國資布局調(diào)整新探

袁東明

未來調(diào)整國有資本布局，既要充分考慮國有資本的“逐浪”和“逐利”特性，更要建立國有資本布局調(diào)整的決策機(jī)制，探索國有資本投資運(yùn)營公司加快存量資本調(diào)整的有效方式

20世紀(jì)末，針對中國國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線太長、國有資本分布太散的問題，國家提出從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局。經(jīng)過十多年的發(fā)展，國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中的程度在增強(qiáng)，但布局過寬過散的問題依然存在，國有資本發(fā)揮公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)等政策功能也顯不足。造成上述問題的原因有多個方面，如體制上缺乏國家所有權(quán)政策，機(jī)制上缺乏布局調(diào)整主體，國有資本自身又具有“逐浪”和“逐利”的特性。未來調(diào)整國有資本布局，既要充分考慮國有資本的“逐浪”和“逐利”特性，讓不同的國有資本實現(xiàn)不同的功能，更要建立國有資本布局調(diào)整的決策機(jī)制，探索國有資本投資運(yùn)營公司加快存量國有資本的調(diào)整，使得國有資本布局調(diào)整能夠更好地適應(yīng)新常態(tài)的要求。

國有資本布局調(diào)整的主要特征

1.國有資本不斷向基礎(chǔ)行業(yè)、重化工業(yè)和社會服務(wù)業(yè)集中，但布局仍過于分散。21世紀(jì)以來，按照十五屆四中全會確定的國有經(jīng)濟(jì)只需要控制四個領(lǐng)域的部署，國有資本不斷向基礎(chǔ)行業(yè)、重化工業(yè)和社會服務(wù)業(yè)集中。首先，航空、鐵路、公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施的國有資本增長速度顯著高于總體增長速度，在國有資本總量中的比重由1999年的11.9%上升到2014年的13.8%；其次，煤炭、石油石化、電力、冶金等四個重化工業(yè)，國有資本規(guī)?？焖僭鲩L，由1999年的1.72萬億元增長到2014年的9.13萬億元，2010年之前在總量中的比重一直在30%以上；第三，社會服務(wù)業(yè)的國有資本投入大幅增長，在總量中的比重由1999年的2.9%上升到2014年的21.3%。盡管過半國有資本布局于基礎(chǔ)行業(yè)和重化工業(yè)，但仍有40%多的國有資本處于一般生產(chǎn)加工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)。幾乎所有國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)都有或多或少的國企存在，在工業(yè)領(lǐng)域，如皮革制品、紡織服裝、家具制造等一般加工業(yè)，仍有占行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量1%左右的國企。一些行業(yè)的國資規(guī)模不大，但國企數(shù)量眾多，如商貿(mào)餐飲業(yè)，2014年全國仍有2.44萬家國企，占全部國企的15.2%。

2.國有資本在一些重要行業(yè)中的比重大幅下降，在具有壟斷地位的行業(yè)中仍保持著極高控制力。在2006年國務(wù)院國資委確定的國有經(jīng)濟(jì)要保持較強(qiáng)控制力的鋼鐵、有色、裝備制造、建筑、化工等重要行業(yè)中，國有資本的比重已大幅下降，如鋼鐵行業(yè)，1999年國企收入占行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)收入的比重為76.2%，2014年下降到31.3%。在煤炭開采、石油天然氣開采、煙草制品、石油加工、供電供水等工業(yè)領(lǐng)域及電信、民航、鐵路、港口等服務(wù)業(yè)，國有資本仍保持著極高的控制力，如石油天然氣開采，1999年國企占行業(yè)收入比重為99.8%，2014年仍高達(dá)87.3%。國有資本在上述領(lǐng)域保持極高比重主要是基于行政壟斷。電信、民航、石油、電力及部分市政公用事業(yè)改革雖已啟動，但只是實現(xiàn)了政企分離、形成或初步形成國企之間的相對競爭、初步建立了行業(yè)監(jiān)管框架，在放寬市場準(zhǔn)入方面，改革仍不到位，非國有資本難以進(jìn)入。

3.國企總體效益有所改善，但與其他企業(yè)間的差距在擴(kuò)大，尤其是一般性行業(yè)的國企競爭力持續(xù)弱化。從縱向比較來看，國有工業(yè)企業(yè)業(yè)績指標(biāo)有較大幅度改善，以利潤總額測算的凈資產(chǎn)收益率由2000年的7.4%，提高到2014年的10.3%。從橫向與其他企業(yè)比較來看，2000-2014年間，外資和私營工業(yè)企業(yè)分別由11.6%提高到18.9%、由11.4%提高到23.6%，均遠(yuǎn)高于國企。這一特征與國有資本大量布局在重資產(chǎn)行業(yè)有關(guān)，但同時也表明國企與其他企業(yè)間的效率差距在擴(kuò)大，尤其是在食品制造、紡織服裝、家具制造等一般性行業(yè)，甚至鋼鐵、煤炭等重要行業(yè)，國企經(jīng)濟(jì)效益和競爭力持續(xù)弱化。以食品制造和鋼鐵業(yè)為例，在1999年規(guī)模以上食品制造業(yè)企業(yè)中，國企總資產(chǎn)收益率接近行業(yè)平均水平，2006年下降到平均水平的一半， 2014年又下降到三分之一。鋼鐵行業(yè)也是如此，2014年規(guī)模以上國有鋼鐵企業(yè)總資產(chǎn)貢獻(xiàn)率為3.2%，私營鋼鐵企業(yè)則高達(dá)14.3%

