完善地方政府金融管理體制的思考

張鴻勛

【摘 要】當(dāng)前我國金融界實(shí)行“一行三會(huì)”的垂直監(jiān)督和地方輔助式的管理體制，地方政府在實(shí)際的管理過程中充當(dāng)了當(dāng)?shù)亟鹑诎l(fā)展的實(shí)際規(guī)劃、組織、管理的主導(dǎo)者，還擔(dān)任了部分金融監(jiān)管職責(zé)。本文針對地方金融管理體系普遍存在的問題進(jìn)行分析，并針對相關(guān)問題提出探究出對應(yīng)的對策建議，以供參考。

【關(guān)鍵詞】金融管理體制；監(jiān)管真空；風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

及時(shí)完善擴(kuò)充金融管理體制的內(nèi)容有利于保障動(dòng)態(tài)化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，從而穩(wěn)定金融市場。“十三五”規(guī)劃明確提出了要深化社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化金融的監(jiān)管改革和地方政府對金融的管理，從而加強(qiáng)政府對新興金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，避免監(jiān)管盲區(qū)。所以，金融體制改革要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷的變化發(fā)展過程中不斷地進(jìn)行，才能實(shí)現(xiàn)對各種新生的金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)管，引導(dǎo)金融市場穩(wěn)健持續(xù)的發(fā)展。

一、地方金融管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.地方金融管理體制現(xiàn)狀分析

隨著改革開放以來，我國的金融管理體制從無到有，并往多元化的方向發(fā)展。2004 年，省級政府開始接管農(nóng)村信用社，2006 年，地方政府以國務(wù)院批準(zhǔn)為前提，開始負(fù)責(zé)處置地方的金融風(fēng)險(xiǎn)工作，2008 年，爆發(fā)全球性的金融危機(jī)后，各地方政府更加重視對金融機(jī)構(gòu)的管理，地方經(jīng)濟(jì)對金融市場產(chǎn)生了更多的依賴性。為了挽救金融危機(jī)帶來的社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩破壞，2009年到2010年底，國家陸續(xù)投資“4 萬億經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”和相關(guān)刺激金融業(yè)發(fā)展的政策，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展。隨后，民間資本開始嶄露頭角，并開始規(guī)?；陌l(fā)展，快速發(fā)展中的民間金融給經(jīng)濟(jì)帶來許多隱性的金融風(fēng)險(xiǎn)，從而爆發(fā)了2011年的多個(gè)民企老板跑路的社會(huì)現(xiàn)象，再次震蕩了市場金融。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)普遍存在，催生了網(wǎng)絡(luò)金融市場，網(wǎng)絡(luò)金融的虛擬化的交易方式普遍存在，很多金融詐騙隱藏其中。在“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的政策鼓勵(lì)下，網(wǎng)絡(luò)微商交易也普及開來，它是一種無地域限制的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)交易，自然會(huì)有一些發(fā)展弊端，例如網(wǎng)絡(luò)交易的監(jiān)管問題。因此，政府在金融方面加強(qiáng)監(jiān)督管理工作就顯得尤其必要。

為了加強(qiáng)對地方金融的管理監(jiān)督，2009年，各省區(qū)開始設(shè)置金融辦，以負(fù)責(zé)金融管理方面的工作；然而這些“金融辦”只有少數(shù)發(fā)展較好，是真正為地方金融服務(wù)的。究其原因，是因?yàn)檎x金融辦的行政權(quán)利有限，從而不具備對地方金融機(jī)構(gòu)的足夠的約束監(jiān)管能力。設(shè)置金融辦這樣的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的初衷是：為地方企業(yè)的體制改造提供便利，配合監(jiān)督部門，建立完善的監(jiān)管體制，以維護(hù)市場金融秩序，做好金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)管理工作，配合國家實(shí)施貨幣政策。

2.地方政府金融管理體制問題體現(xiàn)

