新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度改革建議

劉彥含

[提要] 傳統(tǒng)的二元戶籍制度使得城鄉(xiāng)割裂愈演愈烈，嚴(yán)重阻礙城市化的進(jìn)程。二元戶籍制度下的醫(yī)療、保險、衛(wèi)生、就業(yè)等各方面的福利保障均與戶籍相“粘附”，使得社會資源分配變得不再合理，阻礙和諧社會的構(gòu)建和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更加影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“質(zhì)量”。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下國家更加重視農(nóng)民工在城市中的生活水平，那么就需要加快一元戶籍制度的建立，進(jìn)而解決農(nóng)民工在城市中所面臨的問題。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；戶籍制度

中圖分類號：D631.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年3月3日

一、導(dǎo)言

戶籍制度又稱戶口制度，是我國用于人口管理的一項(xiàng)基本制度。早在封建社會時期我國就有了戶籍制度，當(dāng)時社會主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展來源為農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，人口管理與土地賦役緊密相連，因此我國封建時期的戶籍制度是主要用于征收賦稅、勞役、征兵、區(qū)分人口等級，并限制約束人口的隨意流動的人口管理制度。新中國成立以來，因?yàn)槲覈膰夜芾矸绞?、?jīng)濟(jì)發(fā)展方式都不同于封建社會時期，所以相應(yīng)的戶籍制度的總體功能逐漸區(qū)別于以前。當(dāng)今的戶籍制度主要用于統(tǒng)一管理公民的基本信息、保障公民基本權(quán)益，與封建時期相比較是一種更加服務(wù)于人民的人口管理制度。新中國成立之后，我國又經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)時期和改革開放新時期，不同時期的戶籍管理功能又有著細(xì)微的區(qū)別。計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國面臨著糧食供給短缺、著重發(fā)展重工業(yè)兩方面的現(xiàn)實(shí)狀況。由于國家需要農(nóng)業(yè)的發(fā)展為重工業(yè)提供基礎(chǔ)，同時重工業(yè)城市就業(yè)機(jī)會也有限，所以計劃經(jīng)濟(jì)時期的戶籍制度主要起著限制農(nóng)業(yè)人口向城市人口流動的功能。到了改革開放新時期，糧食供給不足現(xiàn)象有了極大的改善，城市重工業(yè)也有了長足的發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的同時增加了其對農(nóng)村勞動力的需求。計劃經(jīng)濟(jì)時期的戶籍制度用于限制人口流動的功能屬性被弱化，其功能主要轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ铣青l(xiāng)公民的基本福利與權(quán)益。城鄉(xiāng)二元戶籍制度即新中國成立以來的上述兩個時期實(shí)行的戶籍制度，將我國人口按城市、農(nóng)村劃分為非農(nóng)人口與農(nóng)業(yè)人口。改革開放以來，越來越多的農(nóng)業(yè)人口向城市流動，由于戶籍制度的限制，農(nóng)業(yè)人口在城市中不能與城市人口享受同樣的社會福利待遇。當(dāng)前我國處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景之下，國家越來越關(guān)注“人”的訴求，關(guān)注城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際“質(zhì)量”。新型城鎮(zhèn)化的“新”就在于“以人為本”，其中的“人”指的主要就是農(nóng)民工，他們的生存狀態(tài)直接決定了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的結(jié)果是否符合“以人為本”這一核心要求。然而，當(dāng)前狀況下農(nóng)民工及其隨遷親屬在城市中的生活水平和生存狀態(tài)到底是什么樣的呢？我國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工及其親屬的生活狀況是否改善或者依然很惡劣？造成這種現(xiàn)象的原因是什么呢？如何解決？

