近代基層政權(quán)的“空心化”

陳忠海

太平天國“高調(diào)”起事，絲毫不在意起義是否保密，顯示出晚清時期基層政權(quán)體系已經(jīng)失效了

基

層政權(quán)建設(shè)是整個社會有序運行的根基，歷代統(tǒng)治者都視縣以下政權(quán)建設(shè)為大事，從秦漢的鄉(xiāng)里制到清代的保甲制，都有一套細致的管理體系。

曾經(jīng)的制度很嚴密

清世祖入關(guān)后就頒布了編制牌甲的命令。據(jù)《清史稿》記載，州縣城鄉(xiāng)每10戶立一牌長，每10牌立一甲長，每10甲立一保長。每戶發(fā)給印牌，上面寫著姓名丁口，“出則注所往，入則稽所來”，就連寺觀也一律頒給，“以稽僧道之出入”?？偷甓加幸粋€登記簿，上面“書寓客姓名行李，以便稽察”。如果違反有關(guān)規(guī)定，將受到處罰?！洞笄鍟涫吕酚涊d：“自城市達于村鄉(xiāng)，使相董率遵約法，察奸宄，勸媺行，善則相共，罪則相及，以保安息之政?！?/p>

根據(jù)這樣的組織形式，自牌頭到保長形成了三級組織體系，這一套制度如果嚴格執(zhí)行，不僅可以把全部農(nóng)戶的基本情況掌握得一清二楚，把每一個村邑、家庭和社會成員都毫無遺漏地納入基層管理體系中，而且對其中所有個體的一切行動都能及時掌握。除行政管理職能，保甲制度還承擔(dān)了征收賦稅、教化鄉(xiāng)民、調(diào)解糾紛、救治災(zāi)荒、維持治安的功能，成為清政府穩(wěn)定統(tǒng)治的根基。

但清中期以后保甲制度不斷衰退。開始是由戶籍制度改革引起的，清初規(guī)定每3年編審戶籍一次，后來改為5年。編審戶籍是保甲制度發(fā)揮作用的一種重要體現(xiàn)形式，編審頻次的減弱意味著保甲制度作用的削弱。接著，康熙五十二（1713）規(guī)定新增人丁永不加賦，雍正初年更規(guī)定攤丁入畝，人頭稅逐漸被取消。編審戶籍最重要的作用是收稅的依據(jù)，人頭稅取消后編審戶籍也就沒有那么重要了。乾隆三十七年（1772）朝廷干脆頒布詔令，停止了每5年編審一次戶籍的制度。

財政困境削弱了基層政權(quán)

如果說戶籍制度改革和賦稅征收體制變化削弱了以保甲制度為代表的基層政權(quán)系統(tǒng)建設(shè)，那么嘉慶、道光時期日益嚴峻的財政形勢又使這些基層政權(quán)被進一步削弱。

在財政普遍困難的情況下，服務(wù)于保甲組織的“基層公務(wù)員”實際待遇得不到提高，失去吸引力。保長、甲長、牌頭一般由當?shù)孛癖姽e，報縣官點充，這些人員雖不領(lǐng)官俸，但所需紙張牌冊費用——也就是辦公經(jīng)費可以靠捐辦、攤派籌集。根據(jù)多年形成的“陋規(guī)”，除辦公所需經(jīng)費外相關(guān)人員的補貼也會從中列支，“正稅”之外的“亂收費”是解決基層組織建設(shè)所需費用的途徑。

這種制度人為地造成了混亂，讓人既“敢腐”也“能腐”。在廣東做過知縣的劉衡在《州縣須知》中寫道：“良由地方官疲于案牘，不能不假手書差，而一切工科飯食夫馬之貲，不無費用，大約書役取給于約保，約保搆之甲長，甲長索之牌頭，牌頭則斂之花戶，層層索費，在在需錢，而清冊門牌任意填寫，以致村多漏戶，戶有漏丁，徒費民財，竟成廢紙，此外省辦理不善之由?！?/p>

這段話說得很透徹：讓干事又不給錢，只能自己去籌，既然如此，下面怎么籌上面就不能管得那么細了，為取好處戶籍清冊可以任意填寫，匯集到上面的那些“報表”自然成了“廢紙”。在這種制度下，基層人員實際收入的多寡取決于攤派的多少，而能夠攤派的數(shù)量與“正稅”征收情況掛鉤。當財政相對寬松時，“正稅”征收的壓力相對不大，可攤派的空間較大；當財政緊張時，收“正稅”都很困難，攤派自然更難，影響到基層人員的實際收入。

鴉片戰(zhàn)爭后清朝的財政狀況徹底惡化，朝廷既要支付龐大的行政費用，又要支付巨額戰(zhàn)爭賠款，為了籌錢各種辦法都用上了，還開展了一次大規(guī)模的“清積欠”運動，即以強力手段清收歷年百姓所欠的稅款。地方上只能強征硬收，實在收不上來的，有些官員竟然打起了當鋪的主意，強行向當鋪“借款”以充賦稅，心軟的官員則裝病告假，或者干脆棄官，在這種情況下再向百姓搞攤派，真是難上加難。

保甲制度是維系基層政權(quán)穩(wěn)定的基石，朝廷卻并沒有為此支付相應(yīng)的成本，而是要下面自己想辦法，一方面縱容了“亂收費”，最終加重了百姓的負擔(dān)，另一方面當“亂收費”越來越困難時，愿意當保長、甲長的人也就越來越少了。

宗族和幫會勢力崛起

類似清積欠這樣的差事都是吃力不討好的事，皇帝施壓大臣，大臣施壓給地方，地方官員層層施壓。但他們只是動動嘴、動動筆，真正跑到一家一戶去落實的還是這些保長、甲長。要錢是得罪人的事，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，低頭不見抬頭見，不到萬不得已，這種沒有多少好處的事自然誰都不愿意去干。劉衡在《州縣須知》里還說，這些基層人員“徒滋科派之煩，是以該處紳士齊民視保甲為畏途”。