（1）政府信用缺失問題

當(dāng)前各地的融資平臺(tái)都顯示出許多的不規(guī)范性問題，主要原因是國家最高職能部門尚沒有制定出可行的、統(tǒng)一的政策性金融機(jī)構(gòu)。例如，當(dāng)前地方性的貸款主要用于：第一，企業(yè)的固定資產(chǎn)投資和日常流轉(zhuǎn)方面；第二，此貸彼用，貸款合同上的貸款用途及其貸款人和實(shí)際的貸款用途和貸款人不一致；第三，地方性的很多企業(yè)長期占用短期貸款，以新貸款還舊貸款的方式占用貸款金，而政府卻不能有效地進(jìn)行進(jìn)行談判或監(jiān)管，這就提高了地方金融風(fēng)險(xiǎn)，減弱了企業(yè)的償債能力。

（2）管理質(zhì)量、管理效果問題

地方性的金融機(jī)構(gòu)普遍存在資產(chǎn)質(zhì)量偏低、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的不科學(xué)情況。據(jù)2013年有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，對于地方性的商業(yè)銀行多數(shù)是由地方政府來參與管理的，約有120多家。在2014年以后，各地又新增加了一些商業(yè)性銀行，在2015年底，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)所公布的商業(yè)銀行不良貸款余額是12744億元，不良貸款處于非常高的水平。對于金融機(jī)構(gòu)來講，問題體現(xiàn)在管理、組織結(jié)構(gòu)上，對于政府來講，則體現(xiàn)在監(jiān)督工作上。當(dāng)前，各地商業(yè)銀行都建立了與擔(dān)保公司、擔(dān)保部門的合作關(guān)系，銀行通過擔(dān)保公司非法擔(dān)保行為為地方企業(yè)提供大額貸款，從而加大了對貸款工作的治理難度和影響了金融貸款秩序。

（3）政府對金融機(jī)構(gòu)的阻礙限制問題

為了促進(jìn)本地市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地方政府對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)進(jìn)行各種形式的限制，例如利用政府機(jī)構(gòu)的權(quán)威和行政職能，影響金融機(jī)構(gòu)做出相關(guān)的判斷，導(dǎo)致金融決策的不科學(xué)。原本是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)而設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，由于在政府體制下設(shè)定有限制的貸款目標(biāo)對象，還建立了相關(guān)的貸款指標(biāo)考評標(biāo)準(zhǔn)，影響了地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和國家金融政策的實(shí)施，阻礙了市場金融資源的配置。

（4）監(jiān)管難度、漏洞問題

在政府金融體制的管理模式下，金融監(jiān)管部門以及金融分支機(jī)構(gòu)的信息交流受到阻礙，很難將金融信息進(jìn)行共享，從而產(chǎn)生出弊端。當(dāng)前金融市場中的金融網(wǎng)點(diǎn)、機(jī)構(gòu)數(shù)量正處于擴(kuò)大增長高峰期（表1為部分地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)與金融網(wǎng)點(diǎn)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表），這加大了對金融網(wǎng)點(diǎn)的監(jiān)管難度。到2015年初，我國的銀行金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)已經(jīng)達(dá)到了21.71萬個(gè)，2014年增加了約6800個(gè)金融機(jī)構(gòu)的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，覆蓋了50多萬的行政村。但是銀行與銀行之間缺乏信息共享機(jī)制，這無疑加大了對金融機(jī)構(gòu)的管理難度，容易出現(xiàn)金融監(jiān)管漏洞。

（5）地方金融管理部門權(quán)責(zé)模糊問題

在金融管理部門，管理的權(quán)責(zé)模糊，各管理部門將責(zé)任與權(quán)利相混淆，一些部門濫用職權(quán)，責(zé)任意識(shí)較為模糊、管理范圍界定模糊等因素勢必帶來管理漏洞和管理空白，非常不利于金融市場秩序的穩(wěn)定，就此埋下了金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、建議措施

1.規(guī)范地方金融機(jī)構(gòu)管理職能和加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

