國(guó)有控股上市公司董事會(huì)建設(shè)的現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究

虞慧彬

【摘 要】 國(guó)有控股上市公司是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的重要組成，其在經(jīng)濟(jì)效益、資產(chǎn)質(zhì)量、治理結(jié)構(gòu)等方面都是國(guó)有企業(yè)群體中的優(yōu)秀代表。對(duì)國(guó)有控股上市公司治理結(jié)構(gòu)，尤其是董事會(huì)建設(shè)方面的再分析，找出問(wèn)題，提出解決之策，對(duì)進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革有著重要意義。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有；上市公司；董事會(huì)建設(shè)；治理問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)30多年的改革，其管理體制、運(yùn)行機(jī)制、生產(chǎn)效率和企業(yè)形態(tài)都發(fā)生了深刻變化，一大批優(yōu)秀的國(guó)有企業(yè)先后在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市，通過(guò)資本市場(chǎng)的運(yùn)作不斷壯大國(guó)有資本實(shí)力，發(fā)揮國(guó)有資本的引導(dǎo)力，推動(dòng)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)做出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)一步指明了方向，即各項(xiàng)改革舉措要有利于繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，有利于不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力，有利于增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)社會(huì)責(zé)任感。國(guó)有控股上市公司作為國(guó)有企業(yè)中的優(yōu)秀代表，是國(guó)有企業(yè)這一群體中治理結(jié)構(gòu)最完善、規(guī)范化程度最高、市場(chǎng)化意識(shí)最強(qiáng)的企業(yè)，理應(yīng)成為國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)。然而，如果將其治理現(xiàn)狀與現(xiàn)代企業(yè)制度的實(shí)質(zhì)相對(duì)比，可以說(shuō)是仍存在巨大的改進(jìn)空間?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。本文試從國(guó)有控股上市公司的董事會(huì)建設(shè)現(xiàn)狀分析，來(lái)研究關(guān)于進(jìn)一步完善董事會(huì)建設(shè)的對(duì)策。

一、國(guó)有控股上市公司董事會(huì)建設(shè)存在的主要問(wèn)題及成因

我國(guó)《公司法》于1994年7月1日起正式實(shí)施，明確了公司治理結(jié)構(gòu)的具體形式，國(guó)有企業(yè)據(jù)此進(jìn)行公司制改制也已有20多年。但為數(shù)不少的公司中，董事會(huì)建設(shè)的現(xiàn)狀仍是形似而實(shí)不至，存在較多亟待改進(jìn)的問(wèn)題。新一輪深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)中指出，混合所有制是國(guó)企改革的重要手段之一，諸多國(guó)有控股上市公司也將進(jìn)行“二次混改”。“二次混改”將通過(guò)引入不同所有制的投資者，這對(duì)于習(xí)慣按照上級(jí)指令來(lái)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的上市公司而言，如未能通過(guò)加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)來(lái)改善公司治理結(jié)構(gòu)，將很難通過(guò)混合所有制來(lái)取得國(guó)有企業(yè)改革的成功。

1.董事會(huì)成員構(gòu)成較為單一

根據(jù)目前《公司法》《上市公司章程指引》及《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，上市公司獨(dú)立董事不得少于三分之一，經(jīng)理層及職工代表兼任董事的，不得超過(guò)董事會(huì)人數(shù)的二分之一。這一規(guī)定看似合理，但由于國(guó)有控股上市公司的獨(dú)立董事由控股股東提名，其余董事（除職工代表董事）基本都由控股股東派出，整個(gè)董事會(huì)幾乎沒(méi)有真正的外部董事，這種結(jié)構(gòu)的董事會(huì)完全體現(xiàn)控股股東之意志。

2.董事會(huì)文化過(guò)于和諧

鑒于上述所提及的董事會(huì)結(jié)構(gòu)，注定這類上市公司的董事會(huì)文化將會(huì)十分和諧，一種聲音，高度統(tǒng)一，缺乏思想的交鋒與觀點(diǎn)的碰撞。這種整齊劃一對(duì)高效率的通過(guò)議案是有極大好處，但同時(shí)顯著弱化了作為現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)之核心的董事會(huì)的應(yīng)有職能。

