瑞典養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其啟示

李瓊 李必云

[提要] 瑞典是福利國家的典型代表，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在資金籌集、待遇領(lǐng)取以及結(jié)構(gòu)體系方面，對(duì)正在建設(shè)中的我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有明顯的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：瑞典；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；城鄉(xiāng)居民

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目：“武陵山片區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制研究”（14BJY203）；湖南省普通高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地：“武陵山區(qū)扶貧開發(fā)研究中心”學(xué)術(shù)成果；武陵山片區(qū)扶貧與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心；湖南省2014年社科基金項(xiàng)目：“湖南武陵山片區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中多元文化沖突與融合路徑研究”（14YBA322）

中圖分類號(hào)：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年3月8日

一、瑞典社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程

瑞典是福利國家的典型代表，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從誕生至今已有100多年的歷史。瑞典政府于1905年依據(jù)瑞典養(yǎng)老保險(xiǎn)委員會(huì)長達(dá)5年的調(diào)查報(bào)告，制定了養(yǎng)老金法案，并于1913年在議會(huì)獲得通過。此社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法案的成功頒布，標(biāo)志著瑞典正式開始建立全民性的養(yǎng)老金制度。根據(jù)該法案的規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保者需要履行繳費(fèi)義務(wù)。參保對(duì)象為所有18～65歲的瑞典公民。瑞典政府對(duì)于那些確實(shí)無能力繳費(fèi)的公民，進(jìn)行養(yǎng)老救濟(jì)。1946年，瑞典引入國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，所有參加養(yǎng)老金制度的67歲的老人都可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。1976年，瑞典形成包括三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系：第一層次為國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，資金來源于一般稅收，提供最基本的生存保障；第二層次為國民附加養(yǎng)老金，養(yǎng)老金來源于企業(yè)以及基金利息收入；第三層次為“部分養(yǎng)老金”，資金來源于雇主或是個(gè)體經(jīng)營者以及基金產(chǎn)生的利息。

20世紀(jì)80年代，在經(jīng)濟(jì)低迷和人口老齡化的雙重壓力下，瑞典政府又一次開始了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。拋棄傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，確立起積累制的籌資模式。同時(shí)，改待遇確定性繳費(fèi)為繳費(fèi)確定型模式。從1999年開始，瑞典全面實(shí)行新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新的制度包括不同于以往的三個(gè)層次，即公共基礎(chǔ)養(yǎng)老金、工作單位養(yǎng)老金以及商業(yè)養(yǎng)老金。公共基礎(chǔ)養(yǎng)老金是新制度的第一層次，由最低保證金和收入關(guān)聯(lián)金組成。其中，最低保證金保障的對(duì)象是沒有收入來源或者低收入的老年群體。收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金來源于個(gè)人、雇主以及國家財(cái)政。個(gè)人繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人名義賬戶，財(cái)政補(bǔ)貼與雇主的繳費(fèi)一并計(jì)入現(xiàn)收現(xiàn)付基金。參保者個(gè)人達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時(shí)，有權(quán)利領(lǐng)取退休金，具體的標(biāo)準(zhǔn)與名義賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)。工作單位養(yǎng)老金屬于第二個(gè)層次，這一制度的對(duì)象不具有普遍性，主要適用于白領(lǐng)，中央組織的工作崗位強(qiáng)制適用。商業(yè)養(yǎng)老金又稱私人養(yǎng)老金，為第三層次，由商業(yè)保險(xiǎn)公司提供，公民自愿選擇是否參加，目的在于滿足公民多層次的養(yǎng)老需求，保證公民退休后生活質(zhì)量不降低。

二、瑞典社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本內(nèi)容

（一）賬戶模式、籌資方式及標(biāo)準(zhǔn)。公共基礎(chǔ)養(yǎng)老金由最低保證金和收入關(guān)聯(lián)金組成。最低保證金制度不需要公民繳費(fèi)，資金完全來源于國家稅收。收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金的資金來源于勞動(dòng)者、政府和企業(yè)三個(gè)渠道?；I資標(biāo)準(zhǔn)為工資總額的18.5%，由勞動(dòng)者和雇主均等分擔(dān)。所繳費(fèi)用的去向?yàn)閮蓚€(gè)賬戶：一是名義繳費(fèi)確定型賬戶（NDC）；二是實(shí)賬繳費(fèi)確定型賬戶。NDC賬戶計(jì)入繳費(fèi)總額的16%，采用現(xiàn)收現(xiàn)支模式，支付同期退休人員的養(yǎng)老金，這體現(xiàn)了養(yǎng)老金在代際之間的轉(zhuǎn)移功能。實(shí)賬繳費(fèi)確定型賬戶計(jì)入繳費(fèi)總額的2.5%，采用完全積累的基金模式（FDC）。兩個(gè)賬戶的收益率有所區(qū)別，NDC賬戶的利率就是對(duì)象工資的增長率，F(xiàn)DC賬戶除了工資增長率以外還附加了投資收益率。參保人死亡的，個(gè)人賬戶的儲(chǔ)蓄余額不用于繼承，而是分配給健在的同齡參保人。NDC雖然記錄了個(gè)人的繳費(fèi)情況，但只是名義上的，里面的保險(xiǎn)費(fèi)隨時(shí)會(huì)發(fā)放給當(dāng)期退休人員。

