景區(qū)利益糾紛與原住民群體權(quán)益保護

周意玲　蔣鳴湄　龐艷蘭

摘 要 近幾年來，隨著我國國內(nèi)旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游景區(qū)資源的開發(fā)力度也在不斷地加大，隨之而產(chǎn)生的景區(qū)利益糾紛事件也在不斷地增加，景區(qū)資源開發(fā)過程中涉及到的原住民群體權(quán)益問題也在日益凸顯。如何保證在旅游景區(qū)資源開發(fā)過程中有效地保護原住民群體的權(quán)益？這將成為許多景區(qū)當下面臨和迫切需要解決的問題之一。本文主要圍要景區(qū)原住民群體權(quán)益保護問題進行深入地研究，分析景區(qū)原住民群體權(quán)益保護的現(xiàn)狀，層層深入，找出主要原因，進一步研究提出解決的有效途徑。

關(guān)鍵詞 旅游景區(qū) 利益糾紛 原住民群體 權(quán)益保障

作者簡介：周意玲、蔣鳴湄、龐艷蘭，廣西民族大學法學院。

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-179-03

一、 導論

隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，伴隨著旅游景區(qū)資源開發(fā)利益相關(guān)者之間的利益博弈。旅游景區(qū)資源開發(fā)過程中所涉及的利益關(guān)系已不再是簡單的利益關(guān)系，更多地已經(jīng)演變到景區(qū)內(nèi)外圍原住民群體的生存發(fā)展和權(quán)益保護。本文將從旅游資源中的景區(qū)原住民群體權(quán)益保護的角度進行展開分析。

二、景區(qū)開發(fā)過程中存在的糾紛以及原住民群體權(quán)益的研究

（一）景區(qū)開發(fā)過程中主要存在的糾紛

景區(qū)開發(fā)過程主要存在的糾紛有土地糾紛、環(huán)境保護糾紛、利益分配糾紛等。本文研究的是景區(qū)利益糾紛中原住民群體權(quán)益的保護問題。

近年來，隨著國內(nèi)旅游業(yè)的快速發(fā)展，大量新開發(fā)、新擴建的旅游景區(qū)如同雨后春筍一般地迅猛冒出。旅游景區(qū)的開發(fā)，不僅能夠拉動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，還能夠促進社會的發(fā)展。旅游景區(qū)開發(fā)過程中產(chǎn)生的利益，如何才能讓失去土地的景區(qū)原住民的權(quán)益得到有效的保障？這是景區(qū)原住民與政府、開發(fā)商之間產(chǎn)生利益沖突的癥結(jié)所在。如峨眉山景區(qū)近期產(chǎn)生的原住民與景區(qū)管理方的糾紛，起初當?shù)鼐用穸际且詾橛慰妥鱿驅(qū)樯?，但是，隨后的管理規(guī)定禁止了原住民自行擔任導游的活動，這使得許多以此為生的景區(qū)原住民一下子就失去了主要的經(jīng)濟來源，他們的生活也因此變得艱難，進而才引發(fā)峨眉山景區(qū)糾紛。這個事件的整個過程都折射出了一個很大的問題，那就是旅游景區(qū)在發(fā)展的過程中嚴重缺乏對原住民群體權(quán)益的保護。

（二）景區(qū)開發(fā)過程中涉及到原住民群體權(quán)益的研究

景區(qū)的開發(fā)首先由政府出面征收土地，再由政府統(tǒng)一分發(fā)給開發(fā)商，開發(fā)商再進行開發(fā)。在征收土地的環(huán)節(jié)中，主要涉及到原住民的土地征收補償權(quán)益；在開發(fā)過程中，主要涉及到原住民的居住環(huán)境保護問題；在經(jīng)營管理過程中，主要涉及到原住民與開發(fā)商的利益分享。

