鄭州航空港法律政策風(fēng)險防控機制研究

摘 要 航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的建設(shè)、運行過程中，必然涉及到關(guān)于征地拆遷、招商引資、優(yōu)惠政策、環(huán)境污染、職務(wù)犯罪、域外法律沖突等方面的一系列法律和政策風(fēng)險。本文認(rèn)為對這些風(fēng)險有所預(yù)見，做出全面的分析，并提出防范措施，可以為航空港國家戰(zhàn)略的實施減少不必要的法律和政策風(fēng)險，促進航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的順利發(fā)展。

關(guān)鍵詞 航空港 法律政策 風(fēng)險防控

基金項目：本文為河南省社科院2015年度課題：《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)體制機制創(chuàng)新的法治保障》的階段性成果。

作者簡介：栗陽，河南省社會科學(xué)院法學(xué)研究所。

中圖分類號：C931 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-209-02

自 2013年3月7日，國務(wù)院正式批復(fù)《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013-2025年）》以來，圍繞打造國際航空物流中心、以航空經(jīng)濟為引領(lǐng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、內(nèi)陸地區(qū)對外開放重要門戶、現(xiàn)代航空都市、中原經(jīng)濟區(qū)核心增長極的各項工作緊鑼密鼓的開展起來。在鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的建設(shè)過程中，必然涉及到關(guān)于征地拆遷、招商引資、優(yōu)惠政策、職務(wù)犯罪、域外法律沖突等方面的，一系列法律和政策風(fēng)險。

對這些風(fēng)險有所準(zhǔn)備，做出全面的分析，并提出防范措施，可以在航空港建設(shè)過程中減少不必要的法律和政策風(fēng)險，促進航空港的順利發(fā)展。

一、 航空港法律風(fēng)險與政策風(fēng)險簡析

本文中，法律風(fēng)險是指，在鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的構(gòu)建過程中，政府要履行公共管理職能，向社會公眾提供各類公共服務(wù)，在這個過程之中，存在許多涉法因素，因此可能承擔(dān)的法律上的不利后果。政策風(fēng)險是指，在鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的構(gòu)建過程中，政府必然要制定和執(zhí)行政策，由于政策內(nèi)外的多方因素，政策難以實現(xiàn)預(yù)設(shè)目的，因此可能承擔(dān)政策上的不利后果。

法律風(fēng)險與政策風(fēng)險均為潛在的一種可能性，我們可以采取相應(yīng)的防范措施進行風(fēng)險防范，阻止不利后果的發(fā)生 。如果黨和政府在政策制定和公共管理過程中，對法律風(fēng)險與政策風(fēng)險疏忽，則一旦潛在的風(fēng)險變?yōu)楝F(xiàn)實，則會帶來較為嚴(yán)重的政策危機或者法律責(zé)任。這對黨和政府的威嚴(yán)，經(jīng)濟社會的發(fā)展與穩(wěn)定都會造成破壞。

二、法律風(fēng)險與政策風(fēng)險導(dǎo)致的不利影響

（一）導(dǎo)致黨和政府的公信力下降

在航空港建設(shè)和發(fā)展過程中，黨和相關(guān)政府部門出臺的有關(guān)法律和政策，或者是簽訂的合同等法律文書，如果在日后實施過程中，不能發(fā)揮預(yù)期的效果，則會使黨和政府的公信力下降。甚至在行政訴訟中政府要作為被告承擔(dān)敗訴的法律責(zé)任，從而使執(zhí)政能力和行政能力均受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果不能恰當(dāng)預(yù)防法律和政策風(fēng)險，則會大大損害自身的形象和公信力。

（二）導(dǎo)致整體部署和總體規(guī)劃被打亂

鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)，是一個上升為國家戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃，由許多個階段和步驟有機組成。每個階段的政策法律都互相銜接，承上啟下，對總體部署和規(guī)劃起到配套和支撐作用。在這個有機整體之中，如果某個環(huán)節(jié)的政策法規(guī)風(fēng)險防控沒有做到位，就會波及整個航空港的發(fā)展進程，對總體規(guī)劃和戰(zhàn)略部署造成不利影響。

（三）導(dǎo)致投機行為產(chǎn)生

法律、政策風(fēng)險的一個重大表現(xiàn)是，補充、修改和調(diào)整法律與政策的過程中，行政相對方對政策和法律的連續(xù)性與信任感預(yù)期下降，這種無所適從必然影響其積極性，甚至?xí)呱鲢@政策法律空子的投機者 。法律、政策的不完善和滯后性恰好給投機者提供了鉆營牟利的機會。