4.國有資本未能有效發(fā)揮公共服務(wù)、整合調(diào)整產(chǎn)業(yè)和引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策功能。首先，國有資本更多向競爭性領(lǐng)域集中，公益性領(lǐng)域有增長，但較為緩慢。2003-2007年間，公益性領(lǐng)域的國有資本增長較快，但2008年之后，基本與總量增長同步，所占比重穩(wěn)定在13%左右。這表明國有資本在提供公共服務(wù)方面的功能并未有效發(fā)揮。其次，國有企業(yè)在大部分行業(yè)中并沒有發(fā)揮促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合、改善產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的功能，而是過多集中于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)。截至2014年底，在國家發(fā)改委認(rèn)定為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的上市公司中，國有資本比重高達(dá)90%。這說明國有資本不僅大量布局在了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，而且缺乏退出、整合的機(jī)制與功能。第三，國有資本沒有明顯發(fā)揮引領(lǐng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能。得益于舉國體制、需求壟斷等因素，國有資本在航空航天、高鐵、核電等少數(shù)領(lǐng)域發(fā)揮了引領(lǐng)作用，但在其他大多數(shù)新興領(lǐng)域，國有資本規(guī)模小、企業(yè)數(shù)量少、技術(shù)力量弱。以創(chuàng)業(yè)板上市公司為例，2014年末，中國創(chuàng)業(yè)板上市企業(yè)總資產(chǎn)共計5660億元，國企創(chuàng)業(yè)板上市公司的總資產(chǎn)約為190億元，占比僅有3.19%。

國有資本布局調(diào)整產(chǎn)生上述特征的內(nèi)在機(jī)制

1.由于缺乏明晰的所有權(quán)政策，出資人機(jī)構(gòu)推動國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整不順暢。國資委作為出資人代表，擔(dān)負(fù)著國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的職能。2006年，國務(wù)院國資委提出了國有資本的“四個集中”，明確了國有資本需要絕對控制和保持較強(qiáng)控制力的領(lǐng)域。但由于缺乏明晰的國家所有權(quán)政策，國資委調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局并不順暢。首先，由于缺乏更高級別的決策或“命令”，國資委調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局的動力和意愿均顯不足；其次，國資委作為一個行政機(jī)構(gòu)，很難作為一個“積極股東”直接操盤出售國有股權(quán)，并將所得資金投向需要國有資本的領(lǐng)域，更多是通過行政劃撥推進(jìn)國企之間的合并和整合；第三，相比龐大的國有資本存量來說，利用國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整布局力量太小，如2014年中央用于國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出為615.1億元，不到當(dāng)年國有資本存量的0.2%；第四，國有資本投向的決策權(quán)實際上在國企自身，而在以“保值增值”為核心的業(yè)績考核和“做大做強(qiáng)”的指揮棒下，國企一般很難從已有的成熟業(yè)務(wù)退出，轉(zhuǎn)而去發(fā)展高風(fēng)險的環(huán)保、科技、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等。

2.國有資本與其他資本一樣，具有“逐浪”和“逐利”的特性。21世紀(jì)以來，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中重化工業(yè)、房地產(chǎn)和金融業(yè)比重提高，國有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部也出現(xiàn)了相應(yīng)的結(jié)構(gòu)變化，體現(xiàn)了與其他資本同樣的“逐浪”性和“逐利”性。首先，在工業(yè)領(lǐng)域的國有資本中，煤炭、石油石化、冶金、電力、機(jī)械等重化工業(yè)的占比一直都非常高，保持在70%以上，中間幾年還有較大幅度上升；其次，城市化快速推進(jìn)使得房地產(chǎn)成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的一個重要引擎，國有資本在房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了大量布局，從2001年的1500多億元上升到2014年的3.27萬億元，13年增長了21倍，在總量中的比重也由2.4%上升到7.8%。盡管國家多次要求大多央企退出房地產(chǎn)，但國企仍趨之若鶩，根本原因就在于房地產(chǎn)具有高額利潤；第三，國有資本大量布局金融業(yè)同樣也體現(xiàn)了國有資本的“逐浪”和“逐利”性。大型國企尤其是央企，基本都將金融作為主要業(yè)務(wù)，對企業(yè)的利潤貢獻(xiàn)率非常大，如寶鋼集團(tuán)，很早就將金融業(yè)務(wù)確定為重點(diǎn)發(fā)展的非鋼業(yè)務(wù)，利潤貢獻(xiàn)率一直保持在20%以上。