二、農(nóng)民工在城市中的現(xiàn)實(shí)狀況

從就業(yè)水平方面分析，存在以下問題：首先，大多數(shù)農(nóng)民工在城市中依然從事工作強(qiáng)度大、技術(shù)含量低的體力勞動。根據(jù)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)狀況來分析，由于農(nóng)村的教育整體水平遠(yuǎn)低于城市教育水平，農(nóng)民工自身的受教育程度與職業(yè)素質(zhì)比較低。農(nóng)民工來到城市之后，大多數(shù)情況下，從事的都是勞動強(qiáng)度大、工資水平低、危險系數(shù)較大的工作。這些工作往往不需要很高的文化素養(yǎng)，基本上都屬于純粹的體力勞動，主要集中在建筑業(yè)和服務(wù)行業(yè)上；其次，農(nóng)民工薪金水平低且沒有保障。農(nóng)民工在打工的過程中，工資、薪金、獎金的發(fā)放完全有企業(yè)老板自己決定，并且國家對于在外打工的農(nóng)民工沒有制定明確的工資標(biāo)準(zhǔn)，使得在當(dāng)今社會中很大程度的存在這樣一種現(xiàn)象：在同一個企業(yè)中，與城市員工相比，外來打工的農(nóng)民工做著最為艱苦的工作，得到的卻是比前者低的工資。還有另外一種現(xiàn)象就是一些企業(yè)對農(nóng)民工要求苛刻，并且任意扣減農(nóng)民工的薪金、獎金等；最后，工作極度不穩(wěn)定。根據(jù)以上兩點(diǎn)現(xiàn)象的描述我們可以看到，農(nóng)民工主要在建筑、服務(wù)行業(yè)等從事沒有技術(shù)含量的體力勞動，由于這樣的工作進(jìn)入門檻低，所以會出現(xiàn)供過于求的“過?！眲趧恿ΑＥc此同時，由于沒有合法的就業(yè)合同的簽署，使得企業(yè)老板可以隨意的解雇農(nóng)民工，所以農(nóng)民工在城市中的工作往往極其不穩(wěn)定。

從社會保障水平方面分析，存在以下問題：首先，社保即社會保險，通常包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育以及住房等幾個方面?！拔咫U一金”往往屬于工資薪金中的一部分，然而通過上述就業(yè)情況分析可知，大部分農(nóng)民工自愿給企業(yè)老板打工，他們通常都屬于沒有正式合同簽署的企業(yè)臨時員工。對于臨時員工來說，農(nóng)民工工資的正常發(fā)放都沒有保障，更不用說各種社會保險了；其次，單從安全保障方面來看，農(nóng)民工進(jìn)入城市打工，用人單位有時并沒有完善的安全保障工具，如口罩、防毒面具等發(fā)放給務(wù)工人員使用，這樣就很容易造成工傷事故的出現(xiàn)。當(dāng)農(nóng)民工在工作中遇到事故時，他們通常是自己承擔(dān)事故后果。當(dāng)面對因工致殘或者喪失勞動能力的情況時，用人單位通常是給予一次性的少量補(bǔ)償之后就將其解雇。

農(nóng)民工及其親屬受教育權(quán)利主要從兩個方面來分析：一方面是農(nóng)民工自身的受教育情況；另一方面是跟隨農(nóng)民工進(jìn)城的子女在城市中受教育情況。首先，農(nóng)民工自身在城市中接受專業(yè)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)比例較低，農(nóng)民工技能培訓(xùn)情況尚不理想。近日發(fā)布《蘇南地區(qū)新生代農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量與培訓(xùn)研究報告》表明，僅有50%左右的農(nóng)民工接受過不超過一個月的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，接受兩個月專業(yè)培訓(xùn)的比例更小。當(dāng)前農(nóng)民工職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)還存在一個不足就是教授內(nèi)容重理論而輕實(shí)踐：其中實(shí)用的、對農(nóng)民公自身工作能力有較大提高的培訓(xùn)，其費(fèi)用往往較高。而免費(fèi)培訓(xùn)又有些“華而不實(shí)”，對農(nóng)民工自身職業(yè)發(fā)展幫助較小；其次，農(nóng)民工隨遷子女接受教育情況也不能讓人滿意。盡管我國一直以來十分重視教育，也陸續(xù)出臺了許多利于教育發(fā)展的意見政策，但是其所面臨的受教育環(huán)境依舊嚴(yán)峻。農(nóng)民工子女主要是處于小、初、高階段的學(xué)生想要在城市中學(xué)習(xí)，首先要面臨的就是在哪里就讀的問題。農(nóng)民工子弟學(xué)校學(xué)費(fèi)低、無入學(xué)門檻，是許多農(nóng)民工的選擇，但是農(nóng)民工子弟學(xué)校教學(xué)設(shè)施簡陋、教學(xué)水平低下，是我們不能忽視的問題。公立學(xué)校的教育水平和設(shè)施條件就遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于子弟學(xué)校，是農(nóng)民工培養(yǎng)孩子的一個很好的選擇。按照國家政策要求，城市普通公立學(xué)校應(yīng)該是向農(nóng)民工子女全面放開的，然而某些公立學(xué)校頂著“開放”的名頭，實(shí)際上卻存在隱性收費(fèi)的現(xiàn)象，或是公立學(xué)校要求農(nóng)民工為學(xué)校提供出生證明、工作證明、戶籍證明等大量的證明材料，這使得其在城市公立學(xué)校入學(xué)變得困難。