因此，在航空港建設(shè)發(fā)展中，為了減少投機行為，應(yīng)該加強防范法律政策風(fēng)險。

（四）導(dǎo)致職務(wù)犯罪增加

鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)核心區(qū)總規(guī)劃面積為415平方公里，另外還包括鄭汴新區(qū)和上街通用航空產(chǎn)業(yè)基地。在港區(qū)建設(shè)中必然涉及到征地拆遷、重大工程建設(shè)項目招投標(biāo)、環(huán)境執(zhí)法、勞動執(zhí)法、金融監(jiān)管、稅收監(jiān)管、海關(guān)緝私等等，權(quán)力可以尋租的空間很大，因此會增加職務(wù)犯罪率，需加強防范。

三、航空港法律政策風(fēng)險防控

（一）稅收優(yōu)惠法律政策風(fēng)險防控

1.進一步健全稅收優(yōu)惠法制，完善稅收優(yōu)惠政策。在航空港建設(shè)與發(fā)展過程中，出于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，各種稅收優(yōu)惠政策散見于各種批復(fù)、通知、補充規(guī)定等文件之中。這些政策與規(guī)定系統(tǒng)性不強，有的重復(fù)規(guī)定，甚至有的規(guī)定互相矛盾，還有的規(guī)定不符合實質(zhì)合理形式合法的要求。因此，需要明確稅收優(yōu)惠管理的原則、程序、責(zé)任等，提高現(xiàn)行分散法律零碎的稅收優(yōu)惠政策的法律層級，使其系統(tǒng)化、法治化，加強對稅收優(yōu)惠政策的全面監(jiān)管。

2.執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策過程中引入風(fēng)險管理。要建立與航空港經(jīng)濟發(fā)展相互匹配的稅收征管新模式，并積極發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的作用，促進航空港的發(fā)展。航空港稅收優(yōu)惠的政策、法律風(fēng)險主要表現(xiàn)為稅收優(yōu)惠落實不到位和濫用稅收優(yōu)惠。因此，要加強納稅申報，嚴(yán)密稅收年檢的程序，極力消除稅收優(yōu)惠監(jiān)控盲區(qū)。建立稅收優(yōu)惠專門管理檔案，實行專人專管和跟蹤管理。為了及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，定期進行稅收優(yōu)惠專項審計，對稅收優(yōu)惠進行合法性審計，對稅收優(yōu)惠效果進行測評。

3.建立稅收優(yōu)惠信息披露制度。陽光是最好的防腐劑，稅收優(yōu)惠信息的公開透明可以有效防控稅收優(yōu)惠法律政策風(fēng)險。稅收優(yōu)惠公開的內(nèi)容主要包括：稅收優(yōu)惠的項目、優(yōu)惠對象的條件、優(yōu)惠額度、用途、稅收優(yōu)惠效果，等等。除了稅務(wù)部門以外，政府在財政預(yù)算與決算文件以及政府年度工作報告中，還應(yīng)對稅收優(yōu)惠的執(zhí)行情況作出說明。

（二）土地優(yōu)惠法律政策風(fēng)險防控

1.對土地優(yōu)惠政策的合法性進行審查。土地優(yōu)惠政策必須符合法律規(guī)定，否則這樣的政策是無效的，應(yīng)該可以被依法撤銷。

2.完善土地管理相關(guān)的法律法規(guī)。航空港建設(shè)過程中，大量農(nóng)民的土地被征收，土地流轉(zhuǎn)成為一個重大問題，必須依法加強監(jiān)管，保障農(nóng)民的合法權(quán)利，維護社會的穩(wěn)定。對私自用地、違法用地嚴(yán)加查處。對于大面積的土地流轉(zhuǎn)，可以嘗試建立專門的交易機構(gòu)，提供完善的土地流轉(zhuǎn)合同，建立土地流轉(zhuǎn)檔案。補償標(biāo)準(zhǔn)是土地流轉(zhuǎn)中的一個核心問題，為了防控風(fēng)險，積極探索建立健全評估、擔(dān)保、糾紛調(diào)處機制，將風(fēng)險降到最低。

3.加強土地出讓金收支管理。為確保對土地出讓金的收支兩條線管理，要將土地出讓金及時、足額納入國庫，并逐步降低土地出讓金在財政收入中的占比，逐漸降低地方財政收入對土地出讓金的過分依賴。

（三）招商引資合同法律風(fēng)險防控

1.政府審慎作為合同一方當(dāng)事人。政府的主要職能是進行行政管理和行政服務(wù)，因此，在招商引資過程中只起到組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)的作用，而不應(yīng)該是生意的一方當(dāng)事人。政府應(yīng)該在加強監(jiān)管和提供政策，優(yōu)化商務(wù)環(huán)境和提升基礎(chǔ)設(shè)施方面下大力氣。尤其是對于投資貸款等事務(wù)要審慎行事，切不可因為招商引資心切，而以政府為合同一方當(dāng)事人。

