G20應(yīng)加強能源和基礎(chǔ)設(shè)施治理

史歐夫

中國和G20可以探索如何將計劃增加的基礎(chǔ)設(shè)施投資與能源國際治理議程相聯(lián)系

中國作為G20輪值主席國，應(yīng)制定一個重點突出、安排妥當、反映當前全球最重要經(jīng)濟和政治挑戰(zhàn)的議程，尤其是將基礎(chǔ)設(shè)施和能源投資放在議程首位，可以使中國更好發(fā)揮其在G20的作用，成為全球治理的關(guān)鍵參與者和貢獻者。

為什么是能源和基礎(chǔ)設(shè)施

能源和基礎(chǔ)設(shè)施之所以非常重要，是因為兩者將經(jīng)濟增長、脫貧、可持續(xù)發(fā)展和減少全球威脅及風(fēng)險問題聯(lián)系在一起。

隨著人口快速增長和城市化進程不斷推進，許多國家面臨著交通、電力、通訊、供水和污水處理系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏以及能源供應(yīng)短缺問題。重大基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏會造成巨大的經(jīng)濟、環(huán)境與社會成本。數(shù)億人無法獲得現(xiàn)代能源服務(wù)，這也成為脫貧的一個巨大挑戰(zhàn)，對經(jīng)濟發(fā)展、衛(wèi)生、教育、環(huán)境和性別平等造成不利影響。能源還涉及國家及國際安全問題，能源供應(yīng)需求和運輸安全正日益政治化。

能源和基礎(chǔ)設(shè)施投資將為低碳發(fā)展、脫貧、減少全球與區(qū)域不安定因素奠定基礎(chǔ)?？梢灶A(yù)見，全球基礎(chǔ)設(shè)施和能源投資的規(guī)模和速度將是前所未有的，并將不可避免地導(dǎo)致經(jīng)濟、社會和治理體系的深層次轉(zhuǎn)變。

當然面臨的風(fēng)險也非常巨大，G20應(yīng)在這一轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮積極作用。通過由中國牽頭的方式，G20可以幫助引導(dǎo)其他國家在不影響氣候變化的前提下開展能源和基礎(chǔ)設(shè)施投資。具體做法是，可由G20成員國率先提高能源使用效率，投資于可實現(xiàn)緊湊、連接和協(xié)調(diào)城市的基礎(chǔ)設(shè)施，恢復(fù)退化的土地，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

中國還可以強調(diào)能源和基礎(chǔ)設(shè)施對增長的重要性，推動G20有效協(xié)調(diào)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施項目。通過借助其豐富的專業(yè)知識以及亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）的勢頭，中國還能通過提高透明度和完善問責(zé)制來為治理創(chuàng)新做出貢獻，使投資符合國家、區(qū)域和全球利益，而不僅僅是少數(shù)人的利益。

能源是關(guān)鍵問題

能源對經(jīng)濟的影響是長期性的，今天的能源政策將會在未來幾十年對環(huán)境、股東價值、企業(yè)收入、生產(chǎn)以及公共福利產(chǎn)生影響。

G20應(yīng)在考慮保障能源供應(yīng)安全的同時，也確保需求安全。中長期能源發(fā)展前景受到以下幾大趨勢的影響：（1）經(jīng)濟增長放緩（在一定程度上由人口結(jié)構(gòu)變化引起）以及新興經(jīng)濟體向服務(wù)業(yè)發(fā)展的趨勢。（2）城市化趨勢持續(xù)，特大城市越來越多。（3）以政治性手段應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)，以及逐漸重視可持續(xù)發(fā)展問題。（4）技術(shù)創(chuàng)新以及新能源快速發(fā)展?？傊茉凑卟辉賰H僅關(guān)乎化石能源，還關(guān)乎市場。

氣候變化議程日益凸顯的重要性對能源政策產(chǎn)生了重大影響，并帶來了新的挑戰(zhàn)。保障能源渠道和應(yīng)對低碳挑戰(zhàn)都需要更加分散的能源解決方案，從長遠來看，這可能改變能源基礎(chǔ)設(shè)施模式，甚至可能導(dǎo)致出現(xiàn)“綠色能源的地緣政治”。這種轉(zhuǎn)變的后果尚不清楚，但可以確定的是，物理能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將會與社會經(jīng)濟制度、執(zhí)行機構(gòu)和社會規(guī)范共同發(fā)展。

此外，地緣政治和安全問題的發(fā)生越來越頻繁。我們現(xiàn)在看到一些政府奉行更為重商主義的做法，一些政府提出領(lǐng)土主張以確保能源供應(yīng)安全?？植乐髁x、政局不穩(wěn)和社會動蕩也進一步加快了這一趨勢的轉(zhuǎn)變。因此，頁巖氣和可再生能源等新能源開發(fā)、中俄兩國加強能源合作、液化天然氣貿(mào)易的全球擴散、建立能源中心或能源聯(lián)盟等措施可能更多地是出于政治考慮（擔心依賴單一天然氣供應(yīng)商），而非市場考慮。