基層政權(quán)的薄弱為宗族、幫會勢力的崛起制造了機會。歷代均推崇以禮治國，宗族在地方半自治的功能多被官方認可。清代的一些地方，在實行保甲制的同時還并行有族正制，成為輔助地方政權(quán)、維持地方秩序的民間組織。與官方的保甲制不同，族正制與官府的經(jīng)濟體系關(guān)聯(lián)不大，也不需要官府的財政支持，當保甲制日漸式微時，宗族勢力正好趁機壯大。據(jù)《道光朝實錄》的記載，道光十年（1830）御史周作揖啟奏，稱江西“通省皆聚族而居，每省有族長、紳士，凡遇族姓大小事件，均聽族長、紳士判斷。一姓中之賢否，族長知之甚悉”。這件事引起了道光皇帝的警覺，命江西巡撫吳光悅調(diào)查。

宗族勢力的壯大與官府基層組織的削弱是相伴而生的，所以會引起統(tǒng)治者的不安，但既然基層政權(quán)面臨的現(xiàn)實困境無法改變，宗族勢力的進一步發(fā)展也就不可阻擋。不過，這還不是統(tǒng)治者最擔(dān)心的，相對于宗族勢力，幫會趁機崛起才是真正的大患。

從經(jīng)濟的角度看，幫會的出現(xiàn)和壯大與經(jīng)濟發(fā)展模式的變化不無關(guān)系。人如果被完全束縛在土地上，幫會也就失去了發(fā)展的土壤。開始因為商業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟活動由單純的縱向聯(lián)系向橫向聯(lián)系擴展，因為經(jīng)濟流通的需要，人們以地域或行業(yè)為紐帶形成了很多組織，即各地區(qū)、各行業(yè)的商幫。隨后，農(nóng)村土地兼并日益嚴重，大量失地農(nóng)民成為流民，為了生存他們逐漸結(jié)成了幫會。

商幫、幫會是基層政權(quán)的瓦解力量。商幫與宗族勢力類似，尋求的是與官府的合作而不是對抗。而幫會不同，它們對政權(quán)有天生的敵視，也不計較自身行為是否合法。嘉慶、道光時期是幫會空前繁榮的階段，出現(xiàn)了天地會、哥老會兩大幫會系統(tǒng)。天地會主要活動在福建、兩廣以及湖南、江西、云南等地，哥老會興起于四川，后向全國漫延。第一次鴉片戰(zhàn)爭后南方各省的許多乞丐、盜竊幫伙，都逐漸被天地會和哥老會所控制和同化。

農(nóng)民起義不再低調(diào)

天地會是當時影響最大的幫會，其起源有多種說法，至今尚無定論，但各種說法都認為在清朝初年這個秘密組織就已經(jīng)形成了，且?guī)в袕娏业恼文康?，“反清?fù)明”是它的主要口號之一。乾隆五十一年（1786）的臺灣林爽文起義、道光二十七年（1847）雷再浩領(lǐng)導(dǎo)的“棒棒會”起義、道光二十九（1849）天地會成員李沅發(fā)在湖南領(lǐng)導(dǎo)“把子會”起義，都屬于這一類的幫會起義，聲勢十分浩大。這幾場起義雖然都失敗了，但為幾年后爆發(fā)的太平天國運動奠定了基礎(chǔ)。

洪秀全、馮云山等創(chuàng)立拜上帝教，基本教義來自基督教。洪秀全自稱是上帝的第二個兒子、耶穌的弟弟，稱楊秀清為上帝的第三個兒子，揉合西方基督教義和中國傳統(tǒng)儒家思想，勸導(dǎo)世人拜上帝、學(xué)正人、懲富濟貧，實現(xiàn)公正太平的社會理想，對于當時正深受苦難的下層人民而言，這些說法無疑具有很大的誘惑力。

道光二十九年（1849）前后廣西遭遇災(zāi)荒，本來已民不聊生，各地官府又在強行清積欠，社會矛盾驟增，在基層有著廣泛影響的天地會紛紛舉事。次年7月，洪秀全、馮云山下達命令，要求各地拜上帝會成員變賣田產(chǎn)到廣西桂平的金田鎮(zhèn)集中，在此創(chuàng)建團營、加強操練、籌集錢糧、準備起事，來此會集的男女老少竟多達2萬人，隨后在此宣布起義。

太平軍起事的經(jīng)過與歷史上的農(nóng)民起義有很多不同，除了獨特的思想基礎(chǔ)和理論體系，其組織發(fā)動過程也很多特點。他們先進行了數(shù)年的發(fā)動和醞釀，深耕基層，廣泛吸收農(nóng)民、苦工參加組織，打下深厚基礎(chǔ)，決定起事后一下子有2萬多人向一個村莊集結(jié)，動靜很大。以往農(nóng)民起義多是秘密籌劃、突然一擊，行事前因泄密而導(dǎo)致功虧一簣的不在少數(shù)。東漢末年有數(shù)十萬徒眾參與的太平道起義，就是因為叛徒告密而蒙受重大損失的。

拜上帝會行事如此高調(diào)，根本沒有把地方官府放在眼里，而事實上州、縣官府也真的拿他們沒辦法。金田起義前清軍總兵周鳳歧帶兵前來鎮(zhèn)壓，被拜上帝教會眾擊退，斃敵300余名，殺死副將1名。從這些跡象看，清政府這一時期的基層政權(quán)體系已經(jīng)完全失效了。

（作者為文史作家）