旅游景區(qū)的開發(fā)過程涉及到政府代表的國家公權(quán)力機關(guān)、開發(fā)商與原住民群體的權(quán)益分配。每一方代表的權(quán)益是不同的，因此，在利益分配的過程中，就是各方的博弈過程。開發(fā)商作為投資方，由于旅游景區(qū)前期開發(fā)投資比較大，且開發(fā)商是站在一個企業(yè)的角度來考慮問題，以獲得利潤來維持自身的運轉(zhuǎn)與發(fā)展，所以，其在旅游資源開發(fā)過程中所涉及到的很多經(jīng)營項目，開發(fā)商都會加以壟斷，這種壟斷現(xiàn)象會導致開發(fā)商與景區(qū)原住民產(chǎn)生矛盾。這種矛盾在旅游業(yè)發(fā)展過程中難以避免，因此，如何化解這種存在的矛盾，是政府、開發(fā)商目前所面臨的問題。

旅游景區(qū)開發(fā)產(chǎn)生的收益如何分配是一個很重要的問題。在利益分配的問題上，其往往不僅僅是在開發(fā)商和原住民之間才會產(chǎn)生糾紛，甚至是原住民之間的也可能會產(chǎn)生糾紛。例如，著名的梯田景觀，其剛剛開始成為旅游景區(qū)的時候，其矛盾就首先爆發(fā)在原住民群體之間。所以，進行均衡的利益分配是很重要的，但是如何做到利益的均衡分配呢？這就需要了解景區(qū)開發(fā)中的權(quán)益分配模式及現(xiàn)狀分析。

三、景區(qū)開發(fā)中的權(quán)益分配模式及現(xiàn)狀分析

（一）景區(qū)開發(fā)中的權(quán)益分配模式

景區(qū)開發(fā)過程中產(chǎn)生的權(quán)益分配，可以從資源的所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)兩個角度來具體分析，資源的所有權(quán)歸國家所有，而資源的使用權(quán)歸集體所有，開發(fā)權(quán)屬于開發(fā)商。景區(qū)資源權(quán)益分配模式，原住民享有土地補償權(quán)益，開發(fā)商享有利潤收益權(quán)。

旅游業(yè)作為服務產(chǎn)業(yè)的重要部分，與其他的行業(yè)相比，所涉及到的利益相關(guān)者更多。其中主要涉及到政府、原住民、企業(yè)等，這些利益相關(guān)者對旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著不同程度的影響，利益主體都希望通過旅游發(fā)展獲取利益，利益的沖突往往難以避免。

景區(qū)開發(fā)中最主要的利益分配原則是均衡利益原則，“均衡”是指利益相關(guān)者在利益上的平衡體現(xiàn)，實質(zhì)上是各方對旅游資源開發(fā)控制能力的權(quán)衡。這種強有力的對峙與抗衡，提供了必要的制約和均衡來確保旅游資源開發(fā)可持續(xù)發(fā)展。均衡利益原則下將營造一個健康的旅游資源開發(fā)與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。特別要關(guān)注原住民群體的權(quán)益。只有協(xié)調(diào)好景區(qū)原住民、政府和開發(fā)商三者之間的利益關(guān)系，才能更好的使景區(qū)原住民積極地參與到當?shù)芈糜钨Y源的開發(fā)與建設中去；只有充分保護和進一步培育好旅游景區(qū)的環(huán)境，才能夠使旅游產(chǎn)業(yè)得到良性的可持續(xù)發(fā)展。

（二）景區(qū)開發(fā)中權(quán)益分配現(xiàn)狀分析

景區(qū)開發(fā)中權(quán)益分配現(xiàn)狀：原住民的權(quán)益處于最核心的位置，原因在于原住民原本就是景區(qū)資源最原始的利益承受者，而政府、企業(yè)也是最大的權(quán)益受益者。在當?shù)鼐皡^(qū)開發(fā)過程中，政府的利益主要體現(xiàn)在完善當?shù)氐穆糜钨Y源規(guī)劃，拉動當?shù)氐慕?jīng)濟增長，提高當?shù)鼐用竦纳钏?，促進當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)。