2.政府審慎提供擔(dān)保。嚴(yán)禁地方政府違反《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，為各種融資行為提供直接或變相擔(dān)保。實踐當(dāng)中，為了招商引資的需要，政府部門出具承諾函或擔(dān)保函對引進企業(yè)向銀行貸款進行擔(dān)保。后因資金鏈斷裂，而政府成為共同被告的情況不在少數(shù)。

3.嚴(yán)密合同條款。聘請法律專業(yè)人士參與審查，注意合同用語嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確；維護合同權(quán)利義務(wù)的平衡；著重注意合同目的、違約責(zé)任條款的規(guī)定；適時運用合同解除與合同中止的防范手段。

4.加強資信調(diào)查。政府通過銀行、工商稅務(wù)、公檢法等專業(yè)機構(gòu)進行資信調(diào)查。對對方的資金狀況、債權(quán)債務(wù)情況、違法犯罪情況、不良征信記錄、行業(yè)信譽、納稅情況、經(jīng)驗管理等各個方面有一個全面的了解，以便于客觀全面的了解對方的履約能力，進而決定是否與對方合作發(fā)展。如果與空殼公司簽訂了合同，又因?qū)Ψ綗o資可投，則要承擔(dān)履約不能的法律風(fēng)險。

（四）職務(wù)犯罪風(fēng)險防控

1.嚴(yán)懲航空港工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪。天網(wǎng)恢恢疏而不漏，對于工程建設(shè)、招投標(biāo)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，要加大打擊力度，嚴(yán)密刑事法網(wǎng)，避免漏罪。對于工程建和招投標(biāo)領(lǐng)域中的某些隱蔽性高，查處難度大的犯罪，要依法對其準(zhǔn)確、科學(xué)地定位與懲處，嚴(yán)格查處程序，細(xì)化辦案環(huán)節(jié)，加大司法的震懾力，形成全方位懲治工程建設(shè)和招投標(biāo)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的刑事工作格局。

2.航空港檢察機關(guān)加大主動查處職務(wù)犯罪的力度。就工程建設(shè)中的職務(wù)犯罪而言，隱蔽性強、調(diào)查取證困難。反腐敗斗爭片面依賴群眾舉報的辦案模式已經(jīng)不適應(yīng)新時期檢察機關(guān)的工作要求。

盡管此類職務(wù)犯罪很難被發(fā)現(xiàn)，前期由于證據(jù)不足立案也存在困難，但是，檢察機關(guān)仍然要發(fā)揮主動性和積極性，迎難而上，主動出擊，重點檢察重點工程建設(shè)項目中的關(guān)鍵部門和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡，發(fā)揮人民檢察的重要作用。

3.建立健全職務(wù)犯罪預(yù)防教育機制。為防范職務(wù)犯罪風(fēng)險，一方面要加強查處力度，另一方面要防患于未然，發(fā)現(xiàn)腐敗的苗頭及時進行誡勉談話，防止事態(tài)蔓延 。職業(yè)道德教育、社會公德教育不是空中樓閣，不是喊口號，而是要落到實處。對航空港的工程建設(shè)人員和有關(guān)部門的國家公職人員，要加強道德教育和法制教育，提高其法律意識，抵御違法犯罪。

（五）域外法律沖突風(fēng)險防控

1.加快航空港仲裁機構(gòu)建設(shè)。仲裁應(yīng)當(dāng)成為航空港爭端解決的首選方式。仲裁是貿(mào)易和投資領(lǐng)域被各國和各個國際性經(jīng)濟組織所普遍采用的爭端解決方式。因此，遵循國際慣例仲裁應(yīng)當(dāng)成為港區(qū)爭端解決的首選方式。鄭州市仲裁委員會可以向航空港區(qū)派駐機構(gòu)，全面提升涉外商貿(mào)仲裁法律服務(wù)水平，并可以借鑒上海自貿(mào)區(qū)的《仲裁規(guī)則》，充分借鑒國際主流仲裁機構(gòu)的最新成果，在完善臨時措施、引入仲裁員開放名冊制度、確立仲裁調(diào)解員制度等方面進行完善。

2.引進和培養(yǎng)精通域外法律的人才。隨著港區(qū)的發(fā)展，需要大量精通國際法、國際經(jīng)濟法、國際稅法、國際貿(mào)易規(guī)則的專門法律人才。目前，這方面的人才還存在很大的缺口。一旦遇到涉外法律糾紛，則容易陷入被動，從而抑制各法域正常的民商事交往，阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。

注釋：

柴麗.法治視角下地方政府公共管理法律風(fēng)險防空體系的構(gòu)建研究.才智.2014（9）.

李會欣.論政府的政策風(fēng)險防范能力建設(shè).福州大學(xué)學(xué)報.2006（3）.

張晉武.稅收優(yōu)惠風(fēng)險及其控制.財稅改革.2010（7）.

尹東華.重大工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪風(fēng)險防范.天津法學(xué).2011（4）.