3.一些過去由國企主導(dǎo)的重要行業(yè)逐漸被非國企主導(dǎo)。非國企的異軍突起，使大量國企競爭力弱化而退出，國企在各行業(yè)中的地位普遍下降。以國企在行業(yè)內(nèi)規(guī)模以上企業(yè)中的主營收入比重來衡量，國企收入比重超過30%的行業(yè)，1999年有23個，2014年僅有12個。非國企占主導(dǎo)的行業(yè)，大致可以分為三類：一是在國民經(jīng)濟(jì)中地位相對下降的行業(yè)，如輕紡等一些傳統(tǒng)制造業(yè)，國企沒有優(yōu)勢，大量退出讓位于非國企；二是新成長的行業(yè)，如儀器儀表、通訊設(shè)備制造等，對國企和非國企來說都是藍(lán)海，但非國企更具有冒險精神、創(chuàng)新精神，從而占據(jù)了主導(dǎo)地位；三是在國企具有資源優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和裝備優(yōu)勢的行業(yè)，由于破除了行政壟斷、允許非國有資本進(jìn)入，非國企的地位越來越強(qiáng)，如電解鋁行業(yè)，過去一直由國企主導(dǎo)，但隨著政府管制的取消及民營資本的壯大，越來越多的民營企業(yè)進(jìn)入這個行業(yè)，國企主導(dǎo)地位隨之喪失。

4.發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，國有企業(yè)沒有優(yōu)勢，非國企占主導(dǎo)。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，國企既沒有老本可吃，也沒有先天優(yōu)勢，甚至還有轉(zhuǎn)換成本過高、風(fēng)險容忍度低等劣勢。在資本投入方面，民營企業(yè)借助資本市場同樣可以獲得充足的資金；在技術(shù)來源方面，新興產(chǎn)業(yè)都是全球性產(chǎn)業(yè)，技術(shù)來源多樣化，國企過去的技術(shù)積累可能無用武之地，甚至還可能阻礙新技術(shù)應(yīng)用；在人力資源方面，國企對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型人才缺乏吸引力。由于一些新興產(chǎn)業(yè)有可能改變甚至顛覆原有產(chǎn)業(yè)格局，大企業(yè)轉(zhuǎn)換成本高，對新興產(chǎn)業(yè)會本能地抵觸。同時，在“防止國有資產(chǎn)流失”和“保值增值”壓力下，國企風(fēng)險容忍度很低，很難承受發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險。實際上，國有資本在新材料、新能源、電子通訊等新興領(lǐng)域的布局相對較少，僅有的一些國企，競爭力也不高，基本都是由非國企主導(dǎo)著產(chǎn)業(yè)發(fā)展，譬如，在電子及通訊設(shè)備制造領(lǐng)域，中國電子等國企盡管規(guī)模比較大，但競爭力遠(yuǎn)不如華為。

調(diào)整國有資本布局的建議

十八屆三中全會已明確了國有資本戰(zhàn)略布局調(diào)整方向，要求國有資本“更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全”，這個方向不僅是國有資本增量投資的方向，也是存量調(diào)整的方向。為此，國有資本應(yīng)盡快從那些成熟的、產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)逐步退出，轉(zhuǎn)而投向公共服務(wù)領(lǐng)域，投向能引領(lǐng)未來的戰(zhàn)略性領(lǐng)域，措施上要借鑒過去的一些經(jīng)驗和教訓(xùn)，明確不同類型的國企及國有資本實現(xiàn)不同的功能。

1.商業(yè)性國企實現(xiàn)徹底市場化，放棄商業(yè)性國企的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能。不必要求商業(yè)性國企承擔(dān)經(jīng)濟(jì)以外的功能，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)升級等。如前所述，國有資本與其他資本一樣，在市場化條件下必然會“逐浪”和“逐利”，商業(yè)性國企更是如此。如果要求商業(yè)性國企承擔(dān)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和引領(lǐng)功能，企業(yè)會無所適從。事實上，商業(yè)性國企也不會遵從這一“指揮棒”。相反，如果不刻意要求這類企業(yè)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能，單純實現(xiàn)財務(wù)目標(biāo)，那么商業(yè)性國企從績效目標(biāo)考慮，就會形成該退出的退出，該整合的整合，該發(fā)展的發(fā)展的狀況，自然也就能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