3.獨(dú)立董事未能有效發(fā)揮制衡作用

我國(guó)上市公司自2001年開(kāi)始逐步建立獨(dú)立董事制度，這一制度的設(shè)立初衷即為代表中小股東的利益而對(duì)公司內(nèi)部人控制起到監(jiān)督作用，防止因一股獨(dú)大所衍生的治理風(fēng)險(xiǎn)。然而，這一制度的推出至今一直被市場(chǎng)投資者，特別是中小投資者所詬病，其實(shí)質(zhì)并非是獨(dú)董的資歷、學(xué)識(shí)、專業(yè)素養(yǎng)等硬件條件不合格，而是由于其來(lái)源是控股股東提名，且控股股東的國(guó)有屬性使得一部分獨(dú)董認(rèn)為國(guó)有股東天然地代表了全體股東的利益，故在獨(dú)董履職過(guò)程中疏于承擔(dān)法律制度賦予其代表中小股東所應(yīng)盡的責(zé)任。

4.對(duì)董事會(huì)缺乏激勵(lì)考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制

（1）風(fēng)險(xiǎn)厭惡型的決策價(jià)值取向

相較于民營(yíng)上市公司而言，國(guó)有控股上市公司的董事因受限于薪酬體制的原因，很少持有上市公司的股份，且由于國(guó)有股東派出的董事通常不在上市公司領(lǐng)取薪酬，故董事會(huì)行為的價(jià)值取向往往與上市公司的價(jià)值取向相偏離，更多時(shí)候控股股東內(nèi)部董事控制的董事會(huì)的決策表現(xiàn)為“風(fēng)險(xiǎn)厭惡型”。

（2）股東大會(huì)對(duì)董事會(huì)考核的“軟約束”

由于股權(quán)結(jié)構(gòu)上缺乏與國(guó)有股東相抗衡的其他股東，且多數(shù)中小股東在股東權(quán)利行使上的消極不作為，故股東大會(huì)對(duì)董事會(huì)的各項(xiàng)目標(biāo)確定與工作考核等未能形成有效約束，董事會(huì)缺乏對(duì)全體股東一視同仁的負(fù)責(zé)態(tài)度。

5.董事會(huì)治理易受控股股東行政干擾

上市公司以董事會(huì)為核心的治理結(jié)構(gòu)形式上已完備與規(guī)范，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中仍表現(xiàn)為“兩張皮”。據(jù)筆者接觸的一些國(guó)有控股上市公司，其董事會(huì)成員中由控股股東派出的董事，多由控股股東各職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，對(duì)上市公司多沿用以往行政化色彩較濃的條線管理的方式，而非現(xiàn)代企業(yè)制度中強(qiáng)調(diào)的各治理主體依章程行權(quán)履職，董事會(huì)職能弱化為僅限于為滿足監(jiān)管規(guī)則及信息披露要求而“走走程序”。

6.董事會(huì)缺乏來(lái)自于監(jiān)事會(huì)的有效監(jiān)督

（1）監(jiān)事會(huì)與獨(dú)立董事的職能劃分不清。我國(guó)上市公司治理結(jié)構(gòu)中獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)的職能究竟應(yīng)該如何劃分，一直是學(xué)界乃至實(shí)務(wù)界研究的課題。兩者的定位、職能與邊界有明顯的重合與交叉。經(jīng)筆者對(duì)近兩年來(lái)我國(guó)上市公司公開(kāi)披露信息的研讀分析，大部分上市公司監(jiān)事會(huì)的議題除了監(jiān)事會(huì)自身選舉事項(xiàng)、審議監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則及審議監(jiān)事會(huì)工作報(bào)告外，其余的監(jiān)督事項(xiàng)幾乎與獨(dú)立董事的職能重合。