（二）養(yǎng)老金待遇及領(lǐng)取條件。領(lǐng)取最低養(yǎng)老保證金的老年人，必須在瑞典不少于3年的居住時(shí)間。收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金的領(lǐng)取者沒有居住時(shí)間的限制，達(dá)到法定退休年齡就可以獲得（65歲）養(yǎng)老金支付。瑞典實(shí)行彈性的退休年齡制度，提前退休者可以從61歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，但不能足額領(lǐng)取。每提前一年按相應(yīng)的比例減少領(lǐng)取的養(yǎng)老金的數(shù)量，65歲以后領(lǐng)取的養(yǎng)老金低于按法定從65歲退休所領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平。達(dá)到法定退休年齡者也可以推遲領(lǐng)取退休金，但最遲不能超過70歲。每推遲一年，領(lǐng)取的養(yǎng)老金按一定的比例增加。

最低保證金給予單身者的水平要高于已婚者。最低保證金對(duì)于全額領(lǐng)取者有嚴(yán)格的條件：一是退休年齡的要求，要達(dá)到法定的退休年齡（65歲）或是65歲以上；二是居住時(shí)間的要求，必須是從25歲開始在瑞典居住滿40年。收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金與最低保證金掛鉤，國家負(fù)責(zé)補(bǔ)助低于一定標(biāo)準(zhǔn)的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金。以2005年為例，參保公民的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金低于44，000克朗時(shí)，國家負(fù)責(zé)補(bǔ)助26，000克朗，達(dá)到70，000克朗的標(biāo)準(zhǔn)。參保公民的收入關(guān)聯(lián)金在4，4000～105，000克朗時(shí)，國家財(cái)政采取比例補(bǔ)助。國民年金隨收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金的增加而遞減，當(dāng)收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金超過105，000克朗時(shí)，則不再享受任何國民年金。

（三）養(yǎng)老基金的管理及運(yùn)營。瑞典社會(huì)保障實(shí)行的分級(jí)管理，議會(huì)是最高的立法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)社會(huì)保障法律的最終批準(zhǔn)。全國社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)由社會(huì)事務(wù)部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)部和工商部等4個(gè)部門組成，各部門之間分工合作。社會(huì)事務(wù)部下設(shè)15個(gè)局，國有社會(huì)保險(xiǎn)局在地方設(shè)有21個(gè)機(jī)構(gòu)。國有社會(huì)保險(xiǎn)局負(fù)責(zé)具體的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的支付和養(yǎng)老服務(wù)等工作由240個(gè)基層社會(huì)保障辦公室具體負(fù)責(zé)。實(shí)賬繳費(fèi)確定型賬戶中積累的資金，將由國家進(jìn)行投資運(yùn)營。投資的渠道主要是進(jìn)入資本市場(chǎng)，投資收益關(guān)乎著退休者領(lǐng)取養(yǎng)老金水平的高低，因此瑞典政府成立了國家養(yǎng)老金管理局，對(duì)個(gè)人賬戶實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的管理。國家養(yǎng)老金管理局實(shí)施一系列的管理行為，包括詳細(xì)記錄公民的繳費(fèi)情況、基金投資收益、轉(zhuǎn)移養(yǎng)老基金買賣的凈差額以及集中投資指令。國家基金管理局每年要統(tǒng)一向制度參加者發(fā)布年度末的賬戶說明書，而制度參加者要承擔(dān)一定比例的費(fèi)用。

三、我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本內(nèi)容

城鄉(xiāng)居保是依法合并新農(nóng)保（2009）和城居保（2011）的新型制度，它為我國最終建立國民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)。因面向的對(duì)象數(shù)量之多，城鄉(xiāng)居保成了世界上參加人口最多的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2013年，參保人員達(dá)到49，750.1萬人，領(lǐng)取待遇人數(shù)達(dá)到14，122.3萬人，基金收入2，052.3億元，基金支出1，348.3億元，累計(jì)節(jié)余3，005.8億元。2014年，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到50，107萬人，其中實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)14，313萬人，基金累計(jì)結(jié)存3，845億元。截至2015年4月，領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年居民達(dá)到1.44億元。