商業(yè)性國企徹底市場化的核心是實現(xiàn)管理體制市場化，關(guān)鍵是要推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。一是多途徑推進(jìn)一級商業(yè)性國企的股權(quán)多元化改革，可以引入包括社會資本在內(nèi)的戰(zhàn)略投資者，也可以實現(xiàn)整體上市；二是形成國企治理的商業(yè)化機(jī)制，國有資本出資人機(jī)構(gòu)要以所出資本為限依照《公司法》參與企業(yè)治理；三是建立更加市場化的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理體制，原則上企業(yè)經(jīng)營管理層都應(yīng)市場化選聘、契約化管理，董事會成員也要逐步擴(kuò)大市場化選聘比例。

2.積極探索利用國有資本投資運(yùn)營公司加快存量國有資本的調(diào)整。過去的國有資產(chǎn)運(yùn)營公司或國有資本運(yùn)營公司并不成功，基本不能承擔(dān)存量國有資本調(diào)整、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級等功能。原因是多方面的，首先，國資公司往往很難有運(yùn)營國企存量資產(chǎn)的決定權(quán)，只能運(yùn)作由增量投資所形成的國有股權(quán)；其次，劃撥形成的國企資產(chǎn)缺乏流動性，國資公司事實上也很難在短時間內(nèi)開展大規(guī)模的資本運(yùn)作；第三，國企改革不到位，國有股權(quán)真實價值難以體現(xiàn)。最后的結(jié)果往往是國資公司將精力放在自己能做主的增量業(yè)務(wù)上，導(dǎo)致“自轉(zhuǎn)快于公轉(zhuǎn)”。

下一步利用國有資本投資運(yùn)營公司調(diào)整存量國有資本，還有待繼續(xù)探索。國有資本投資運(yùn)營公司要有所作為，必須處理好上述問題。首先，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要放權(quán)，讓國有資本投資運(yùn)營公司成為真正的市場化出資人；其次，要規(guī)范國有資本投資運(yùn)營公司對出資企業(yè)的管理，國有資本投資運(yùn)營公司不直接從事任何生產(chǎn)經(jīng)營活動，不干預(yù)出資企業(yè)的日常經(jīng)營活動，僅以出資額為限對出資企業(yè)行使出資人權(quán)利；第三，實體國企要改革到位，國有資本投資運(yùn)營公司所持國有股份必須可流動、可變現(xiàn)，沒有特殊的歷史包袱和社會負(fù)擔(dān)。

3.設(shè)立一些特殊國有基金和特殊法人國企，主動發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能。商業(yè)性國企徹底市場化運(yùn)作后，在政策引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)和績效追求下會自主推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，但要讓國有資本主動發(fā)揮上述功能，還應(yīng)有一些特殊做法。從過去的經(jīng)驗來看，設(shè)立國有主導(dǎo)的基金和特殊法人國企都很有效，前者是市場化方法，后者是行政方法，不同領(lǐng)域、不同目標(biāo)可以有不同的方法。

設(shè)立特殊的國有主導(dǎo)基金，不僅可以發(fā)揮杠桿效應(yīng)，更重要的是能夠作為國家的“指揮棒”，引導(dǎo)更多資本投向促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的方向。各地過去都有很多實踐，也取得了一些成效，如深圳2015年有200億元國有資本規(guī)模的新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，市場化運(yùn)作，對生物、機(jī)器人、互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大地推動和支撐作用。

設(shè)立特殊法人國企完成重大專項任務(wù)。三峽總公司和商飛公司都是很好的先例，可以發(fā)揮我們“集中力量辦大事”的傳統(tǒng)。所設(shè)立的特殊國企法人一定要限定主業(yè)，目標(biāo)單一，公益性為主，必要時可配套出臺特殊或特定條例。

4.明晰國有資本需控制的領(lǐng)域，采取多元化控制模式。中國目前對“關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”、“保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”等的描述都比較籠統(tǒng)、模糊，使得大部分國企都不清楚自己到底是否處于這些領(lǐng)域，在實際操作中各方也很難明確國有資本是該控股還是參股，從而影響企業(yè)決策。因此，對“關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，最好有比較透明和清晰的產(chǎn)業(yè)目錄，在此基礎(chǔ)上，再確定國有獨(dú)資、絕對控股或相對控股。

對國家明確需要控制的領(lǐng)域，也可以實現(xiàn)國家特殊規(guī)制或特殊管理股。特殊規(guī)制可以體現(xiàn)在進(jìn)出口制度、行業(yè)規(guī)制、企業(yè)章程等方面，如對軍工企業(yè)，可以采取派駐軍代表的制度，對軍工產(chǎn)品出口也可以制定特定的出口制度。特殊管理股或“黃金股”可以使政府對特定事項行使否決權(quán)，防止惡意收購和接管，確保企業(yè)發(fā)展有利于國家整體利益和戰(zhàn)略的方向。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長）