí)法更有效率。公安機關(guān)轄區(qū)范圍廣泛，社會案件無論是數(shù)量還是復(fù)雜性都超過高校。

對于高校案件，有時候立案之后就杳無音訊了。相比較公安機關(guān)轄區(qū)人口比例，高校保衛(wèi)干部人員充足，高校中保衛(wèi)人員所占比例大部分都達(dá)到1‰。

在一些涉及到當(dāng)事人或嫌疑人為高校學(xué)生的案（事）件中，公安機關(guān)執(zhí)法需要非常慎重。

二、我國高校保衛(wèi)部門執(zhí)法權(quán)現(xiàn)狀

目前，我國高校保衛(wèi)部門沒有被授予執(zhí)法權(quán)，因此也就沒有針對一般刑事（治安）案件的偵查權(quán)，發(fā)生刑事或治安事件后只能控制現(xiàn)場等待公安機關(guān)到來處理。高校保衛(wèi)部門抓捕嫌疑人、對嫌疑人進(jìn)行強制行為或者調(diào)查學(xué)生的違法犯罪行為（如查找盜竊案件、詐騙案件），作為高校保衛(wèi)部門來說，這些行為都是應(yīng)當(dāng)?shù)暮侠淼?，因為按照事件的緊急程度來說，如果當(dāng)時不處理，可能事后就很難繼續(xù)偵辦，但按照法律規(guī)定，“法無明文規(guī)定不可為”的原則，這些都是不合法的。根據(jù)對高校保衛(wèi)部門的走訪，在發(fā)生案件了以后，很多高校保衛(wèi)部門想詢問嫌疑人或者學(xué)生的時候，由于沒有傳喚的權(quán)利，當(dāng)事人幾乎不搭理。再者，由于缺乏行政處罰權(quán)，對于一些辦學(xué)面積龐大的高校，校園內(nèi)車輛繁多，對于校園內(nèi)部交通管理，像車輛違章停車、違章行駛、車輛超速、超載等如何處置？是否有權(quán)處罰？如果不處罰，會留下很大的安全隱患，如果進(jìn)行了處罰，那就是違規(guī)處罰？由于沒有強制性的權(quán)力，在安全管理中就會發(fā)生這樣進(jìn)退兩難的境地，不管有安全隱患，管了可能違規(guī)。

具體而言，高校保衛(wèi)部門沒有被授予執(zhí)法權(quán)會有以下弊端：

首先，無法應(yīng)對和合理處置高校校園的治安案（事）件發(fā)展的狀況。開放式辦學(xué)情形下，高校內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)、層次復(fù)雜，校園人流量大，校園及周邊環(huán)境復(fù)雜。學(xué)生安全防范意識不高，高校校園的治安案件和刑事案件整體呈上升趨勢，這些案件不僅對于校園的安全穩(wěn)定有重要影響，同時也會造成嚴(yán)重的社會影響。如果作為在第一現(xiàn)場的保衛(wèi)部門不能夠及時、有效的處置，則小問題可能會蔓延成嚴(yán)重的社會治安事件。

其次，不利于基層公安對高校保衛(wèi)部門的指導(dǎo)性工作。校園的內(nèi)部保衛(wèi)工作是做好公安工作的重要基礎(chǔ)，是不可缺失的重要環(huán)節(jié)。高校保衛(wèi)部門處在高校安全管理的最基層、第一線，熟悉高校安全管理情況、了解安全隱患的易發(fā)、多發(fā)點，由于了解校園情況，對于校園內(nèi)部的一般案（事）件一般都可以第一時間到達(dá)現(xiàn)場，阻止時態(tài)擴散，合理進(jìn)行處置。對于公安機關(guān)來說，這一點是毋庸置疑的優(yōu)點，同時如果高校保衛(wèi)部門合理進(jìn)行了處置，這也可以更多的讓公安機關(guān)把精力放在社會案件處置上。而目前內(nèi)保工作的職責(zé)是預(yù)防、協(xié)助，而沒有規(guī)定相應(yīng)的權(quán)力。責(zé)權(quán)的不統(tǒng)一，不僅不能發(fā)揮內(nèi)保組織的優(yōu)勢，也給違法犯罪分子以可趁之機。

再者，不利于減輕政府財政和公安機關(guān)壓力。目前發(fā)生在高校內(nèi)部的各類案（事）件，由于高校沒有執(zhí)法權(quán)，一般來說，都得移交移送公安機關(guān)處理。在對于社會案（事）件的查處上，公安機關(guān)已經(jīng)花費了大量資源，企事業(yè)單位內(nèi)部發(fā)生案（事）件的數(shù)量也是不可小覷的，倘若全由公安機關(guān)來處理，這對破案率來說是沒有好處的。如果要增加破案率，那就必須得增加人力、物力、財力投入。對增加人力成本，全國2500多所高校，假設(shè)每所高校20名保衛(wèi)干部，那至少得5萬名保衛(wèi)干部，增加5萬名警察編制，每位警察每年支出20萬元（包括工資、各項設(shè)施裝備開支）計算，國家財政每年要支出10億元，這是一筆不菲的開支。

因此，建立享有執(zhí)法權(quán)的高校保衛(wèi)組織，對于政治的穩(wěn)定、社會的安定、減輕政府財政壓力以及基層公安機關(guān)的壓力會起到很大的作用。