（2）監(jiān)事會(huì)主席與董事長(zhǎng)的內(nèi)部人關(guān)系使得監(jiān)事會(huì)無(wú)法對(duì)董事會(huì)形成有效監(jiān)督。國(guó)有控股上市公司的董事長(zhǎng)與監(jiān)事會(huì)主席的人選通常都由控股股東內(nèi)部產(chǎn)生，且有一種不成文的規(guī)則是兩者在控股股東內(nèi)的職級(jí)往往是董事長(zhǎng)高于監(jiān)事會(huì)主席。因此這種微妙關(guān)系使得監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)的監(jiān)督往往流于形式，并未起到實(shí)質(zhì)作用。

7.董事會(huì)難以平衡各類監(jiān)管沖突

國(guó)有控股上市公司除了需面對(duì)證券監(jiān)管部門(mén)的嚴(yán)格監(jiān)管外，還需滿足國(guó)資監(jiān)管的各項(xiàng)要求，這種監(jiān)管體系，對(duì)被監(jiān)管者而言，面臨兩種困境：（1）監(jiān)管內(nèi)容類似的，重復(fù)監(jiān)管，增加上市公司不必要的人力物力支出；（2）因兩者的監(jiān)管立場(chǎng)不同，故其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、要求不盡相同，甚至?xí)a(chǎn)生沖突，對(duì)于被監(jiān)管主體而言，有時(shí)很難在兩套監(jiān)管體系下找準(zhǔn)坐標(biāo)，同時(shí)滿足兩種監(jiān)管要求。

8.董事會(huì)缺乏對(duì)經(jīng)理層的考核制約

如前文所述，由于國(guó)有控股上市公司的控股股東還需承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)出資人的責(zé)任，需完成國(guó)資監(jiān)管部門(mén)下達(dá)的一系列考核指標(biāo)。在為數(shù)不少的國(guó)有控股上市公司中，這些指標(biāo)往往由控股股東的相關(guān)職能部門(mén)通過(guò)條線管理的方式予以下達(dá)并考核。通常情況下，國(guó)資監(jiān)管體系的考核將決定國(guó)有股東及上市公司相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的人事升遷等，而來(lái)自于上市公司董事會(huì)薪酬考核委員會(huì)的考核充其量只是為了滿足證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)上市公司治理結(jié)構(gòu)是否完善的監(jiān)管。這種治理現(xiàn)狀導(dǎo)致了董事會(huì)的權(quán)威性受到了來(lái)自于經(jīng)理層的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

二、完善國(guó)有控股上市公司董事會(huì)建設(shè)的對(duì)策建議

我國(guó)國(guó)有控股上市公司的出現(xiàn)并不是現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展的自然產(chǎn)物，而是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的產(chǎn)物，公司的行政化管理痕跡依舊明顯，重業(yè)務(wù)管理、輕公司治理，董事會(huì)缺乏獨(dú)立性，基本受控于國(guó)有控股股東。

1.變“管理”為“治理”，國(guó)有控股股東行權(quán)去行政化

如前分析，國(guó)有控股上市公司多脫胎于國(guó)有企業(yè)，國(guó)有集團(tuán)公司對(duì)所屬企業(yè)的控制方式多建立在以前行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度及公司治理行為規(guī)則來(lái)考量，股東與董事會(huì)、董事會(huì)與經(jīng)理層是一個(gè)采用契約方式逐級(jí)授權(quán)而建立起來(lái)的委托代理關(guān)系，故國(guó)有控股股東對(duì)上市公司的制約應(yīng)嚴(yán)格按照委托代理關(guān)系，通過(guò)上市公司的“三會(huì)一層”進(jìn)行規(guī)范治理，其行使的是股東權(quán)力，而并非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政指令式管理，在全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，國(guó)有控股股東理應(yīng)帶頭遵守法律法規(guī)、遵守公司章程。

2.限制控股股東提名董事人數(shù)，改善董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)

鑒于目前國(guó)有控股股東對(duì)上市公司董事人選的全面控制，建議可采取以下兩項(xiàng)措施從實(shí)質(zhì)上予以改善董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)：（1）提高外部董事（含獨(dú)立董事）比例，可從現(xiàn)在獨(dú)立董事比例不低于三分之一改為外部董事（含獨(dú)立董事）比例不低于二分之一；（2）對(duì)于外部董事（含獨(dú)立董事）的提名與選舉，國(guó)有控股股東應(yīng)讓渡出一定比例的名額，由中小股東自行提名、選舉產(chǎn)生。