四、景區(qū)資源開發(fā)過程中的利益分配糾紛原因

旅游景區(qū)在后期的運作過程中，涉及到與景區(qū)利益相關(guān)的許多主體，與景區(qū)利益相關(guān)的不同主體對旅游景區(qū)的利益的需求都不同，甚至可以說是相互沖突。

隨著我國旅游景區(qū)的經(jīng)營方式的越來越多樣化，促使景區(qū)的原本潛在商業(yè)化的價值日益凸顯，利益相關(guān)者之間隱藏著的利益矛盾也在逐漸激化，如景區(qū)原住民的利益需求的被忽視，在旅游發(fā)展中獲得的利益又是非常的有限。這將會進一步激化利益矛盾的產(chǎn)生。

因此，為了能從根本上解決景區(qū)發(fā)展過程中產(chǎn)生的糾紛，那就需要規(guī)劃者進行合理分配旅游景區(qū)的利益，以滿足這些利益相關(guān)者的合理需求。如何才能解決好旅游景區(qū)開發(fā)過程中產(chǎn)生的利益沖突問題，一方面需要分析產(chǎn)生這些矛盾的原因，另一方面就是要采取有效的手段去處理好這些糾紛。

五、利益分配糾紛的解決手段

（一）景區(qū)開發(fā)過程中協(xié)調(diào)好各主體之間的關(guān)系

景區(qū)資源開發(fā)過程中的主體主要包括當?shù)卣块T、開發(fā)商、原住民。在景區(qū)資源開發(fā)過程中，這些主體之所以會參與到景區(qū)利益分配的行列中來，是因為他們所代表的是不同利益主體，而且不同利益主體之間的需求不一樣，正所謂世上的每一種生物都是趨利避害的，人也是一樣的，所以會產(chǎn)生矛盾，也就是景區(qū)糾紛。如何解決景區(qū)糾紛與原住民群體權(quán)益的保護？需要協(xié)調(diào)好各方的利益分配。

1.當?shù)卣c原住民群體之間的利益分配協(xié)調(diào)。政府是國家機關(guān)的代表，具有決策權(quán)和管理權(quán)，因此，政府一般都是從宏觀的層面進行把控，一方面要追求政治利益，另一方面要追求經(jīng)濟利益，外加上景區(qū)原住民對于政府規(guī)定的新政策不能及時的讀懂，政府部門在參與的景區(qū)資源開發(fā)的環(huán)節(jié)，有時不能完全了解到每一位景區(qū)原住民的具體需求，進而導致對景區(qū)原住民的合法權(quán)益保護不到位。

一般來說，原住民的利益主要體現(xiàn)在征收土地補償上與政府產(chǎn)生沖突。旅游景區(qū)資源前期在進行資源開發(fā)的過程中，首先地方政府進行前期的征地工作，而政府在征地的過程中，有時候需要征用到原住民的部分或者全部的住宅用地，把原住民日常生活的環(huán)境開發(fā)成為旅游景區(qū)。但是，目前我國的很多地方政府對于征用原住民的住宅用地的補償標準相對比較低，而且當?shù)卣苌倏紤]到原住民以后的生存和發(fā)展，造成原住民在得到較少的補償后，由于其傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式的局限性，資源的直接利用，新的替代品缺乏，一些原住民自身綜合素質(zhì)不高，職業(yè)素養(yǎng)不高，財務能力不強，導致一些原住民收入和土地和其它資源都從一定角度丟失值不一致，因此，景區(qū)原住民會因為現(xiàn)有的征地補償利益不能長久地滿足他們的后期生活需求，進而引起糾紛。還有，因為原住民的生活環(huán)境，他們的教育水平不是很高，再加上政府在規(guī)定的相關(guān)方針政策時，原住民看不懂，有時是因為政府的宣傳和講解力度不夠，導致原住民對這些內(nèi)容的理解不透徹。所以，原住民在參與景區(qū)開發(fā)管理的過程中，他們的權(quán)益往往受到侵害。這將導致原住民群體和政府之間產(chǎn)生沖突。所以，當?shù)卣哟髮皡^(qū)原住民的補償力度，加大政策法規(guī)的宣傳，在景區(qū)開發(fā)過程中進行合理規(guī)劃，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，保證原住民的后期生存與發(fā)展，這樣就能很好的解決原住民與政府之間的糾紛。