（一）賬戶模式。我國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行完全的個(gè)人賬戶模式。個(gè)人所繳保險(xiǎn)費(fèi)完全記入個(gè)人賬戶，政府給予政策支持，養(yǎng)老保險(xiǎn)金實(shí)際上是參保居民的個(gè)人儲(chǔ)蓄，缺乏收入分配功能。參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也采用了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合的模式。個(gè)人賬戶資金由個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼以及集體補(bǔ)助組成，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有。參保人或領(lǐng)取人中途遠(yuǎn)死亡的，個(gè)人賬戶中的資金可以由繼承人繼承，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額按國家規(guī)定計(jì)息，明晰的產(chǎn)權(quán)調(diào)動(dòng)了參保居民的積極性?；A(chǔ)養(yǎng)老金采取社會(huì)統(tǒng)籌模式，資金來源于稅收，很好地體現(xiàn)了稅收取之于民用之民的職能。同時(shí)，來自于中央財(cái)政的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)了收入分配向農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了公共財(cái)政的收入分配職能。

（二）籌資方式及標(biāo)準(zhǔn)。除在校生以外，凡是年滿16周歲的居民，不屬于國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工作人員，也沒有參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可以在其戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。該制度基本上保留了新農(nóng)保制度和城居保制度的籌資機(jī)制，實(shí)行“個(gè)人、政府及集體”三方共擔(dān)籌資方式。

1、個(gè)人繳費(fèi)。與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人繳費(fèi)占工資的8%不同，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定了固定的檔次和標(biāo)準(zhǔn)。在新農(nóng)保和城居保的基礎(chǔ)上增加了三檔，個(gè)人籌資標(biāo)準(zhǔn)為100元～2，000元12檔次，其中100～1，000元每增100元上升一個(gè)檔次，共10檔，1，500為第11檔次，2，000元為第12檔。各地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。從全國制度運(yùn)行來看，各地區(qū)在國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)及檔次上各具特色。如湖南省的個(gè)人繳費(fèi)為14檔次，標(biāo)準(zhǔn)為100～3，000元；海南省個(gè)人繳費(fèi)檔次為13檔，標(biāo)準(zhǔn)為100～3，000元；福建省個(gè)人繳費(fèi)檔次為20檔，標(biāo)準(zhǔn)為100～2，000元。繳費(fèi)檔次和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定考慮了我國農(nóng)村居民收入的差異性，目的是將所有符合條件的居民納入制度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)盡可能高的參保率。

2、政府補(bǔ)貼。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于全國范圍的公共品，由政府提供可以很好地克服市場(chǎng)失靈的問題。按照規(guī)定，地方財(cái)政主要是從“進(jìn)口”進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)于選擇年繳費(fèi)為100元的參保居民，地方財(cái)政給予不少于30元的補(bǔ)貼。對(duì)于選擇500元及以上標(biāo)準(zhǔn)參保的居民，地方財(cái)政給予60元的繳費(fèi)補(bǔ)貼。地方財(cái)政補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)部分一并計(jì)入個(gè)人賬戶。但對(duì)于選擇100元以上的參保居民，各地梯次補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)有很大的不同。如青海省，個(gè)人繳費(fèi)選擇100元的居民地方財(cái)政補(bǔ)30元；100～500之間，每增加100元，增加10元；500～1，000元，每增加100元，增加10元；1，500元補(bǔ)165元；2，000元補(bǔ)185元。各地區(qū)給予個(gè)人繳費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼體現(xiàn)了激勵(lì)作用，對(duì)選擇高檔次繳費(fèi)的給予更多的補(bǔ)助，有助于參保者盡可能選擇更高的檔次。這種梯次財(cái)政補(bǔ)貼，改變了目前大多數(shù)選擇最低檔的現(xiàn)狀，同時(shí)有利于壯大城鄉(xiāng)居民基本保險(xiǎn)基金規(guī)模，使參保者60歲以后能享受到更高的養(yǎng)老待遇。

3、集體補(bǔ)助。參保居民可以享受到集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)助，由村民委員會(huì)召開村民會(huì)議民主確定具體的補(bǔ)助數(shù)額。國家鼓勵(lì)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。補(bǔ)助、資助金額不超過當(dāng)?shù)卦O(shè)定的最高繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)。集體能否成為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主體，還應(yīng)視地區(qū)而言。在發(fā)達(dá)地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有能力為參保居民提供補(bǔ)助資金。而在集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資主體實(shí)質(zhì)上只有個(gè)人和政府。