3.加強(qiáng)專業(yè)委員會(huì)建設(shè)，提升董事會(huì)議事決策水平

董事會(huì)需設(shè)戰(zhàn)略、提名、薪酬與考核、審計(jì)四個(gè)專業(yè)委員會(huì)，其中提名、薪酬與考核、審計(jì)3個(gè)委員會(huì)必須由獨(dú)立董事?lián)沃魅挝瘑T且獨(dú)立董事在該委員會(huì)人員組成中占多數(shù)比例，這一上市公司治理的基本要求形式上所有的上市公司都已做到，但實(shí)質(zhì)上專業(yè)委員會(huì)在上市公司治理、決策、風(fēng)控、績(jī)效考核、高管選擇等重大事項(xiàng)上所發(fā)揮的作用著實(shí)有限。建議：（1）專業(yè)委員會(huì)必須實(shí)質(zhì)性、常態(tài)化運(yùn)作，深入研究行業(yè)發(fā)展政策，了解行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，全面掌握公司經(jīng)營(yíng)狀況；（2）控股股東對(duì)專業(yè)委員會(huì)的議事不得施加任何影響；（3）由獨(dú)立董事?lián)沃魅挝瘑T的提名委員會(huì)、薪酬考核委員會(huì)建議按照審計(jì)委員會(huì)的現(xiàn)行方式，向股東大會(huì)做履職報(bào)告，增強(qiáng)責(zé)任主體意識(shí)。

4.厘清獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)職能邊界，強(qiáng)化獨(dú)立董事職責(zé)

對(duì)于現(xiàn)行獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督內(nèi)容上的重合（如關(guān)聯(lián)交易、對(duì)外擔(dān)保、對(duì)外投資等等），應(yīng)通過(guò)法律規(guī)則的修訂予以厘清，就中國(guó)上市公司的實(shí)證分析來(lái)看，兩者都管的結(jié)果就是一致同意，都無(wú)異議。上市公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須要明晰與強(qiáng)化公司治理主體的治理要求與責(zé)任。

5.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從立法層面有效解決監(jiān)管沖突

如前文分析，國(guó)有控股上市公司面臨國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管。從法律體系來(lái)看，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》以及國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成了國(guó)資監(jiān)管的法律體系；《證券法》《公司法》證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件以及滬深兩大交易所的各類規(guī)則指引（如《股票上市規(guī)則》《信息披露指引》等）構(gòu)成了我國(guó)境內(nèi)證券監(jiān)管的法律體系。兩大體系的監(jiān)管規(guī)則要體現(xiàn)有效協(xié)同、互相兼容，就必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，否則就無(wú)法解決監(jiān)管沖突的問(wèn)題。

6.培育股東行權(quán)意識(shí)，倒逼上市公司完善董事會(huì)治理

以短期內(nèi)獲取股票交易差價(jià)為主要目標(biāo)是我國(guó)證券市場(chǎng)的顯著特征，中小股東如此，機(jī)構(gòu)投資者亦如此，這種價(jià)值取向的直接反映就是股東喜歡“用腳投票”，而不是通過(guò)推動(dòng)公司治理來(lái)獲取長(zhǎng)期的利益。監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)于強(qiáng)調(diào)投資者保護(hù)，而忽視投資者引導(dǎo)與教育，使得上市公司進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu)缺乏來(lái)自于股東層面的壓力。筆者認(rèn)為，近期在上海、廣東（除深圳）、湖南開(kāi)展的中證投服中心的“持股行權(quán)”試點(diǎn)工作，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)上市公司治理結(jié)構(gòu)的完善有著積極的意義，同時(shí)“持股行權(quán)”的試點(diǎn)也為正確引導(dǎo)中小投資者積極行權(quán)、合理維權(quán)起到了示范效應(yīng)，這將倒逼上市公司進(jìn)一步加強(qiáng)董事會(huì)，完善公司治理。