2. 政府和開發(fā)商之間的利益分配協(xié)調(diào)。政府所追求的公共利益最大化，如增加財政收入等，開發(fā)商則是追求利潤的最大化。由此可見，政府與開發(fā)商之間的利益沖突主要表現(xiàn)在政府在定價機制上如何提供一個合理的景區(qū)資源開發(fā)轉(zhuǎn)讓價格和承若。因此，政府首先要對景區(qū)資源進行前期的合理規(guī)劃工作，保證到原住民的合法權(quán)益。

3. 開發(fā)商和原住民群體之間的利益分配協(xié)調(diào)。在對景區(qū)資源發(fā)展與保護過程中，開發(fā)商與原住民群體之間的沖突主要體現(xiàn)在利益分配、就業(yè)機會、環(huán)境保護和對景區(qū)原有文化保護等方面。開發(fā)商大多數(shù)都是普遍追求資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟利益，對原住民、當?shù)丨h(huán)境以及原有文化的保護欠缺考慮。一般來說， 開發(fā)商與原住民之間產(chǎn)生利益沖突主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是開發(fā)商在進行旅游景區(qū)資源開發(fā)前期主要是與當?shù)氐恼芾聿块T進行協(xié)商并且達成協(xié)議，政府作為第三方直接與景區(qū)原住民進行協(xié)商，完成土地的征收補償工作，這個環(huán)節(jié)中開發(fā)商并沒有直接與景區(qū)原住民進行直接的接觸，因此，開發(fā)商在后期的開發(fā)工作中就很少會考慮到景區(qū)原住民群體的合法權(quán)益，進一步導致開發(fā)商與原住民就后期利益的分配產(chǎn)生糾紛；二是開發(fā)商在經(jīng)營管理的過程中，往往只從自身的利益角度出發(fā)，進而對景區(qū)原住民的生活環(huán)境帶來比較大的影響，使得景區(qū)原住民群體的合法權(quán)益受到損害，進而引發(fā)一系列的糾紛。

總之，旅游景區(qū)資源開發(fā)過程中各方之間的利益分配協(xié)調(diào)，讓景區(qū)的原住民群體一起來分享旅游景區(qū)資源開發(fā)過程中所產(chǎn)生的收益，使景區(qū)原住民積極地參與到旅游景區(qū)資源開發(fā)過程中來，促進各方之間進行利益分配的溝通協(xié)商，進而減少糾紛的發(fā)生，為國家節(jié)約司法資源的同時構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會創(chuàng)造良好的旅游環(huán)境。

（二）景區(qū)開發(fā)過程中多支持、扶持公益事業(yè)

旅游景區(qū)的交通、通訊和其他基礎設施的改善是各方共同關(guān)心的問題。提供充足和安全的食品，沒有污染的水源，醫(yī)療保健和健康安全，合理的工作報酬，較好的接受教育機會，平等充足的就業(yè)機會等是原住民最基本的生活需求。解決了以上的問題，原住民的生活就穩(wěn)定了，原住民擁有了穩(wěn)定幸福的生活，那么矛盾就自然可以化解了。

原住民的需求并不高，只要能夠保障他們最基本的生活水平，他們便能安居樂業(yè)，那么景區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營就不再是老大難的問題了。