（三）待遇享受水平。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，參保居民繳費(fèi)滿15年的，年滿60周歲，可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，按月領(lǐng)取，支付終身。養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。其中，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金根據(jù)個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額除以139。基礎(chǔ)養(yǎng)老金來源于中央財(cái)政，2009年試點(diǎn)新農(nóng)保時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金為55元，西部地區(qū)參保居民全額領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，東部地區(qū)給予50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助。2015年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月70元，提高待遇從2014年7月1日算起。盡管基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高幅度達(dá)到了提高幅度為27.3%，個(gè)人養(yǎng)老金待遇依然偏低。以選擇100元繳費(fèi)為例，繳滿15年后，按4%的利率計(jì)算，個(gè)人養(yǎng)老金的待遇為[1300+（100+30）×4%×15]/139+70=84.96元，明顯低于現(xiàn)行居民平均最低生活保障水平標(biāo)準(zhǔn)（419.5元/人.月）。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，免除了新農(nóng)?；虺蔷颖Ｖ贫葘?shí)施時(shí)已年滿60周歲的居民的繳費(fèi)，這部分群體的養(yǎng)老金待遇完全由中央財(cái)政支付，直至終身。

（四）養(yǎng)老基金的管理及運(yùn)營。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，納入財(cái)政專戶，由縣級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營，實(shí)行“收支兩條線”管理。按照國家的規(guī)定投資運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)保值增值。目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要投資渠道是銀行存款和購買國債；縣社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)局履行監(jiān)管職責(zé)，財(cái)政部門、審計(jì)部門監(jiān)督基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況。

四、瑞典社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的啟示

（一）選擇與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的籌資模式——由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。改革以前，瑞典的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來了沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。圍繞減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、防范未來支付風(fēng)險(xiǎn)的改革，瑞典建立起了部分積累制度的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有效地抑制了養(yǎng)老金支出的快速增長。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)增長趨于協(xié)調(diào)。2004年，瑞典養(yǎng)老金支出占GDP的37.9%，在2000年（37.3%）的基礎(chǔ)上僅提高0.6個(gè)百分點(diǎn)。養(yǎng)老金支出增長的減緩大大減輕了社會(huì)福利支出的壓力。2004年，瑞典社會(huì)福利的支出占GDP的比重為32.7%，在1995年（34.6%）的基礎(chǔ)上下降了1.9個(gè)百分點(diǎn)，這為瑞典經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。我國處于老齡快速發(fā)展期，資本市場(chǎng)發(fā)展不完善，現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制均難以很好地滿足我國養(yǎng)老需求。部分積累制度由于具備了現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制度的優(yōu)點(diǎn)，當(dāng)之無愧地應(yīng)成為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的最佳籌資模式。

（二）注重公平與效率相統(tǒng)一。瑞典的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了公平與效率相結(jié)合的原則。在養(yǎng)老金待遇給付方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平只根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)的多少以及繳費(fèi)時(shí)間長短進(jìn)行確定，完全不考慮個(gè)人退休前的收入情況。除了保證低收入群體的最低養(yǎng)老金有居住年限（按瑞典法律規(guī)定，最低時(shí)間為3年）要求外，收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金不設(shè)時(shí)間限制。最低保證養(yǎng)老金的資金籌資完全是來自國家的一般稅收，公民不繳納社會(huì)保險(xiǎn)，這體現(xiàn)了國家保證公民公平的基本生存的權(quán)利。個(gè)人賬戶的積累資金將直接進(jìn)入資本市場(chǎng)，進(jìn)行投資經(jīng)營。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為面向農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的一項(xiàng)新型制度，應(yīng)公平地對(duì)待每一位參保的城鄉(xiāng)居民，保證其參與的機(jī)會(huì)公平與年老時(shí)待遇公平。同時(shí)，還應(yīng)體現(xiàn)制度的效率性，拓展投資渠道，選擇有效的投資工具，保證養(yǎng)老基金的保值增值。

（三）建立多層次的居民養(yǎng)老保障體系。瑞典養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有三個(gè)層次，屬于典型的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。最低層次具有普惠性質(zhì)，針對(duì)的是全體國民，目的是保障國民的基本生活，屬于生存保障。我國的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，嚴(yán)格意義上來說，屬于最低層次的保障制度，基礎(chǔ)養(yǎng)老金具有普惠性特征。由于參保人數(shù)眾多，基礎(chǔ)養(yǎng)老金大幅提高是不現(xiàn)實(shí)的。但是，單純靠基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一方面保障不了老年農(nóng)民的基本生活，另一方面同一標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金待遇已不適應(yīng)農(nóng)民群體分層的現(xiàn)實(shí)。我國區(qū)域發(fā)展不平衡，即使在同一區(qū)域內(nèi)部也存在不小的差異。階層分化派生出養(yǎng)老需求的多樣性，社會(huì)化的養(yǎng)老金待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足了不了收入較高的農(nóng)民群體。因此，建立以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為第一層次，商業(yè)保險(xiǎn)為最高層次的多支柱的養(yǎng)老保障體系是滿足不同階層農(nóng)民養(yǎng)老需求的必然選擇。

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