除了上述描述的就業(yè)、社會保障、受教育權(quán)利等方面存在的問題之外，農(nóng)民工在城市中也沒有正規(guī)表達(dá)權(quán)利的渠道。由于我國的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會保障等權(quán)利都與戶籍緊密相連，雖然農(nóng)民工進(jìn)入城市，但在城市中這些權(quán)利是缺失的。農(nóng)民工在城市中遇到問題時，只能通過媒體的呼吁或者其他階層的關(guān)心來被動地表達(dá)自己的意見，沒有統(tǒng)一的組織替他們發(fā)聲。

三、原因分析

為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？從根本上來講，這是中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展與傳統(tǒng)二元戶籍制度相互矛盾的產(chǎn)物，同時是一元戶籍制度沒有完全建立、矛盾沒有完全消失的結(jié)果。計劃經(jīng)濟(jì)時期我國著力發(fā)展重工業(yè)，當(dāng)時我國的任務(wù)劃分主要就是農(nóng)村主要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，城市主要發(fā)展重工業(yè)。當(dāng)時戶籍制度為了配合計劃經(jīng)濟(jì)時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，將我國的人口分為農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，從此我國就開始了二元戶籍。隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市經(jīng)濟(jì)。與此同時，國家的各項(xiàng)政策與資源也都向城市傾斜，使得城市總體發(fā)展水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村。為了追求城市更高的薪資與更多的就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民工不斷涌入城市。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度愈發(fā)的快，但是我國對戶籍的管理還是采用的計劃經(jīng)濟(jì)時期的二元戶籍制度。眾所周知，我國的住房、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障權(quán)利以及就業(yè)、受教育和中國公民選舉與被選舉等權(quán)利都與戶籍緊密相關(guān)。我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度背后體現(xiàn)了各種資源以及經(jīng)濟(jì)利益分配的不公平。農(nóng)民工在城市中兢兢業(yè)業(yè)的工作，為城市建設(shè)添磚加瓦，可他們的社會保障、教育、選舉等權(quán)利卻留在了農(nóng)村。2014年，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的頒布，標(biāo)志著我國的二元戶籍制度正式結(jié)束，我國逐步向一元戶籍制度過渡。雖然，我國逐步向一元戶籍制度過渡，但一元戶籍制度仍然沒有完全建立，與戶籍相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益、基本社會福利的分配依然存在不公平的現(xiàn)象。

四、解決對策

改革意見自正式發(fā)布之后，其內(nèi)容在全國大部分省市得到了具體落實(shí)，其中成都、重慶、深圳、鄭州等城市所采取的具體改革措施也值得其他省份、區(qū)域?qū)W習(xí)。下面就在結(jié)合典型城市戶籍制度改革成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)戶籍制度改革的方法，提出解決新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工所面臨問題的解決對策。

（一）戶口一元化改革。傳統(tǒng)的二元戶籍制度將中國公民分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，從根本上就具有不公平的色彩，戶口一元化是解決農(nóng)民工在城市中不平等待遇的最根本的方法。戶口一元化改革可以采取兩種方法：第一種方法是直接統(tǒng)一戶口，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展；第二種方法是加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)，直接將農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，農(nóng)民變?yōu)榫用瘛５谝环N戶籍改革方法比較普遍，例如成都、重慶、鄭州等大城市都是使用的這種方法。利用政府職權(quán)，直接取消二元戶口的劃分，統(tǒng)一為居民戶口，這樣就直接摘掉了農(nóng)民與農(nóng)民工身上的“農(nóng)”，使公民的身份地位更加平等；第二種方法對城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求以及城市保障體系建立具有較高的要求，深圳市就是采用這種方法進(jìn)行的戶籍改革。近年來，深圳市開展了特區(qū)內(nèi)“農(nóng)村城市化”改革，對深圳市的農(nóng)村進(jìn)行了醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、失業(yè)、公共設(shè)施等一系列的保障體系的加強(qiáng)，同時在經(jīng)濟(jì)和行政管理方面也采取了城市化的管理方式，村委會變成城市居委會，農(nóng)民變成了城市居民，享受與城市居民一樣的待遇。