六、健全景區(qū)開發(fā)收益分配的法律體系

景區(qū)資源開發(fā)步伐的加快，將會進一步激化各方利益之間的博弈。如何才能更好地平衡各方的利益，達到互利共贏的新局面，不僅會影響到旅游景區(qū)經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，而且也將會影響到景區(qū)原住民的和諧生活。因此，健全旅游景區(qū)資源后期利益的共享體系，進一步解決好景區(qū)資源發(fā)過程中所涉及到的利益分配問題，對于旅游景區(qū)構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會具有重大的意義。

旅游作為一種服務業(yè)，其存在的目的是為了能夠滿足人們對精神層面的需求，而對于旅游業(yè)所涉及到的利益相關(guān)者，他們需要在旅游活動中獲得自身的利益。在現(xiàn)行社會公平理念中，如何去獲得自身更大的利益，是現(xiàn)代人所追求的目標。但是與此同時，如何進行利益的均衡分配，在實踐中卻很難做到。這就需要我們有關(guān)部門建立起有效的均衡的利益分配保障體系，構(gòu)建一個和諧、可持續(xù)發(fā)展的旅游模式。

（一）完善景區(qū)利益分配的立法

景區(qū)開發(fā)商對原住民所支付的對價，一般包括僅僅土地的租金、景點的租金等明確的交易事項，但是往后卻是無償?shù)厥褂玫匾蹤?quán)。再加上我國《旅游法》未明確規(guī)定旅游開發(fā)商在旅游開發(fā)過程中的具體權(quán)利義務以及法律責任，使得開發(fā)商再在經(jīng)營的過程中的法律責任處于空白地帶，同時也使得景區(qū)原住民的權(quán)益保護無法得到有效的法律保障。因此，加強景區(qū)原住民參與旅游景區(qū)利益分配的權(quán)益，不斷地完善景區(qū)利益分配的立法勢在必行。

完善景區(qū)利益分配的法律，填補法律法規(guī)不完善的景區(qū)開發(fā)過程中遇到的問題。通過國內(nèi)外景區(qū)利益分配的成功案例，不斷完善我國景區(qū)利益分配的法律體系，實現(xiàn)景區(qū)利益分配的法治化，以法律制度來解決我國目前國內(nèi)出現(xiàn)的景區(qū)糾紛問題與保護原住民群體的權(quán)益。

具體操作：首先，要從源頭出發(fā)，制定更加詳細的合同條款，明確規(guī)定各方的權(quán)益分配；其次，合同的談判環(huán)節(jié)，要保證公開透明，無隱含條款，軟條款，確保到原住民個人的參與，而不是村委組織或村支部書記的參與；最后，建立健全合同爭議解決機制，在合同履行期間，任何一方出現(xiàn)違約，首先應該進行協(xié)商解決，如果協(xié)商談判不成，則可以走訴訟程序。

（二）建立巡回法庭

近年來，隨著旅游景區(qū)的快速發(fā)展，緊跟著的景區(qū)糾紛問題不斷上升，如果所有的旅游景區(qū)糾紛都要通過法院的普通審理程序，那么解決糾紛的成本會大大提升。因此，為方便群眾，建立巡回法庭，對于解決簡單的旅游景區(qū)糾紛的成本會大大降低，而且效率也會大大的提升。例如百色市基層法院普遍建立巡回法庭辦案制度就是一個最典型的成功案例。它通過深入景區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村屯就地立案，就地開庭，就地調(diào)解，取得顯著成效。景區(qū)糾紛問題解決也可以效仿建立巡回法庭，景區(qū)內(nèi)就能解決糾紛，節(jié)約成本，提高效率。

從莊嚴肅穆的法院到走進百姓身邊的巡回法庭，從高居廟堂審判案件到主動與百姓面對面辦案，從鐵面無私斷案到法、理、情并用說理，派出法庭工作的干警被老百姓親切的稱為“農(nóng)民法官”，派出法庭巡回辦案工作模式是司法服務的延伸，彰顯的是新時期司法理念的轉(zhuǎn)變和提升。