三、建國后我國高校保衛(wèi)部門管理體制的變革情況

建國以后，我國高校安保工作的管理機制可分為三個不同階段：第一階段，設(shè)立高校公安機構(gòu)；第二階段，撤銷高校公安機構(gòu)；第三階段，取消高校保衛(wèi)部門執(zhí)法權(quán)。

高校公安機構(gòu)的設(shè)立。在1980年前，在政策的要求下，全國各大高校均成立了保衛(wèi)科或保衛(wèi)處作為維護校園安全穩(wěn)定的獨立機構(gòu)。到1988年4月6日，公安部、國家教委、勞動人事部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在部分高等學(xué)校設(shè)立派出所實施辦法的通知》，意味著通過條文正式確定了在高校設(shè)立派出所。

高校公安機構(gòu)的撤銷。隨著經(jīng)濟體制的改革，本著政企分開的原則，1994年4月3日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機構(gòu)體制改革意見的通知》正式頒布《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安體制改革的意見》，明文規(guī)定“對企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的公安機構(gòu)，原則上應(yīng)予撤銷”。高校的保衛(wèi)部門恢復(fù)成學(xué)校的職能部門，失去了執(zhí)法權(quán)。到1998年5月，公安部發(fā)布《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，規(guī)定取消企業(yè)事業(yè)單位查破本單位發(fā)生案件的權(quán)利。

高校保衛(wèi)部門執(zhí)法權(quán)的取消。2002年12月18日，教育部和公安部聯(lián)合下發(fā)了《教育部、公安部關(guān)于加強高校安全保衛(wèi)工作的通知》，文件明確提出要在重點高校派駐公安機構(gòu)，負(fù)責(zé)高校的安全保衛(wèi)工作，實行由上級公安機關(guān)黨委和高校黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級公安機關(guān)為主的管理體制，但最終未實施。2004年9月13日國務(wù)院發(fā)布《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》，條例中未包含高等學(xué)校的治安保衛(wèi)工作。至此高校的保衛(wèi)部門實際上失去了執(zhí)法權(quán)。

四、國外高校保衛(wèi)部門的管理體制給我國的啟示

對比國外如英美等發(fā)達(dá)國家，他們的高校安全保衛(wèi)管理體制發(fā)展較早，已比較完善和健全，有很多值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的地方。美國高校安保部門（或者稱為校園警察、公共安全部、保衛(wèi)部、安全辦公室等）都是具有執(zhí)法權(quán)的組織。美國的立法或地方警察授予這些部門執(zhí)法權(quán)。公立學(xué)校和私立學(xué)校是也存在一些區(qū)別，公立學(xué)校的保衛(wèi)部門是通過立法被授予執(zhí)法權(quán)，私立學(xué)校實際上是通過縣警察局授予。哈佛大學(xué)的保衛(wèi)機構(gòu)在1975年以前只是維護正常教學(xué)秩序的職能部門無執(zhí)法權(quán)。1969年4月，一群為了表達(dá)民主訴求的學(xué)生與警察發(fā)生激烈沖突，造成嚴(yán)重社會影響。1975年，哈佛大學(xué)的校園安保部門被授予了完全的執(zhí)法權(quán)。警察機構(gòu)歸校長直接領(lǐng)導(dǎo)，全面負(fù)責(zé)校園執(zhí)法和安全管理，同時擁有案件偵查權(quán)、保障校園財產(chǎn)安全和人身安全、進(jìn)行校園治安秩序管理（包括交通管理等）。逐步形成美國具有代表性的哈佛大學(xué)社會警務(wù)模式。1990年9月，美國公布《校園安全法》，詳細(xì)規(guī)定了校園警察的任職條件、權(quán)力等，這是美國第一部關(guān)于校園安全的法案。美國校園安全保衛(wèi)制度得到了進(jìn)一步完善。

美國校園保衛(wèi)制度的發(fā)展歷史對我國高校安全保衛(wèi)部門執(zhí)法管理有很多可以借鑒的地方。像美國校園警察一樣，我們在加強各級公安機關(guān)建設(shè)的同時，繼續(xù)保留校園保衛(wèi)部門一定的執(zhí)法權(quán)，即對一般刑事案件、治安案件享有的偵查權(quán)、裁決權(quán)。這樣既減少了公安機關(guān)的壓力，減輕了國家財政負(fù)擔(dān)，又維護了企業(yè)內(nèi)部的治安，同時為預(yù)防犯罪，打擊犯罪，推動社會治安的好轉(zhuǎn)起了一定的作用。具體可以通過以下幾點做法：第一，從立法層面，一是授予內(nèi)保組織一定的偵查權(quán)，主要是對一般刑事案件，在內(nèi)保組織能力范圍之內(nèi)的；二是授予調(diào)查、傳喚的權(quán)力以及對于校園內(nèi)部交通管理和處罰的權(quán)力。第二，對于一些規(guī)模較大的院校，建議在校園內(nèi)部設(shè)立校園警衛(wèi)亭（點），享有和派出所同等的法律地位，類似于派出所，但規(guī)模小于派出所。

從公共管理的角度來說，校園安全屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)該由公共部門（政府）來提供，但目前國家沒有這么多的資源，在國家無法完全提供的前提下，而企事業(yè)單位參與提供會更合理的前提下，順應(yīng)高校安全管理形勢，授予高校保衛(wèi)部門一定的執(zhí)法權(quán)顯得十分合理和必要。

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