（二）逐步解除與戶籍相關(guān)的利益。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的農(nóng)民工在城市中面臨困境，究其原因，除了二元戶籍制度本身的不公平之外，最主要的還是傳統(tǒng)戶籍制度背后所關(guān)聯(lián)的各種利益、資源分配的不公平造成的。二元戶籍制度背后包含的經(jīng)濟(jì)利益主要是指城鄉(xiāng)之間、農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口之間的各種社會保障制度的不公平。在統(tǒng)一戶籍的基礎(chǔ)上也要統(tǒng)一城鄉(xiāng)、“農(nóng)”與“非農(nóng)”之間的各種標(biāo)準(zhǔn)、制度，主要包括統(tǒng)一城鄉(xiāng)選舉權(quán)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險制度體系與管理框架。關(guān)于醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險過去往往都是分城鄉(xiāng)設(shè)計不同的籌資與待遇標(biāo)準(zhǔn)：對于有條件的地區(qū)可以完全對這兩方面的制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一；對于沒有能力進(jìn)行統(tǒng)一的地區(qū)可以劃分出不同的保險檔次，該地區(qū)的公民可以自由選擇投保檔次。

（三）逐步解除外地戶籍的限制。根據(jù)上述描述，外地人口進(jìn)入城市之后，由于非本地戶籍的原因受到一定程度上的不平等待遇。那么，如何解除外地戶籍限制，實(shí)現(xiàn)社會福利平等享有呢？深圳、重慶、鄭州等地主要采取“居住證”的辦法。就是將外來務(wù)工農(nóng)民工進(jìn)行登記，在城市工作一年及以上的符合條件的農(nóng)民工發(fā)放“居住證”，工作一定年限之后將被正式納入城市的保障與管理體系?；蛟S有人認(rèn)為“居住證”制度同樣也沒有解除戶籍制度限制。農(nóng)民工來到城市，想在城市中生存下來，原本就需要有一定的生存能力，“居住證”制度就是對農(nóng)民工生存能力的一種基本考驗(yàn)。有些城市農(nóng)民工也可直接憑借城市工作證明與符合條件的合法固定住所直接申請加入城市戶籍。持有居住證和加入當(dāng)?shù)貞艏霓r(nóng)民工可以享受與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裢瑯拥尼t(yī)療、衛(wèi)生、教育等權(quán)利，同時根據(jù)居住證等條件給予外來農(nóng)民工選舉的權(quán)利，并鼓勵其積極行使權(quán)力。在一些大城市中存在的就業(yè)歧視問題，有關(guān)部門可以實(shí)行考試制度，讓想就業(yè)的人們憑自己的技術(shù)、知識水平謀生計，逐漸擺脫外來人員就業(yè)歧視。關(guān)于異地高考的問題可以根據(jù)居住證年限與在城市中入學(xué)的學(xué)籍年限允許外來農(nóng)民工子女參加當(dāng)?shù)氐母呖?。上述兩種方法都有利于解除外地戶籍的限制，其中“居住證制度”也是實(shí)現(xiàn)中國公民自由遷徙的一個過渡性政策。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]霍志堅(jiān).扎實(shí)有力推進(jìn)戶籍制度改革加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率[N].人民公安報，2016.1.

[2]鄒一南.城鎮(zhèn)化的雙重失衡與戶籍制度改革[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2014.2.

[3]張偉進(jìn)，胡春田，方振瑞.農(nóng)民工遷移、戶籍制度改革與城鄉(xiāng)居民生活差距[J].南開經(jīng)濟(jì)研究，2014.2.

[4]章莉，李實(shí).William A.Darity Jr.，Rhonda Vonshay Sharpe.中國勞動力市場上工資收入的戶籍歧視[J].管理世界，2014.11.

[5]崔慶五.關(guān)于成都戶籍制度改革模式的幾點(diǎn)思考[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2012.2.

[6]陸益龍.戶口一元化改革：問題與對策——對四省市試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查[J].江海學(xué)刊，2009.1.