各地景區(qū)應該建立巡回法庭，進一步完善法庭的職能。使法院原有的司法審判功能得到比較好的發(fā)揮，使得景區(qū)原住民的訴訟請求能在第一時間得到有效的解決，讓廣大景區(qū)原住民群體的權(quán)益得到法律的保護，有效地解決景區(qū)糾紛問題，滿足景區(qū)原住民對司法的需求，有力維護了基層社會的和諧穩(wěn)定。

（三）建立專門的景區(qū)管理委員會

面對層出無窮的景區(qū)利益糾紛問題，政府管理機構(gòu)應盡快成立專門的景區(qū)管理委員會，主要負責處理各政府相關(guān)部門、景區(qū)經(jīng)營公司與原住民群體權(quán)益的協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理公司的運作。對于景區(qū)經(jīng)營公司的管理，應該盡早出臺旅游相關(guān)行政管理辦法，規(guī)范景區(qū)管理公司的運行。

景區(qū)管理委員會是指對景區(qū)經(jīng)營、環(huán)保、治安、衛(wèi)生等事物進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的組織機構(gòu)。如果景區(qū)沒有管委會，景區(qū)經(jīng)營、環(huán)保、治安、衛(wèi)生等事物無人牽頭負責管理，將會形成群龍無首，各自為政的混亂局面。例如甘肅省2016年建立了20個大景區(qū)管委會，對大景區(qū)的管理工作實行統(tǒng)一規(guī)劃和管理的模式。與此同時，將根據(jù)現(xiàn)已成立的20個大景區(qū)管委會的經(jīng)驗進一步成立旅游開發(fā)公司，對現(xiàn)有的大景區(qū)實施比較規(guī)范的市場建設管理。目前，我國相對一部分的大景區(qū)已經(jīng)建立了專門的景區(qū)管理委員會，但是還有少數(shù)的景區(qū)未建立專門的景區(qū)管理委員會。例如廣西桂林陽朔，每年都有很多的國內(nèi)外游客來到這里旅游，每年這里所產(chǎn)生的糾紛很多，但是仍然還沒有建立專門的景區(qū)管理委員會，根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果得知，陽朔當?shù)芈糜尉謱Υ碎_始進行建立，有望盡快建立起陽朔旅游景區(qū)專門的管理委員會，以解決當前遇到的景區(qū)糾紛問題。

七、結(jié)語

景區(qū)糾紛與原住民群體保護的研究，是我國目前研究力度比較弱的一個方向之一。景區(qū)糾紛主要就是利益分配問題，如何解決這些利益分配問題？是我國各景區(qū)管理者應該考慮與解決的問題所在，利益分配的不均衡，將會引發(fā)很多的社會問題，嚴重的將會使得社會存在很大的隱患，居民的生活也將變得不穩(wěn)定。景區(qū)開發(fā)與經(jīng)營引起的利益糾紛中多種主體參與其中，其結(jié)果是原住民的利益保障不足，有時甚至被忽視，導致原住民的生活處境十分的被動。如原住民群體始終無法脫離貧困線、群體關(guān)系疏離、失去了進一步發(fā)展的資源或者機會等。也致使景區(qū)開發(fā)與經(jīng)營關(guān)系不穩(wěn)定，社會整體利益得不到最大的發(fā)揮。本文通過分析景區(qū)利益糾紛與原住民群體權(quán)益保護問題進行深入的研究與分析，通過了解原住民的權(quán)益的分配現(xiàn)狀，糾紛產(chǎn)生的主要原因，進而提出解決的辦法與建議。希望通過本文的研究能夠?qū)窈笱芯课覈木皡^(qū)利益糾紛與原住民群體權(quán)益保護方面有一定的影響。

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