地方政府要賦予地方金融辦足夠的職權(quán)，同時(shí)規(guī)范金融辦的管理工作，通過多方努力，加強(qiáng)政府與金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)之間的信息溝通，抵御隱匿的金融風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，穩(wěn)定金融市場發(fā)展秩序，具體對策是建立完整的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測應(yīng)對體系，以保障能及時(shí)檢測出金融風(fēng)險(xiǎn)，必須對濫用職權(quán)現(xiàn)象和相應(yīng)的人進(jìn)行嚴(yán)肅的懲處，并采取有效的應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的措施。對于金融風(fēng)險(xiǎn)是由于管理和監(jiān)管問題引起的，因此，地方政府應(yīng)對金融監(jiān)管不善的現(xiàn)象有充分的認(rèn)識(shí)，要加強(qiáng)對監(jiān)管制度的建立，監(jiān)管手段、相關(guān)人才等和培養(yǎng)。

2.合理引導(dǎo)和嚴(yán)格約束管理行為

政府對財(cái)政管理的權(quán)限要明確，并以律法的形式限制規(guī)定權(quán)限范圍；對存款業(yè)務(wù)建立相應(yīng)的保障制度；針對地方政府債券的發(fā)行必須嚴(yán)格管控，限制發(fā)行規(guī)模，以免出現(xiàn)貨幣化的債務(wù)危機(jī)；國家和地方都要出臺(tái)確切的民間金融管理的政策和法規(guī)，引導(dǎo)民間資本有序發(fā)展。政府還需要指導(dǎo)和控制信貸規(guī)模，促使經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)和諧發(fā)展。

3.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力

根據(jù)當(dāng)前金融市場中的主要風(fēng)險(xiǎn)來源：第一是民間資金的借貸。第二是地方性融資平臺(tái)，應(yīng)加強(qiáng)地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)方面的抵御能力，建立金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。具體措施：第一，上級政府來監(jiān)測地方性的融資平臺(tái)，對地方政府的信用規(guī)模進(jìn)行有效的、合理的控制，重點(diǎn)關(guān)注平臺(tái)的債務(wù)償還能力和償還的狀況。第二，加大監(jiān)管民間資本的動(dòng)態(tài)，強(qiáng)化對其的管理和引導(dǎo)，設(shè)立民間資本的借貸預(yù)警機(jī)制，當(dāng)民間資金超過上限值，就必須提示風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性，并及時(shí)采取防范措施。各地均建立一個(gè)完善的民間借貸交易平臺(tái)，以引導(dǎo)民間資本流向，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

4.建立明確的管理權(quán)責(zé)

明確的金融管理權(quán)責(zé)的制定要以地方的市場經(jīng)濟(jì)為中心，利用好政府宏觀調(diào)控的手，發(fā)揮對地方金融市場的管理調(diào)節(jié)作用。制定出切實(shí)可行的金融管理措施，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)和金融機(jī)構(gòu)共同做好地方的融資貸款工作，科學(xué)分配地方有限的金融資源，以便金融資源能夠流向市場經(jīng)濟(jì)需要的領(lǐng)域，刺激當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。對于貧困落后的地區(qū)，要適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策指標(biāo)的傾斜，從而構(gòu)建、發(fā)展和諧社會(huì)。科學(xué)制定金融市場的發(fā)展規(guī)劃，以維護(hù)、穩(wěn)定地方金融市場為第一責(zé)任，創(chuàng)建良好的地方金融體系服務(wù)功能。

三、結(jié)束語

綜述，金融管理體制對國家和地方的經(jīng)融市場具有非常重要的作用，地方政府作為地方金融市場的重要監(jiān)管部門，對地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)起到了關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用。必須強(qiáng)化地方政府對地方金融市場的管理職能，在有關(guān)法律規(guī)范的保障下實(shí)施權(quán)責(zé)分明的管理，以穩(wěn)定市場金融秩序的良性發(fā)展。

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