再次，通過提供新的基礎(chǔ)設(shè)施來增強能源供應(yīng)安全及促進能源供應(yīng)多元化，將導(dǎo)致交易模式和基礎(chǔ)設(shè)施的變化，政治、經(jīng)濟和社會關(guān)系也將發(fā)生變化?；谛碌幕A(chǔ)設(shè)施和交易模式，國際社會將面臨與陸地和海洋運輸有關(guān)的新的警備、安全及國際協(xié)調(diào)需求。

因此，在新的地緣政治形勢下，能源問題不應(yīng)僅僅被當做一個簡單的市場失靈問題來處理。必須找到一個合適的方法來解決供應(yīng)端壟斷、基礎(chǔ)設(shè)施供給不足等問題。簡而言之，世界需要一個適當?shù)闹卫砗蛥f(xié)調(diào)機制。

全球能源治理不足

盡管能源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域亟需協(xié)調(diào)和全球治理，但與其他國際事務(wù)相比，能源治理在全球?qū)用鏄O不協(xié)調(diào)，國際治理能力也較為有限。

當前全球能源治理的主要協(xié)調(diào)機構(gòu)是國際能源署（IEA），主要作用是提高全球能源市場透明度，并在石油價格遭到?jīng)_擊時進行政策協(xié)調(diào)。但包括中國在內(nèi)的許多重要能源消費國尚未成為國際能源署成員。

隨著時間的推移，國際能源署已擴大其議事日程以涵蓋不同的能源市場，還通過努力發(fā)展與非成員國的關(guān)系以及在許多領(lǐng)域納入非成員國來擴大參與者基數(shù)。不過，由于國際能源署內(nèi)部改革所存在的固有困難（正如任何一個國際組織都會面臨的一樣），它很難適應(yīng)新的能源形勢。此外，它也不確定是否所有非成員國都會希望加入一家改革后的機構(gòu)。因此，國際能源署的問題是如何確保合法有效的全球治理。

G20最近就能源問題做出了重要聲明。它已經(jīng)多次提及保障能源安全、逐步取消化石能源的補貼以及綠色增長的作用，并于2013年建立了能源可持續(xù)發(fā)展工作小組。但G20對能源的關(guān)注仍然稍顯狹隘。它常常將能源問題與其在國際經(jīng)濟治理的核心工作分離，也沒有恰當?shù)乜紤]新的能源地緣政治如何影響市場，以及安全或氣候問題如何制約能源政策。

國際能源署在與G20的合作中發(fā)揮了建設(shè)性的作用，特別是關(guān)于如何逐步取消低效化石能源補貼的討論。這種合作前景廣闊，但鑒于國際能源署的成員資格與G20的成員資格之間重疊較為有限，因此仍面臨一定挑戰(zhàn)。

能源國際治理體系正處在一個關(guān)鍵時刻。許多最重要的生產(chǎn)國不再是生產(chǎn)國組織（OPEC）的一部分，而許多最重要的消費國也不在國際能源署的合作框架內(nèi)。從長遠來看，這樣的治理制度不可能被認為是有效的。因此G20可能會起到重要作用。

關(guān)于國際能源署，筆者提出以下幾種解決方案：（1）推進國際能源署改革，讓中國和許多非經(jīng)合組織成員國加入。（2）使其轉(zhuǎn)而成為一個真正的全球能源治理機構(gòu)。（3）使其轉(zhuǎn)而成為區(qū)域能源組織。

鑒于能源問題的重要性，任何新的或改革后的能源治理機構(gòu)對可持續(xù)性、發(fā)展和安全問題的持續(xù)關(guān)注，以及在一個穩(wěn)定和可預(yù)期的框架內(nèi)保持開放性和透明度至關(guān)重要。如果新的或改革后的能源治理機構(gòu)只是成為一個促進與安全或經(jīng)濟有關(guān)的特定利益的工具，而不是幫助提供全球公共產(chǎn)品，那么它將成為一個潛在的風(fēng)險。

該怎么做

盡管任何就能源基礎(chǔ)設(shè)施建立國際合作的嘗試必然會困難重重且具有政治化傾向，但仍然有許多事情可以做，而且是G20（由中國牽頭）可以做的。

首先，中國和G20可以列出一份能源領(lǐng)域最緊迫的治理漏洞清單作為討論的基礎(chǔ)。

其次，推進一系列以技術(shù)為主和在其他領(lǐng)域運作良好的無爭議的治理機制，如同行評議和標準化指標。

再次，G20有其獨特優(yōu)勢來解決能源供應(yīng)壟斷和能源基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題。中國、國際能源署和G20還應(yīng)對如何發(fā)展能源治理機構(gòu)進行反思。

最后，中國和G20可以探索如何將計劃增加的基礎(chǔ)設(shè)施投資與能源國際治理議程相聯(lián)系。許多國家無法填補基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口，而那些有能力投資的機構(gòu)（如商業(yè)銀行）又無法在治理問題上起到帶頭作用。因此，中國和G20可以探索如何將由養(yǎng)老基金、主權(quán)財富基金、保險公司和國家開發(fā)銀行等機構(gòu)持有的大量長期金融資源應(yīng)用于綜合議程中，從而修補治理漏洞。為此，G20可以通過更加標準化的協(xié)議，建立健全監(jiān)管機制和爭端解決機制，完善基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的市場結(jié)構(gòu)，促進公私伙伴關(guān)系的建立和發(fā)展。

（作者為挪威國際事務(wù)研究所所長）